精准扶贫基层实践困境及其解释<br/>——村民自治的视角

精准扶贫基层实践困境及其解释
——村民自治的视角

2016-10-20万江红苏运勋

贵州社会科学 2016年8期

关键词：动员贫困户精准

万江红　苏运勋

(华中农业大学，湖北　武汉　430070)

精准扶贫基层实践困境及其解释
——村民自治的视角

万江红苏运勋

(华中农业大学，湖北武汉430070)

精准扶贫是国家转移国家财政资源，提升公共社会福利的重要工程。通过对农村精准扶贫实践过程的考察发现，村民自治组织能力和权威的缺失与不足是导致精准扶贫实践困境的重要原因：一方面，国家实行的规模控制与扶贫动员严重影响村民自治在精准识别过程中的组织成果，同时村委会还要承担政府短期政策变动带来的后果；另一方面，对精准扶贫指标的良好预期以及平均主义思想的影响，导致规模排斥户(人)通过争贫和闹访的形式公开冲击村委会，严重影响村庄治理，基层镇政府出于维稳的考虑，对闹访农户做出妥协，但这大大损伤了村民自治在村里的权威。有效克服精准扶贫实践困境，基础是要保证村民自治的组织能力和权威，重塑村民自治的公共属性，理顺国家、村民自治以及乡村社区之间的关系，从而最大化实现精准扶贫的社会效益。

精准扶贫；村民自治；规模控制；扶贫动员；争贫闹访

一、问题的提出

精准扶贫是我国扶贫领域提出的新的工作机制，也是目前学术界反贫困研究的热点领域。学者在对精准扶贫的制度优势和社会影响进行研究的同时，也在反思精准扶贫在实际运作过程中特别是在基层实践过程中遇到的困境。为什么精准扶贫在基层实践过程会遭遇困境？目前学界有如下几种解释路径：

一是把精准扶贫放在结构框架下进行考察。这种观点认为，在宏观层面上，存在着对贫困者不利的区域结构和城乡结构[1]，在微观层面上，村庄内的人口已经发生了结构性的分化，这种分化就产生了贫困人口和非贫困人口，贫困人口在年龄结构、经济结构、知识结构和政治结构上都处于不利地位，所以简单的“输血式”扶贫不能把他们从贫困的深渊中拉出来。[2]

二是从精准扶贫的制度设计出发，探讨其自身的运行逻辑对地方政府和基层社会的影响。这种研究侧重于从精准扶贫的政策要求与基层政治社会具体需要之间的关系开展思考，认为精准扶贫的制度设计、运行方式等无法有效地满足基层政治社会的需要[3]，从而导致精准扶贫在基层难以开展。这主要表现为规模控制引起的规模排斥、精准扶贫资金和人员供应不足、扶贫资源精英俘获等。[4][1]

三是从贫困户的文化秉性出发，考察贫困户对精准扶贫的态度以及作用。这方面的研究认为，由于乡村社区相对封闭的文化保守性，农户特别是贫困户有比较强烈的平均主义思想[5]，有认为不公的甚至不惜上访，村干部和镇政府官员出于维稳的考虑，采取轮流享受贫困户指标或直接为其办理贫困户的办法，防止贫困户上访，从而导致维稳工作压倒扶贫工作[2]，精准扶贫难以有效推行。

上面三个方面虽然分析视角不同，但均把精准扶贫看作是国家自上而下转移国家财政资金，增加对农村的扶持，提升农村整体发展水平的重要工程。然而，在解释精准扶贫基层实践困境中，既有研究虽然分别从社会结构、制度设计和社区文化视角对其中原由进行了一定的探讨，但是这种研究要么偏向于宏观，要么偏向微观，忽视了由国家精准对接贫困户(人)的中间组织环节。换言之，精准扶贫既有研究忽视了实际操作的组织基础。

