财政支柱作用的发挥：以公平规则的架构为要义

曾军平

以公平正义而不是效率作为中心，规则的平等待人而不是使人平等，在市场失灵发生之前去构建规则

财政如果要真正发挥其在国家治理中的支柱作用，财政的现实实践与理论研究都应该围绕公平规则的架构而加以展开，即财政收支安排要以公平的社会选择规则架构为基本目标。

公平正义是社会实现的目标，国家治理的目标。

十八届三中全会明确提出财政是国家治理的基础，这种支柱作用怎么发挥，从财政的实践来讲，财政的改革应当怎么促进？

财政如果要真正地发挥支柱作用，最核心最根本的，就是建立一套公正的规则，一种社会规则。所谓公平的社会决策规则，就是能够经得起可逆性检验的规则类型。

这也就意味着，在具体实践层面，我们应该通过财政的收支安排，构建一套协调人和人之间利益矛盾的规则;从理论研究的角度来讲，我们作为一个学者就应该发现公正的规则到底是什么，我们要提出来，并且论证，然后尽可能地呼吁社会接受这种公正的规则，这是我个人的基本观点。

首先有一个概念应该重申一下，关于公平。我们知道经济学、财政学都讲公平，但是我们一讲公平往往把公平和收入差距的缩小均等联系在一起，我觉得这在很大程度上是对公平的误解。我的理解，公平不是一般讲的结果收入差距的缩小，那不是真正意义上的公平，也不是我们社会真正要实现的公平，而是平均主义。这是大家都反对的。我所理解的公平，是规则公平，不管站在哪一方我都可以接受，我站在富人这边可以接受、同时站在穷人的角度也可以接受的规则，才能叫做公平的规则。

围绕这个观点我讲三个问题。第一，为什么要强调规则公平。第二，怎么建立一个公平的规则。第三，公平的规则到底是一个什么规则。

一、为什么要强调公平的规则？

这有两个方面的考虑。一个方面，公平正义是社会实现的目标，国家治理的目标。另一方面，公平正义也是实现其他目标，比如维护社会秩序、实现资源有效配置的基本保障。公平本身是一个目标，这个大家是有共识的。

我重点要讲一下公平、正义是实现资源有效配置的基本保证。公平和效率是矛盾的，至少在一定程度上是有冲突的，但是我个人看来，真正意义上的公平正义与效率是不矛盾的，如果将公平理解为利益分配上平等对待每一个人，这个公平和正义、效率没有矛盾。相反，这个公平正义是实现资源有效配置的基本前提，为什么这么说？社会领域为什么资源配置有低效率？

从道理上来讲，我们每一个人都是理性的人，每一个人都想自己变得更好，为什么理性的人会产生低效的结果？我个人认为根本的原因归结为一点，社会合作过程中人和人之间是有利益冲突的，如果人和人利益冲突能够以公正的方式解决，这些问题的存在就不会导致低效率。

公平正义本身是实现资源有效配置的基本前提和保障。我们社会要实现公平、社会秩序还是资源有效配置，归结为一点，从公正地解决人和人之间利益矛盾的角度解决这个问题，如果这个问题解决好了，社会公平就实现了，同时每一个人对于自己利益追求的结果自然而然地会导向一个社会最有效的方面。这是我讲的第一个，要有公平的规则，以及公平是实现资源有效配置的基本前提。从目前的研究来看，我个人感觉现在的主流经济学越来越偏离这个方向，偏离了古典的亚当·斯密的方向。

二、公正规则怎么建立？

这涉及到很多方法论的问题，我讲三个方面比较重要的。以公平正义而不是效率作为中心，规则的平等待人而不是使人平等，在市场失灵发生之前去构建规则。

首先，公平正义不是以效率为中心，我们制定规则的时候，用公正的方式去协调，这种方式不是说效率不重要，效率是重要的，但是我个人认为效率的实现不是直接去实现效率，没有哪个人知道社会有效配置的条件，我们所能做的是架设一个规则，你自己选择最有效的结果。效率是主要的，但是效率不是直接实现的，是通过迂回的途径、间接的方式实现的。

