浅谈黔江区农村建设用地复垦项目实施中存在的问题及建议

李文华

摘要：由于我区实施农村建设用地复垦的时间不长，积累的经验不多，在农村建设用地复垦实施中存在许多问题，这些问题阻碍了农村建设用地复垦进程。为了农村建设用地复垦的实施能够顺利开展，现以黔江区为例，通过重庆市关于农村建设用地复垦相关文献的学习研究，在分析我区农村建设用地复垦实施现状的基础上，剖析农村建设用地复垦实施中存在的问题，针对存在的问题提出了加强规划设计管理、加强各部门协调、提高镇（乡）政府重视程度、加强施工单位管理、规范监理单位等相应的对策与建议，从而保证黔江区农村建设用地复垦顺利实施，农村建设用地复垦实现可持续发展。

关键词：農村建设用地；复垦；实施；黔江区

前言

农村建设用地复垦是指在一定社会经济条件下，依据土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划、对依法取得的利用效益不高或废（放）弃的乡镇企业用地、农村公共设施用地、公益事业用地、农村村民住宅用地及特殊用地等，通过工程措施，将其复垦为耕地或可转为耕地的园地及其他农用地的行为[1]。农村建设用地复垦在农民自愿、农村集体经济组织同意的前提下，通过整治工程手段，将废弃、闲置、利用效益不高的农村建设用地恢复到可利用的状态，不仅保护了耕地，还改善了农村的生产生活环境，同时也是补充耕地数量，确保耕地占补平衡的重要举措[2-3]。

近年来，我区农村建设用地复垦取得了可喜的成绩，通过土地整治复垦，对农村建设用地的综合整治，在增加有效耕地面积、提高耕地质量、改善农村生产条件和生态环境的基础上，促进了新农村建设和农村经济的发展。目前，对土地整治实施中存在的问题探讨研究较少，而针对农村建设用地复垦实施中存在的问题探讨研究则更少，然而农村建设用地复垦的实施对有效推动黔江区农村建设用地复垦工作起着关键性的作用，如果复垦实施过程中因受到各种阻碍而无法实施，那么整个复垦项目就会宣告失败，复垦的意义就会荡然无存，因此分析农村建设用地复垦实施中存在的问题对推动整个复垦进程有重要意义。笔者以黔江区为例，分析了农村建设用地复垦实施中存在的问题并对这些问题提出了自己的看法，为推动农村建设用地复垦的实施提供参考依据和现实依据而献言献策。

一、研究背景

1.研究区概况

黔江区位于重庆市的东南边缘，地处武陵山腹地，东临湖北省的咸丰县，西界彭水县，南连酉阳县，北接湖北利川市，是渝、鄂、湘、黔四省市的结合部，素有“渝鄂咽喉”之称，是重庆市主要的少数民族聚居地之一，地理座标在东径108度28分至108度56分，北纬29度4分至29度52分之间。东西宽45 公里，南北长90公里。全区幅员面积为2398.7平方公里。黔江区最高点—灰千粱子，海拔高度为1938.5米，最低点为黑溪河谷马斯口，海拔320 米。黔江交通便捷、信息灵通，国道319线和黔咸公路在此交汇，渝怀铁路横穿黔江境内。区内属亚热带湿润型季风气候，年均气温15.4°C，年均降水量1300毫米；年均日照1240小时，无霜期260-290天，立体气候明显，灾害性天气多，有旱灾、洪涝、冰雹、绵雨、低温、大风等，其中伏旱较严重。

2.农村建设用地复垦实施现状

直辖以来，重庆市对耕地保护工作高度重视，为增加有效耕地面积，狠抓土地整治工作，，尤其2008年以来，农村建设用地复垦在现阶段全区土地整治工作中占有很大比重，因此快速良好的推动农村建设用地复垦将对我区耕地保护发挥重要作用。农村建设用地复垦的实施方式主要有组织农村群众施工和由专业施工单位施工2 种方式，项目区农民群众有意愿承担项目施工且有实施条、符合相关规定的工程施工内容的，经区人民政府批准，项目承担单位应组织或委托“镇（乡）政府组织项目区农民群众实施；除此之外的复垦项目的实施应按照规定程序公开招投标，由专业的施工单位实施。在项目实施同时，根据项目监理制度，选择符合规定条件的工程监理单位，加强项目实施的“六制”管理。并且根据复垦项目本身的特点，实行“镇（乡）政府监督员”、“农民代表监理”制度，“镇（乡）、村分别选派责任心强的人员到施工现场进行监督，加强对工程监理单位和工程建设的监督。