据此，本研究以村民自治为视角，对精准扶贫基层实践困境的表现与原因提供新的解释路径。所谓村民自治，是指村民通过自治组织依法办理和处理与村民利益相关的村内事务，实现自我管理、自我教育和自我服务[6]，其核心内容是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。其中，村民委员会是村民自治的载体。本文所用的经验材料是所在调研团队于2016年3月—4月期间在武汉市郊的L村驻村半个月，通过采用结构与半结构式访谈所得。L村属于乡镇典型贫困村，它于2014年4月份开展精准扶贫，2015年10月份进驻扶贫工作队，目前该村精准扶贫已经完成了前期的精准识别工作。本文所提到的精准扶贫基层实践困境是在精准识别阶段，即因扶贫名单变动所导致的争贫、闹访以及政府出于维稳的考虑，增加村庄扶贫指标。

二、精准扶贫背景下的村民自治：历史依据与分析框架

村民自治是现代国家进行乡村治理的一种方式，是中国农村社会人民处理农村面临的公共事务管理问题而自发进行的一项制度创新，同时也是中国特色社会主义农村基层民主制度。自上个世纪80年代广西宜山地区出现第一个由村民自发选举产生的村委会，组织村民自我管理、自我服务和教育[7]之后，村民自治日益受到党和国家的重视和支持。1982年，宪法确立了村民委员会作为基层村民自治组织的宪法地位。在其后三十多年的发展过程中，村民自治经历了四个阶段，即起源阶段、试行阶段、全国推行阶段和深化发展阶段。[7]伴随着村民自治的推进，学界对其的作用和意义形成了“肯定论”、“否定论”和“怀疑论”等三种不同的看法。[6]“肯定论”从基层民主和治理的角度认为村民自治有利于推动社会主义民主化、法治化进程，“否定论”主要从行政效率的角度认为村民自治与现代化进程不相符，“怀疑论”从自治与民主的关系出发认为村民自治并不必然导致村民自治等。[8][9][10]虽然新世纪以来，村民自治在实践层面存在许多问题，但是徐勇教授及其团队通过对广东、广西、湖北和安徽等地的调查发现，村民自治以其内在的价值和力量不断在实践中为自己开辟道路，并显示出新的生机与活力[11]，2014年中央一号文件也提出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”，这些都为新时期村民自治的发展提供了理论与政策方面的指导。

需要说明的是，村民自治不同于乡村治理，它们在界定与使用过程存在交叉与重合的地方。村民自治与乡村治理虽然都涉及到治理，但是乡村治理所包涵的主体更加多元，比如乡镇政府、村民委员会和村庄精英等。村民自治涉及的主体则是村民委员会。村委会在村民自治过程中由于具备了一定的组织能力和村庄信息优势，它能够有效对接国家自上而下转移的财政与资源，防止特殊利益群体的占用或俘获。从村民自治角度考察精准扶贫基层实践，可以从如下两个方面着手：一是作为国家政策的实际组织者和执行者，在精准扶贫基层实践过程村民自治能否克服政府短期政策的变动而保持相对独立性；二是从村民自治与村庄社区的互动来看，精准识别的预期目标是否实现，效果如何。

从上述分析可以发现，本文是把村民委员会当作一个独立的单元放在国家—社会(社区)构架下进行考察，也就是国家—村委会—村庄社区三层分析框架。其中，国家是指精准扶贫制度制定者和扶贫指标分配者的中央、省级和地方政府；村委会是指精准扶贫中的精准识别的实际组织者和操作者；村庄社区一方面是指精准扶贫的具体实践场域，另一方面也指涉及到精准扶贫对象的贫困户。

三、规模控制、扶贫动员与村民自治

精准扶贫是指精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核，从这里可以看出，它不同以往的“粗放式”扶贫与“输血式”扶贫，更加强调效率与效果。与此同时，精准扶贫对各级政府而言也是一项政治任务，能否如期完成成为官员考核的重要指标。在这个背景下，规模控制与扶贫动员成为各级政府精准扶贫工作的重要手段。

