福利（welfare）还是工作福利（workfare）：北欧福利国家的实践

闵冬潮

去年在高校做过两次关于北欧社会的讲座，每当谈及北欧的平等和福利国家问题，来自听众最常见的提问（或者说是评论）是：“这种高福利的社会会不会养懒人？”（即：光拿钱，不干活）“这种高福利的制度不可能持续”（即：支出多，收入少）。上中文网页一查，这样的说法还真是不少，甚至在国家财政部官方网站上一篇专门介绍北欧福利制度的文章里也持有这样的观点：“更为重要的是，改革后的福利制度（指1990年代北欧的改革，作者加）鼓励人们去工作、去劳动，而不是‘养懒人，这促进了北欧崇尚勤奋工作和劳动的社会文化的形成。而这种‘以工作为荣、以懒惰为耻的社会文化对于确保北欧高福利国家的可持续发展至关重要”。[1]

我一向对这种高福利制度养“懒人”的说法持警惕态度，因为在全球化新自由主义资本主义赢者通吃的时代，这种推断高福利养懒人的论断的言外之意，大多是把社会结构上的问题推向个人，以此来推脱政府与社会的责任。更何况，在中国社会福利制度建立的初级阶段，诸多的社会福利项目还处于空缺或不完善的状况下，如果把福利制度与养“懒人”画上等号，借口推迟或缩减我们急需的社会保障制度，那就大错特错了。我虽然不是研究北欧福利制度方面的专家，但我在北欧国家工作生活过两年的亲身感受或“道听途说”多少还是有点发言权。且不说研究所的同事们大多是早出晚归的“勤快人”，日常所接触的办公室做清洁的女工、出租车司机、饭店服务员也是在勤勤恳恳地工作。可以说，“懒人”我没有接触过，倒是见到不少失业、待业的朋友虽然能享受到不错的福利，仍然在急渴地找工作。至于高福利制度，在近期内也还看不到其终结的迹象。

话又说回来，北欧国家在制定和推行这套福利制度时，也在时时刻刻、事事处处考虑这一制度的效率与公平。更何况，北欧文化向来以注重实用（practical）著称，推行多年的社会福利制度能够至今不倒，必有其坚实的理论基础和实际操作的可行性。以我比较熟悉的性别平等领域来看，北欧妇女参加就业一直处于世界领先地位，可以说，正是全民性的工作劳动为福利制度的建立发展打下了基础。因此，也有人将北欧的福利制度（welfare）称为工作福利（workfare）。那么到底什么是福利制度？为什么又叫作工作福利？性别平等与福利制度有哪些关系？在此，我先简单地回顾北欧福利制度建立发展的过程，然后以瑞典性别平等和妇女就业为切入点，来看性别平等怎样与福利制度或工作福利相联系，最后以近年来北欧福利制度的变化发展结尾。

福利制度（welfare）或工作福利（workfare）？

瑞典是北欧福利国家模式的典型代表。那么我们先以瑞典为例，看看它的特点。

打开《北欧福利国家》一书第一章，作者开宗明义，明确提出瑞典福利国家的特点：“瑞典以其作为社会民主福利国家的原型而闻名于世。自1960年前后始，现代瑞典社会保障制度开始建立在普遍主义———即社会权利涵盖全体居民———和收入保障这两大基础之上，以保障由于某些原因无法继续工作的那部分人的生活水准。社会保险由国家统筹实施，从而将市场因素减到最少”[2]。涵盖全体居民的社会权利与收入保障是福利制度的两大基础。也就是说，每个人不会因为阶级、种族、性别、年龄（如果在中国，还要加上城乡、地区等）等差异而失去社会权利和收入保障。全民性和均平性是其重要特征。因此，目前北欧诸国的福利制度都包含了480天带薪产假、失业救济、9年免费义务教育、全民医疗保障、养老金等项目。也就是大家常说的国家为全体公民提供从摇篮到坟墓的社会福利。