二、农村建设用地复垦实施中存在的问题

1.规划设计违背事实依据

由于我区实施土地复垦的时间不是很长，积累的经验也相对较少，以至于规划思路上大多停留在理论层面，缺乏与实际很好的结合。规划设计的方案单纯从图上看，的确可以达到了“田成方、林成网、沟相通、路相连”的标准，但是由于复垦片块面积小，点多面广，多数规划设计人员考虑的不够周全，如未考虑到周边情况、片块间的联系等，以及在规划过程中缺乏与当地农民群众有效沟通，成了规划设计脱离实际，变更较多，实地可操作性差[4]。这样不仅给项目的实施带来了困难，同时也耽误了工程的实施进程，且有可能造成资金浪费。

2.项目从申报到立项实施周期过长

自复垦项目承担单位申请项目开始到项目入库备案实施，需经历较长的周期，一般至少1 年甚至更久，在这个周期内由于物价的不稳定性、政策的变化等原因极容易在项目动工实施时造成：工程预算与施工时期的物价水平不一致，出现施工资金不足；经过一段时间，农民对补偿的异议、观望态度、补偿不足以重新购置新房等各方面的慎重考虑，意愿发生变化，原本愿意复垦的农户最后不愿意复垦，往往造成一个复垦项目最后实施的面积只有备案面积的60%～80%不等，面积的变化导致项目的变更，这些都严重影响了项目的施工进度[5-6]。

3.镇（乡）政府重视程度不够

部分镇（乡）政府缺乏对复垦意义及其重要性认识，导致对农村建设用地复垦工作的重视程度不够，造成复垦工作开展慢。加上镇（乡）政府在复垦方面相关的专业知识不足，复垦施工管理及指导工作推动难、错误多，使得复垦工作滞后。

4.施工队伍不够专业

农民群众在施工中往往表现出不专业，虽然镇（乡）政府在组织农民群众施工时根据相关规定选择有意愿承担复垦项目工程施工且有实施条件、符合相关规定的工程施工内容的农民群众，但是复垦工程与其他建筑工程毕竟存在一定的差异，加上农民自身的知识水平和认识水平，使得农民群众在施工中表现出看不懂图纸、修建的工程不符合工程标准、不按图施工、擅自修改规划设计等，这些都造成了项目无法验收，耽误整体进度。

5.工程监理单位现场监理人员不专业

由于我区复垦工作开展时间不长，很多工程监理单位派出的现场监理人员缺乏相关监理经验，业务水平不达标，甚至有些现场监理根本看不懂图纸，无法判断施工过程中的对错。并且有些现场监理很少到现场，只有当施工单位遇到问题时，在施工单位的要求下，监理才会到达现场。监理单位没有起到监理单位应有的作用，使得项目施工开展不顺畅。

三、对策建议

1.加强规划设计管理，保证设计质量

与實际背离的规划设计不仅增加施工难度也影响施工进程，因此在规划设计阶段，承担单位要选择信誉好，具有一定资质，专业技术水平高的规划设计单位，确保规划设计的质量，并且要求规划设计单位在规划设计前一定要到实地去踏勘，切实了解当地的自然、社会、经济等条件，并且充分跟当地老百姓进行沟通交流，合理的布置各项工程的数量、位置，不能一味追求理想中的完美规划图。这样的规划设计方案既减少了不必要的变更，又提高了工程进度，使项目得以顺利实施。