(一)规模控制

L村，人口614人，213户，3个自然村。L村在2015年共分配扶贫指标98人，涉及农户50家，其中五保户6家，低保户17家，一般贫困户27家，扶贫对象占全村总人口的20%。这里所显示的扶贫指标是2015年10月份最终确定的指标，实际上L村所在的W镇早在2014年就开始了精准扶贫工作。2014年5月，为了响应乡镇政府的精准扶贫号召，L村村委会召集村委干部、村党员、驻村干部以及村民代表等20多人召开会议商议贫困名单，根据所在区设定的人均年收入低于3500元为标准，最终确定了54户共计98人的精准扶贫名单，并上报到乡镇。然而2015年6月，乡镇重新分配了扶贫指标，实际分配到L村的指标在原有54户基础上缩减至30户，也就是删掉了24户。村委会不得不调整扶贫名单，然而村委会这一行为却导致被排斥农户冲击村委会，甚至殴打村干部，严重影响到村委会日常工作的开展。据统计，被删除的24户贫困户中有20户以不同形式冲击村委会，谩骂村干部，其中有一个村民在2015年春节期间用火锅炉子砸村书记。

既有的研究认为，精准扶贫的规模控制会导致规模排斥、区域排斥和识别排斥[5][4]，以至于获得的贫困指标(数量)与实际的贫困人口分布与贫困人口规模并不一致。这种说法虽然有一定的合理性，但这是站在精准扶贫的角度上进行考察的。实际上，被排斥掉的村民并不会被动地接受这个结果，他们并不是信息闭塞者。上个世纪，施坚雅通过对中国20世纪初到60年代中国农村市场体系的研究发现，农村可以通过各级市场传递信息。[12]在访谈过程中发现，许多村民通过电视会看时政类新闻，一些村民对国家惠民惠农政策比较熟悉。“国家政策是好的，一到下面就变了”。正是因为如此，被排斥掉的农户认为这是村委会从中作祟，从而冲击村委会，并到乡镇闹访。也就是说，规模控制不仅仅导致了规模排斥，同时还导致被排斥掉的农户开展争贫与闹访，从而转化成为村庄治理难题。事实上，2014年4月由村委会召集村委干部、村党员、驻村干部以及村民代表等20多人召开会议商议形成的贫困名单并没有在村里引起争议。

(二)扶贫动员

在对扶贫动员进行论述之前，首先对其概念进行界定。彭红波将动员分为三个层次进行理解，分别是作为人的现代化的动员、作为政府治理方式的动员和作为社会领域集体行动的动员。[13]相应地也形成以动员为字根的相关概念，比如社会动员、政府动员或国家动员等。在本文中，扶贫动员包括两个部分，即社会动员和政府内部动员。所谓社会动员是指动员主体通过各种方式影响、改变社会成员的态度、价值观和期望，形成一定的思想共识，引导、发动和组织社会成员积极参与社会实践，以实现一定社会目的的活动[14]，具体表现是动员社会企业或个人指定帮扶贫困户。政府内部动员表现为目标管理责任制，所谓目标管理责任制是指下级政府通过将上级所确定的行政总目标进行分解和细化，形成一套指标体系，再按照指标体系对下级的执行情况进行考核奖惩，以此调动基层官员的积极性[15]，具体表现是政府组织驻村工作队。

2014年5月国开办联合六部委印发了关于《建立精准扶贫工作机制实施方案》的通知，其中提到建立干部驻村帮扶工作制度，提高社会力量参与扶贫的精确性和有效性。在这个文件的指导下，L村所在W镇制定了详细的政府内部动员机制。下面展现W镇和L村的动员情况。

W镇于2015年将全镇划分为八个战区，每个战区设置2-4名负责干部，全镇10个重点贫困村由市、区派出驻村工作队，其他行政村由区直各部门、企事业单位、人民团体和镇共同派出驻村工作队，每个驻村工作队由2-3名干部组成，其中重点贫困村各驻村工作队队长兼任驻点村党组织第一书记。L村于2015年10月从区工商局选派2名干部进驻，其中扶贫队长担任村党支部第一书记。2016年扶贫队成立村小康建设有限责任公司，承包每年村庄的建设项目，解决承包权的问题。近半年来，L村小康公司承包了村碎石路工程和塘堰工程，两个工程耗费人力成本2万多元，人力均出自L村，项目人工工资已经下发，建设材料费暂时亏欠未付。另外，扶贫干部还帮助了几户村民申请贫困户。