北欧福利国家的一个基础是保证公民的充分就业。工作是公民享有的权利和责任。长期以来，北欧国家一直以高就业率自豪。福利社会背后的逻辑是福利与工作具有紧密的关系。

上面引用中还有一个问题值得关注，“以保障由于某些原因无法继续工作的那部分人”，无法工作的人怎么办？要保障的这部分人包括谁？这关系到社会保障福利制度“全民性”问题。从历史上看，福利保障制度的建立正是从这个问题开始的。同时，这种涵盖全民的福利制度是经历了多年的辩论、斗争和摸索才建立起来的。

19世纪末的北欧，农业社会向工业社会转型，农村人口占多数。住在乡下的农民对社会保障并不像城里的工人阶级那样需要紧迫，尽管生活贫穷艰难，但毕竟种地和捕鱼都不会面临工人那种失业问题。然而，农民作为纳税人在地方议会中举足轻重。在制定社会救济的法规时，他们支持地方议会主政，尽量避免把税款从农村转移到城市，或者从农民阶级挪用到工人阶级身上（而需要救济的大多是失业和丧失劳动能力的工人）。人们对那些需要帮助的人持怀疑态度，造出舆论说这些人之所以陷于困境是因为好逸恶劳、游手好闲。贫困救济被认为是有害的。它使人变得懒散，并最终导致道德完全败坏[3]。这点与养懒人的看法倒是一致。对农民和大多数民众来说，社会的主导原则是提倡自食其力、自力更生，或者由家庭内部成员互相支持供养。除了老弱病残和无家可归的妇女儿童，接受救济，那简直就是可耻的行为。然而，向工业社会过渡产生的新的社会问题，必定要以超越农业社会的规范和制度来解决。最后，挪威在1894年和1909年，针对产业工人的《意外保险法》和《疾病保险法》终于出台[4]。瑞典也在1901年建立了《工伤意外保险》，1913年建立了几乎普及全民的养老金制度[5]，但这些保险与养老金金额都很低，只能维持低收入工人的生活水准，相对高薪的白领被排除在外，而且只对养家的男性有利，对女性不利（因为妇女多从事不带薪酬的家务劳动）。但这些初级的社会保障毕竟开启了通向福利制度之路。

1932年开始，瑞典社会民主党开始了长达40年的执政，提出建造人民之家（PeoplesHome）的口号。在社会保障方面，普遍主义的思想（全民性）开始取代助人自助的自由主义原则。随着扩大公共部门和提高税收，社会保障不但针对赤贫人口和工人阶级，而且还包括有正常收入的工薪阶层。针对30年代经济危机导致的严重失业问题，新的政策被称为“工作原则”，目的在于激励工人尽快重新进入劳动力市场。

“二战”之后，一系列的福利制度逐步建立起来。1946年，子女补助金在全国普遍发放，与父母收入无关，并且必须直接付给母亲。1948年，全民性养老金由国家财政支持，将工人和农民都包括进来，男性与女性也一视同仁。尽管瑞典工会联盟（LO）是养老金改革的背后驱动力，但最后白领阶层也被纳入了社会保障体系。最终，包括所有人在内的福利国家在50年代初步建立。

工作福利（workfare）的概念和政策来自于美国，意思就是“用工作换你的福利”（workforyourwelfare），福利（welfare）在美国的用词是社会救助（socialassistance），这是美国福利政策的底部安全网，其目标对象是那些失去劳动能力的残障人士、单身母亲、老人等。工作福利的提法于20世纪60年代出现，但直到80年代在美国才开始实施。其目标对象主要是那些有工作能力的失业的穷人[6]。美国政府的这种双重福利制度将大量的没工作的公民排除于社会保障系统之外，换句话说，有体力干活的穷人就走工作福利这一路，工作大都是低于劳动力市场收入没人愿意干的活。没体力的老弱病残、单身母亲等才能领取福利（低保）。然而，在90年代克林顿政府的福利改革中所推广这种工作福利制度，其结局不但没有消除贫困，而且使一些努力工作的工薪阶层也陷入了贫困，导致了大量工作的穷人（workingpoor）出现。

美国的这两种福利体系，缺乏的是全民性与均平性，它意味着承认一部分人的公民权利，而否认另一部分人的公民权利，把公民分成三六九等，结果造成贫富分化日益严重。

北欧，特别是挪威和瑞典，历来以工作社会（worksocieties）著称，社会里每个人都有工作的权利和义务。因此，在某种程度上也可以称其为工作福利。但北欧的这种工作福利与美国的工作福利不论在初衷还是结果上还是有很大的区别，追求平等，特别是结果的平等是其主旋律。下面以瑞典工作福利与性别平等为例，来看北欧工作福利的问题。

