恐惧如何压倒了纪律

戴维·罗特科普夫

“9·11”事件的后续反应让一种行为逻辑占了绝对上风，那就是任何统治之道都可以被扔一边，为了抓住美国的敌人可以不择手段。这影响到了每一个政府部门

差不多十年前，我拜访了“9·11”袭击后设立的纽约市警察局反恐部门。该部门位于布鲁克林的偏僻处，在一条不知名的街道上，那里是工业用地，四周环绕着铁丝网和涂画得乱七八糟的砖墙。

反恐中心仍然处于初创阶段，但已经配备了一排排电脑显示屏幕，一组官员和工作人员能够使用或阅读这座城市常住居民和访客的多种语言。我碰见的一个警察讲述了一个故事。“9·11”事件发生后，他是第一批回应无线电呼叫的警员之一。他到达世贸中心南楼后，刚想联系一个同事，建筑物就开始坍塌，只好拔腿就跑。他对我描述当时的情况：“黑暗从四面八方向我压来。”

他认为“纯粹是运气”救了他。他被送往医院，然后挺过了数月的康复治疗。他失去了许多朋友，但是每时每刻都想回到自己的工作岗位。我认识他时，他的新工作是防止再发生类似的灾难。他说起自己的处境时很淡定，描述自己的工作时也很冷静，他的任务是找出潜在的恐怖分子，将可能的阴谋扼杀在摇篮中。在他泰然自若的表情和眼神下，毫无疑问的是他对自己目标的那份坚定。我不知道他是不是有复仇的渴望。但他坚信不疑的是，不能让任何人再经历他和朋友、同事在那个夏末上午遭遇的事件。虽然世贸中心袭击事件通过最难以想象的直接和恐怖方式对他造成创伤，但是他的反应与美国政府的反应截然不同。他承受了打击，逐渐恢复，镇定自若，重新确立保护城市的目标。他没有四处出击。他接受了自认为有效的方式——在冷静镇定、井然有序、时刻警惕、英勇无畏的纽约警察局工作。

双子塔倒塌后，各种混杂的感情四散喷发，如同当时弥漫在曼哈顿下城的黑色烟雾威胁和追赶逃散的群众一般。在这种情况下，那位警官的反应似乎算得上奇迹了。因为有太多的愤怒和悲伤，太多的震惊与失去，而且还出现了前所未有的、糟糕的脆弱感。

“9·11”几天之后，乔治·布什拜访了受害者的家人，前往双子塔曾经矗立的地方，现在那里满目疮痍，只剩下扭曲的金属。小布什心如刀割，能够体会民众的心情。按照华盛顿不值一文的衡量标准看，他的支持率因此达到了此后无法逾越的高度。但是随着华盛顿每一次决策讨论和关于如何回应恐怖袭击的辩论，应有的回应方式遭到扭曲。政治场合的虚夸言辞、自私自利、怂恿迁就和机会主义削弱了真实感受。原本纯粹的内心恐惧转变为确保支持或者塑造政治立场。当初所有人都由衷地想对骇人事件做出回应，但很快不同个人和政治派系的不同议程就成为主导白宫会议室的大戏。每召开一次会议，这些人就离他们的初衷又远一步。接下来发生的事情折射出这样一个事实，一个毫无经验的总统身处决策顶端，政策辩论强化了不同意见，而一些意见则通过后门渠道占据了上风。由于难以理解有远见的机制所提出的警告，这些参与决策的人只能对危机被动做出反应。结果就是，他们首先对阿富汗采取了任何总统都会做的措施，但随后又把注意力转向了毫无关联的伊拉克，损耗了美国在第一个任务中投入的资源;在国家情报总监和国土安全部构建毫无必要的超级官僚机构;借着《爱国者法案》在关塔那摩和阿布格莱布监狱做出违背各项权利、法律和标准的举动。

如果不想政治偏见妨碍决策，就需要有纪律。纪律是必要的。回应是否得当？优先资源是否得到了合理配置？它们是否产生了最优结果？是否触发了意想不到的后果？很多情况下答案都令人不安。但是人们也在慢慢吸取教训，逐渐取得了一些重要进展。

然而，无论政策过程有多少缺陷、曲折、胜利或是失败，我们仍无法忘记这一新时代的开始。这解释了为什么小布什政府争议最少的行动就是搜寻本·拉登、摧毁基地组织。这也解释了为什么奥巴马就任后第一次接受情报部门汇报时，他紧追汇报者不放的问题就是本·拉登的下落。

“‘9·11事件发生的当天，约翰·布伦南就在中情局。此后的几天、几周、几个月，他都在那里。”他亲眼看到了这一新威胁本质的不确定性：“当时出现了大量关于基地组织拥有大规模杀伤性武器的报道……很难分辨这到底是真是假。你知道，当时他们还在积极策划袭击美国西海岸。”

但几年之后这种威胁感稳定了下来，布伦南认为就是这时小布什政府犯了错。他们没有回调所有措辞，没有规范政府对威胁的应急机制：“很多人批评上届政府在‘9·11事件后的反应。但是头两年我们真的不清楚是否要去面对这个关乎生存的问题。如果我对上届政府有任何批评的话，那也是因为当他们对威胁有所了解后没有回调一些行动，国会以及其他相关机构没有采取适当措施让所有项目更有法律、政策依据。”

简而言之，他们让“9·11”事件引发的恐惧、不安、不确定延续了很长时间——不仅是在公共舆论，也在政府内部的辩论中。“9·11”事件的后续反应让一种行为逻辑占了绝对上风，那就是任何统治之道都可以被扔一边，为了抓住美国的敌人可以不择手段。这影响到了每一个政府部门。

作者为《外交政策》主编。本文节选自《国家不安全》一书