既有研究在涉及到扶贫驻村干部制度时，基本都是从制度本身以及扶贫效果入手。比如，王国勇、邢溦认为虽然驻村干部已经驻村，但后续管理和保障没有相应跟上，加上扶贫干部不能吃苦耐劳，缺少考核激励等原因，使得驻村干部的工作很难开展[16]，黄承伟、覃志敏认为虽然驻村干部的精准帮扶有制度化的特征，但是在帮扶资源供给上却具有非制度化、非持续等特点，这就造成扶贫资源在贫困人口和贫困村的不平等分布。[17]L村的经验显示，驻村工作队能够按照要求定期到村开展工作，在近半年的时间里确实做了一些实事，甚至个别村民有什么事会直接绕开村委会，通过扶贫工作队去解决。然而，通过对村委干部的访谈，可以间接了解到他们对扶贫干部的不满，但又不敢说出来。村里的修路以及堰塘工程作为村庄内部的公共事务，一直由村委会承办，贫困户的认定也是由村委会通过村民会议决定，然而，扶贫队的进驻在某种程度上取代了村委会的部分公共事务，缩小了村民自治的活动空间，甚至还导致村委会财政赤字。不可否认，驻村干部制度对精准帮扶有一定的作用，但这种作用是不持续的，他们驻村1-2年左右就会轮换，只有村委会永久承担包括精准扶贫等类型的公共事务，而且村委会相对而言更了解村庄事务以及利益关系，在处理公共问题上更有经验。

综上所述，精准扶贫自上而下所实行的规模控制与扶贫动员均导致村民自治的困境：规模控制制约村民自治在精准识别中的组织成果，同时村委会还要承担上级政府短期政策变动所带来的后果；扶贫动员在一定程度上弱化了村民自治，缩小了村民自治的活动空间，以至于出现村民有事找扶贫干部而忽视村委会，使得村委会在村庄的权威受到一定的威胁*关于影响村委会权威的因素有许多而且呈下降趋势，扶贫动员只不过在原有情况下进一步削弱了其权威。。

四、争贫、闹访与村民自治

争贫与闹访在我国由来已久。争贫现象不仅仅存在于当前的精准扶贫当中，在已往的反贫困研究中，争贫现象作为贫困文化的一个主要表现给农村反贫困造成了一定的困难。闹访是上访的重要类型之一，现阶段它已经区别于税费之前的维权型上访，它更多带有营利的性质，是底层民众的一种自利行为。这两种现象出现在精准扶贫的过程中并影响精准识别的开展，其实质是村庄自下而上的贫困文化影响外来资源注入农村，直接后果是消解村民自治组织能力。

(一)“争贫”的逻辑

争贫是精准扶贫进行规模控制的一个必然结果。所谓争贫，是指所在村庄的村民通过各种方式争取贫困指标的过程。L村自2015年6月实行规模控制以来，村委会通过村民会议将2014年制定的名单删减掉24户，只剩下30户。这一行为导致被删减的大部分农户的不满，据统计，被删减掉的24户农户中有20户通过不同形式去争取贫困指标。

被删减的24户是村委会通过村民会议决定的。据村干部介绍，这24户贫困家庭相对另30户而言是家庭负担较轻一些的一般贫困户，唐丽霞、罗江月、李小云称之为“临界农户”，也就是处于识别标准附近的农户。[18]出于贫困指标的限制，他们被划出贫困名单。虽然精准扶贫标准和原则十分明确，但村民会议在筛选过程中，各村干部与代表对贫困标准的操作空间还是较大，有的村干部偏向于按个人劳动性收入划分，有的按家庭固定资产划分，有的则按家庭其他成员的支持性收入划分，标准不同，划分的对象也就不同，以至于有一些村民认为不贫困的农户被保留了下来。这就引起了这些被删除农户的不满。他们认为，“凭什么他有，我没有，都是贫困户”、“有些条件好的也在名单上，为什么我们不在”、“看见别人有儿有女的都加入了，我也困难，为什么不能加入”，正是出于这些逻辑，他们开始通过各种形式争贫。下面通过两个案例展现出来。