2.加强各部门协调，提高工作效率

农村建设用地复垦项目涉及区国土局、区农委、区财政局、区审计局等各个部门[7]，因此从项目申报到立项实施过程漫长而复杂，经常会遇到各种各样的问题，各个部门应通力协作、严格把关，才能使得工作顺利开展。首先项目承担单位在申报项目前应该联合农业、水利、林业等相关部门对项目进行审查，严格按照相关文件申报符合条件的项目；其次，对于审批的项目，项承担单位应及时组织规划单位进行方案编制，规划设计单位应该得到通知后立即到实地踏勘，做好规划设计工作后报入库备案；最后，项目承担单位应该及时组织施工单位对备案入库的项目开展实施，各单位应严格按照相关文件规定的工作程序及提交的材料抓紧时间推进相关的工作，严禁拖拉现象的存在，每个环节都要统筹利用好时间，赶在第一时间把事情做好，如果遇到问题应及时向区国土主管部门反映，同时区国土主管部门应及时处理问题，积极的协调好各部门，这样才能保证工作的效率，加快项目进度。

3.提高镇（乡）政府对复垦工作的认识程度

在区政府的组织下，区国土局可以对镇（乡）政府相关人员进行业务培训和动员大会，不仅要提高镇（乡）政府相关领导及工作人员的业务水平，还要对镇（乡）政府宣传农村建设用地复垦工作的重要性，提高镇（乡）政府的重视程度。让镇（乡）政府充分认识农村建设用地复垦工作的重要性，高度重视复垦工作，并且熟悉复垦相关的业务，便于对复垦工作进行管理和指导。只有提高镇（乡）政府的复垦业务能力和对复垦工作的重视程度，复垦工作才能顺利开展，效率才能提高。

4.加强施工单位管理工作，提高工程质量

项目承担单位在选择施工单位时必须严格按照相关规定进行，加强对施工单位的审核，选择具有规定资质、诚信可靠、技术水平高的施工单位，如需招投标的，一定要按照规范程序进行招投标，要做到公平、公正、合法，严禁出现假标、陪标等恶劣现象；农民群众有意愿施工的，首先在尊重农民意愿的基础上，对农民具备的施工条件进行审核，达不到要求的则不应委托其施工，必须组织符合要求的农民群众进行施工。

5.规范监理单位，有效的监督指导施工

监理单位不仅要具备相应的资质，其现场监理人员也必须持证上岗，达到相关要求的业务水平，这样才能对施工现场进行有效的监督指导。并且项目承担单位应加强监理单位的管理，监理单位应派驻业务水平达标的现场监理驻扎施工现场，监督指导好施工工作。

四、结束语

农村建设用地复垦项目的实施，对我区土地实现了集约节约利用，保护了耕地红线。并且通过配套土地平整、农田水利、田间道路等基础设施工程，不仅改善了复垦区的生产条件、生态环境，还改善了周边的生产生活条件和生态环境。但是由于开展复垦的时间比较短，还存在着规划设计不切实际、镇（乡）村认识及重视程度不够、施工单位及监理单位业务不成熟等问题。今后要协调好各部门之间的工作，提高规划设计质量，加强镇（乡）村重视力度及提高其业务水平，规范对施工单位及监理单位的管理工作，从而保证农村建设用地复垦实现可持续发展[8]。

参考文献：

[1] 重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）[S].

[2] 陈光银.西南丘陵地区农村居民点复垦设计探讨——以重庆市合川区为例[D].重庆：西南大学，2011.

[3] 焦为玲.农村居民点整理潜力研究——以枣阳市为例[D].武汉：华中农业大学，2009.

[4] 郭建军.土地整理项目实施中存在的问题及建议[J].内肛科技，2007（9）：86.

[5] 赵静.我国土地整理存在的问题及建议[J].山东国土资源，2011，27（10）：65-68.

[6] 潘娟，邱道持，尹娟.基于农户意愿的农村居民点宜居性调查研究——以重庆潼南县桂林街道八角村为例[J].中国农学通报，2011，27（23）：189-192.

[7] 梁启学.我国土地整理中存在的问题及对策研究[J].安徽农学通报，2007，13（24）：7-9.

[8] 曾春新，耿彩英，吴涛.关于重庆市农村建设用地复垦实施中存在的问题及建议.