其次，这个公平正义应该是平等待遇，学术界关于公平正义有两种不同的理解，一种是强调人是平等的，另外一种强调了每个人都一样，我们经济学讲大家的收入都一样，什么都一样，后面那种公平不是真正意义上的公平，真正意义上的公平是每一个人都是平等的，我们换位思考，去解决问题。平等地对待每一个人，说到底，我们所能选择的公正规则是一个规则，我们应该设身处地站在对方角度考虑问题，而不是单单只是站在自己的角度说，这种公平不是真正意义上的公平。

最后，我们架设规则的时候，应该在市场失灵之前，而不是市场失灵之后，什么意思呢？我们大家知道财政的作用很大程度上是校正市场失灵，这个市场失灵从日常的讨论来看，好像是市场有问题了财政去校正，生病了吃药。但是事实上来讲，事后的解决在我看来是没有意义的，如果事情已经发生了，资源配置已经发生了，还校正它干嘛呢？校正只能是事前的。亡羊补牢，如果这个鸟都被吃掉了，我也不喂养了，为什么要补牢？因为还要喂养才去补，如果以后不喂了就不用补了。任何市场的职能调整应该是事前，建立预防性规则，而不是事后出了问题修正。

这一点虽然只是一个时间的节点问题，但是对于我们考虑规则架构具有重要的意义。既然你是事前架构规则，就意味着真实的事情还没有发生，我们所能选择的规则是不依赖于自己的偏好和社会结构的，我们考虑的规则应该是具有普遍性和永久性的一般意义上的规则，特殊情况下针对某种特殊问题的规则，我们要建立一种规则能够普适性地解决所有的问题，这个才是我们要追求的规则。在市场失灵之前对市场进行校正，建立社会的普遍性意义上的规则。

三，公正的规则到底

是什么样的规则？

财政的作用，主要是针对市场失灵的问题进行校正，也就是说对市场问题进行修正。市场，我个人倾向于把它理解为像一场比赛一样，比赛就要有规则的架构。我们如果把市场分成几个环节，那么这个比赛就有起点、过程和结果，财政的安排，就是我们对市场规则进行调整，也可以相应地在三个环节进行调整，弄清楚什么样的规则是公平的，能够经得起可行性检验的。

公平规则的基本框架是：

起点的调整：为个体潜能的发挥提供保障（保证个体的基本教育和健康）而不是站在所谓的同一起跑线上;

过程的控制：维持市场的公平竞争并保证财政决策程序的公平性;

结果的调整：保障个体的基本生存需要而不是所谓的缩小收入差距。

首先，我个人的观点是，我们并不是要求大家都站在同一个起跑线上，事实上完全一样既没有必要，也没有可能。因为人是有差异的，没有办法一样，同时也没有必要这么做，因为人和人之间是不可比的，我这个方面占优势，另一方面有弱点，优劣是相对的，可以转化的，没有必要做得一样。财政收支安排也是一样。我们只要保证每一个人都有钱，可以充分发挥自己的才能就可以了，而不是追求绝对的公平。

公平体现在起点和过程中。就起点而论，一个是基本的教育，每一个人有良好的体魄、基本的教育，每个人都应该利用自己的能力为自己谋取正当的生存空间。另外，不主张通过遗产税缩小差距，主要是每一个人都有一样的机会。第二，在过程方面要维持市场的公平竞争，并且包括财政程序本身的公正性。财政本身有收支安排，要公正，怎么更好地实现公正，有待更好地研究、实践和改善。

第三，我反对在起点公平和过程公平的基础上，对结果进行再调整。我们不需要缩小所谓的收入差距，只要保证每一个人基本生活需要，如果事先的起点是公平的，整个过程也是合理的，我们保证每个人有生活需要，再进一步调整差距没有更多的理由。既然你有自己的能力，你有这个机会，每一个人都应该为自己的行为负责任。

对结果进行调整带来的另一方面问题是，我们要缩小收入差距，缩小到什么程度是合理的？社会维持这样一种分配方式，没有哪一个人能说A比B方式合理，所谓的缩小差距，哲学上来讲是找不到进一步再分配的理由的。在起点公平和过程公平的前提下，再进一步地缩小差距，本身是不公平的。

总而言之，只有以公平的规则为框架，才能更好地构建财政的框架体系，更好地发挥财政的支柱作用。

作者为上海财经大学副教授