案例1：刘某，男，61岁，丧偶，高血压三级，有两个女儿，均已出嫁。目前，村委会给他提供村清洁工的工作，月工资210元，2个女儿每人每月给100元，加上每个月180元的高龄补贴，月实际总收入590元。每月需支付药费374元，其中可报销223元，每月实际药费150元。2015年12月刘某从精准扶贫名单中除名，但是刘某认为名单中“看着比自己还好的人，还在名单里，觉得不公平”，“我就跟他比，我是孤人，有人身体好，还可以打工，凭什么他可以，我为什么不可以，我不能做事了，我要是能做事，我不找人。”于是，刘某去找村书记，争吵了起来，村书记说“不要跟我说，你去街道说去”。于是刘某立刻前往街道扶贫办，找到一位陈主任，陈主任说“我去你们村调查一下”。第二天，陈主任果然来了。一个礼拜之后，刘某的名字重新出现在新的扶贫名单中，于是刘“就不做声了”。

案例2：唐某，男，80岁，腿部轻微残疾，有1个儿子，目前跟儿子住在一起。唐某因腿部残疾办理了低保，每个月472元，加上高龄补贴180元/月，月实际收入652元，因腿疾一个月开支医药费大约300元。2015年12月，村中公布了新的扶贫名单，但是没有唐某的名字，于是其儿媳熊某便立刻去找村书记，找驻队干部，前后去了4次，但是村里表示熊的家庭不够条件，理由是熊的家庭收入超过了4万元。但是熊某表示“名单上有人有楼房、有车子，还有在外面买房的，说白了就是办事不公。”于是，熊某采取威胁的策略，说让自家懂电脑的儿子通过网络发帖，或者写信去中南海举报。之后，驻村干部便给解决了，将唐某的名字加入了贫困名单中。

这部分“争贫”的农户如果按照当地的扶贫标准，他们属于脱贫的行列，理应划出精准扶贫名单，如刘某每年实际收入达到7080元，唐某年收入达到7824元，超过当地年收入3500元的扶贫标准。但是他们处于精准识别标准附近，有返贫的可能性，再加上有部分“临界农户”保留在精准扶贫名单上，于是他们心里产生“不公平感”。村民们争取贫困户的名额，本质上是因为他们认为自己不在名单上是受到了不公正的对待，是不合“情理”的，即未能获得他们常识性的正义衡平感觉。具体而言，村民的逻辑是“我家条件困难，我应该被评上贫困户，但是我没有，所以我受到了不公平的对待，我要采取行动需求公平。”这种公平感觉的缺失，对当事人是一种极大的心理压力，进而诉诸于争贫行动。

(二)“闹访”是有效的争取手段

在L村争贫的方式有许多种，有辱骂、殴打村干部，在村委会胡闹耍赖的，也有通过扶贫干部争取的，但最主要还是通过“闹访”的形式去争取贫困指标。所谓闹访是指上访人以“闹”的方式反复向政府表达诉求，期望政府能够帮助解决其问题的抗争实践。在L村闹访有如下几个特点：1.闹访是以利益为核心的。[19]L村的闹访集中于2015年6月删减扶贫名单后，而且是以被删减农户为主体，他们希望通过“闹”的方式重新获得贫困指标。2.闹访的背后有对社会公平的诉求。虽然直观上看这些闹访农户是为了争取贫困指标，然而其背后还有追求公平的意愿，因为新的扶贫名单在规模控制之下，确实有一部分“临界农户”被排除在扶贫名单之外，同时也存在一部分与“临界农户”情况相当的农户保留在扶贫名单之中，这就使得他们心生不公平感。

