扶贫资金如何真正为民所用

杨华

【摘要】文章以广西等地发生的扶贫乱象为基础，分析了现阶段我国扶贫资金使用过程中存在的问题及原因。本文提出在扶贫过程中应规范认定、加强监督、健全评价体系。

【关键词】扶贫资金 监督 评价

一、引言

习近平主席在2015年11月的扶贫开发工作会议上明确提出在扶贫过程中各级扶贫机构要做到责任清晰、任务到人，要兼顾“扶持谁”和“谁来扶”的问题。我国自1986年进行大规模农村扶贫工作以来取得了显著成就，但由扶贫工作者引发的扶贫乱象无处不在：2015年8月，广西马山因违规认定3000多名扶贫对象被查；无独有偶，同年8月，山东济宁扶贫开发科长夏洪华利用职务便利于2007-2014年7年间受贿22次，贪污金额累计64万余元。与此同时，造成扶贫乱象的根源是什么？如何改进扶贫资金的监管机制？等一系列问题也逐渐浮出水面，亟待解决。

二、我国扶贫资金使用现状及原因分析

（一）扶贫资金使用现状

违规认定现象突出，扶贫变“扶富”。扶贫对象能否准确识别一直是中国农村扶贫政策和实践关心的重大问题，近年来，不断增加的扶贫投入对一些不法官员的引诱力增强，唐睿（2009）在对甘肃调研时发现扶贫过程中在给养殖户分羊时一些和干部沾亲带故的农户会多分到羊，而真正急需救济的贫困户却因为没有特殊关系不能得到应有的救助；王春光（2014）发现有的干部因怕得罪人而采用“均沾化”方式共享扶贫资源。这样一来，扶贫资金很难按规定的标准到达贫困人口手中，贫困县里盖上了豪华办公楼的新闻从不少见，扶贫成功变成扶富。

投放程序繁琐，贪污腐败严重。徐汉泽（2015）发现中国农村扶贫资金需要经过省、市、县、乡、村五级分配最终才能到达贫困户手中，程序繁琐，并且耗时长；而且中国农村村干部存在两种角色博弈，他们既要代表政府与农民讨价还价以建立自己的权益空间，又要代表农民与政府协商以获更多的扶贫资源。扶贫资金繁琐的投放程序和村干部的角色博弈共同作用导致扶贫资金使用过程中贪污腐败现象严重，这种现象不仅存在于山东济宁，在云南、海南等地也有扶贫乱象发生，涉案金额分别为76万、1.97亿。

多头管理致使责、权、利脱节。我国农村扶贫资金管理体制从中央到地方纵向层级过多、横向机构庞大，本意是为了加强扶贫资金的监督和管理，实际上却由于多头管理导致没有一个部门对资金使用情况进行统一监管。赵曦（2009）发现我国扶贫工作地区分割差异大、机构设置重叠、政出多门、相互制约，扶贫项目审批权限过分集中、扶贫资金监管权责过于分散，导致责、权、利严重脱节。

（二）扶贫资金管理现状的原因分析

模糊不清的识别标准。一方面，财政部分配扶贫资金的扶贫对象认定过程中主要有三种方式：按项目、 “基数+增量”、因素。这样的方式容易产生很多问题，若按项目分，规模大的项目容易分到更多的扶贫资金，但往往符合贫困人口真正需求的是规模较小的项目；若按因素，容易导致地方政府的一些过激行为挑战扶贫资金分配的公平性。另一方面，一些官员在贫困户识别过程中已经忽略掉真正的标准，继而在自己心里形成了一套在自己管辖范围内施用的方法。可见，准确的识别扶贫对象是实现扶贫效益最大化的基础。

缺位的程序性监管机制。扶贫对象在经过贫困机构审定、扶贫办认可后，钱通过财政拨给专门扶贫机构，再一级一级往下拨，最终到村、到户，但是虽有程序性拨付运作机制，却没有程序性的监督管理机制，各级监管脱节。叶青（2013）认为我国扶贫资金去向不透明、不公开，使一些单位和个人有了“下手”的机会。试想，如果真正做到扶贫信息的社会公开，接受有效的社会监督，群众能随时详细了解扶贫资金的拨付到位情况，那么扶贫管理机构和一些不法人员还敢挤占盘剥吗？

不够完善的评价考核机制。我国现存的扶贫机构有一套自己的考核体系，但作为财政的考核体系并不清晰，评价考核的内容、指标也不明确，扶贫资金评价机制尚待健全。根据寇永红（2014）的研究，我国目前实施的扶贫资金审计是以事后结果评价为主，很少有对事前、事中的绩效监管，而事后结果评价又以经济效益为主，社会效益次之，造成绩效考评机制的严重缺乏。

扶贫工作是一个从立项与拨付到监督与评价的系统流程，只有严把扶贫过程的每个环节才能使扶贫效率最大化。

三、对策及建议

（1）规范识别标准，提高政策认识。要使扶贫工作顺利进行要规范扶贫对象的识别标准，解决好“扶持谁”和“谁来扶”的问题，确保扶贫范围全面、扶贫资金真正为民所用。同时要提高人们对扶贫政策的正确认识，要让社会公众产生一种共识：扶贫开发工作直接关系到贫困人口的脱贫致富和贫困地区的可持续性发展，是实现共同富裕、构建和谐社会的一项重要措施，以引起大家对扶贫工作的高度重视。

（2）完善管理體制，加大监督力度。市、县两级应分别成立一个专门的机构或者明确一个牵头责任部门对扶贫统筹规划，建立统一的体制机制，整合资源资金，对项目实施情况等进行全面监督，客观真实反映实施中的亮点特色、存在的困难和问题，针对性地制定完善措施。

（3）健全评价体系，助推扶贫工作后续发展。财政扶贫资金使用管理应按照国家和省有关规定实行绩效评价制度，将扶贫目标完成情况作为对同级相关部门和下级人民政府考核评价的内容。在统筹安排扶贫资金时，应该变一次性扶贫为跟进式扶贫，充分考虑产业培育项目后续发展，让扶贫项目真正成为老百姓增收致富的支柱产业。

参考文献：

[1]寇永红，吕博.财政扶贫资金绩效审计工作现状及改进措施[J].审计研究，2014.

[2]徐汉泽.扶贫瞄准困境与乡村治理转型[J].农村经济，2015.

[3]赵曦，熊理然等.中国农村扶贫资金管理问题研究[J].农村经济，2009.

[4]王春光.扶贫开发与村庄团结关系之研究[J].浙江社会科学，2014.

[5]叶青，欧阳卫红等.如何加强财政扶贫资金的监管[J].财政监督，2013.

[6]范永忠，范龙昌.中国农村贫困与反贫困制度研究[J].改革与战略，2011.