于是，“有的人去镇里扯皮，就说你不给我办，我就不走了”，“那种天天去闹的，最后也都闹出来了”。即使有个别人明确表示不耻这种做法，认为他们“不要脸”，但是大部分人认可这种方式，因为他们达到了自己的目的。这样虽然看起来不是很体面，但却是一种十分有效的手段。一位受访者表示：“我被删掉之后，湾里的人建议我去镇里闹，我这个人好面子，不想去，就只去了村里，去了7、8次，也被加回去了。”事实上，他曾经也去过镇里“闹访”过。来“闹”的村民有时单独来，有时三五成群地来，有个人、有集体；有的每天来，有的偶尔来；有的不只来村委会，还去镇里“闹”。在“闹”的过程中，辱骂村干部，至少有十五次以上。一位闹访的村民，原本身体不好，因为情绪激动，犯病晕倒，村干部送入医院治疗，并垫付医药费，2015年春节期间，有位村民因不满，拿火锅炉子砸村书记等。不可否认的是，“闹访”成为一种公认的行之有效的农民达成目的的手段，2015年12月，镇里出于维稳考虑重新分配L村的扶贫指标，名额恢复至50个，之前村委会通过村民会议决定的名单基本上得到恢复，村民达到了他们的目的，此番“争贫闹访”事件才暂告一个段落。

精准扶贫是当前国家转移国家财政资源，实现公共社会福利的重要工程，争贫与闹访是在这个过程中出现的新问题，即国家通过扶贫指标的规模控制，导致农户通过以闹访等手段争取贫困指标。这体现出国家层面与社区层面对精准扶贫有不同的预期和目的。从社区层面上讲，农户争贫的逻辑受朴素的公平观以及平均主义思想影响，并通过闹访这一主要形式开展。争贫与闹访的出现虽然不是反对国家自上而下的财政资源注入，但它会直接影响到村委会在精准识别中的组织工作，同时动摇村委会在村庄里的权威。最终导致的结果是扶贫问题转化成了村庄治理问题，维稳工作压倒扶贫工作，这对精准扶贫工作的长期开展是不利的。

五、结论与讨论

精准扶贫是国家转移国家财政和资源的重要工程，也是实现政府公共意志的过程。然而，精准扶贫不同以往的粗放式扶贫，它更强调识别精准、帮扶精准等等，这就需要大量的人力去组织工作，所以在实际操作过程中，早期的精准识别工作就自然而然落到了具有信息和组织优势的村委会身上。基于此，本文从精准扶贫过程中村民自治的视角出发，探讨精准扶贫基层实践困境及其发生机制。研究发现，精准扶贫基层实践困境反映出村民自治组织能力和权威的缺失与不足。这主要表现在两个方面：1.上级政府开展的规模控制以及扶贫动员，严重影响到村民自治在精准扶贫工作中的组织成果，同时还得承担上级政府短期政策变动所带来的后果；2.对精准扶贫指标的良好预期以及平均主义思想的作用，导致规模排斥户(人)通过争贫和闹访的形式公开冲击村委会，严重影响村庄治理，基层政府出于维稳的考虑，对闹访村民做出妥协，但这大大损伤了村民自治的权威，从而导致精准识别工作的恶性循环。

村民自治虽然能够为精准扶贫提供组织基础，但并不是说村民自治可以承担精准扶贫的全部工作。进入新世纪以来，村民自治本身也面临许多问题，比如村民自治制度不完善、村干部素质低、村民自治的精英控制、“乡政”与“村治”互动困境以及村民自治的主体性困境[20]等等，这些在L村都或多或少有一定的体现，也影响到村民自治的正常开展。但是村民自治作为国家转移国家财政资源和实现村庄治理的必不可少的一环，它的效果直接影响到国家公共意志的实现和村庄治理的效果。在这个制度设计下，可以发现村民自治的效果直接影响到精准扶贫工作的开展。所以，重新重视村民自治，构建多层次多类型多样式的村民自治体系，重塑村民自治的公共属性，理顺国家、村民自治以及乡村社区之间的关系就显得十分重要，对精准扶贫工作的长远开展也具有十分重要的基础性作用。

致谢：本文所用的经验材料属于所在团队集体劳动成果。在写作过程中，本文得到狄金华老师、邢成举老师和李祖佩老师的指导和建议，使本文增色不少。当然，文责自负。

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