工作福利（workfare）引导的性别平等

“二战”之后，北欧福利国家的发展与妇女加入劳动力市场密不可分。瑞典社会民主福利国家的三原则就是由保持充分就业、尤其是妇女的就业，社会服务、医疗保健与教育，持续的充分就业构成的。这三个原则是三位一体的。也就说三者缺一不可。因此，工作福利的提法在瑞典并不陌生。因此，有的女性主义研究者明确提出来，瑞典福利制度（welfare）是工作福利（workfare）引导的性别平等，工作福利是建立在公民的平等意识形态的基础之上的瑞典福利国家模式的核心，同时，它也是推行性别平等政策的中心，与男人养家糊口（breadwinner）的理念相对立。可见，瑞典工作福利与上述的美式工作福利不同。其意思是，在劳动力市场上，将男人、女人都视为自食其力的个体，此举也与双收入家庭的理念相辅相成。[7]

早在20世纪60年代瑞典福利国家建立的初期，就提出来激进的性别平等问题，不过那时是建立在狭窄的平等主义的理念上，主要是推动妇女参与到劳动力市场。同时，妇女有了一份收入也改变了家庭的生活，逐步改变了男人养家糊口的原则，出现了家庭主妇双重工作的观念。1972年，瑞典执政党———社会民主党首相帕尔梅在该党全国会议上发表了两个著名讲话，将性别平等（jmstlldhet）引入政治领域，使其成为政府制定政策的机制化原则。这样，就使妇女争取机会平等的斗争成为工人阶级争取福利目标的不可分割的部分。[8]为了实施这一目标，帕尔梅还亲自选派了“男女平等代表”，其首要任务是作为一个服务于政府的机构，在两性机会平等的问题上为政府出谋划策。这一机构还要对改革工作进行衡量和保障，并对有关问题进行进一步的深入调查。当时，其主要关注点在劳动力市场方面。至1976年，瑞典劳动部开始负责两性的机会平等工作。由劳动部负责这一研究和推行工作并聚焦于劳动力市场，可见，性别平等的推动与妇女参加有偿工作的紧密联系。

大量妇女就业还带来了社会福利家庭津贴的改变。原先的家庭津贴是建立在丈夫养家，妻子从事家务照看的这种家庭模式上，而建立在收入保障之上的社会保险一般与双薪养家模式联系在一起。为了推动妇女参加带薪的社会生产和公共服务的工作，北欧诸国从60年代开始设立广为覆盖的公立托幼机构来取代家庭津贴。可见，社会保障是遵循激励女性参加雇佣劳动的目的而设计的。[9]

直到70年代，夫妻两人挣钱养家的原则为整个社会所接受。性别平等发展成为一个政治领域。它始于聚焦于妇女工作的权利，同时要求男人对家庭负有责任，这种改变也成为妇女进入社会公民公共领域的动力。[10]这点与中国和其他社会主义国家“二战”之后妇女解放，参加社会生产劳动的境况相似。但在以后的发展过程中，却显示出不同的路径，这也是个值得研究的大问题。

瑞典以工作福利引导的性别平等，开始只涉及女性是受害者，只要给妇女同样的机会，性别平等就可以实现。在20世纪90年代，理论探讨的范围扩大了，在政府关于民主和权力的工作报告中，接受了女性主义在权力和社会结构之间进行性别制度分析的意见。自此之后，性别平等政策经历了范式上的变化，关注点从分析性别之间的个人权利到制度结构上的权力关系的转变。[11]这一理论范式上的变化既与现实问题的推动有关，又与瑞典性别研究的发展相联系。

这里着重强调一点，90年代，瑞典的女性主义历史学家伊冯·赫德曼（YvonneHirdman）对性别（gender）引入瑞典起了关键作用，其性别分析的理论对政府政策的制定具有相当大的影响。赫德曼认为，当代瑞典的性别关系就像是一种不断谈判的性别协议。“二战”之后建立起来的是“家庭主妇”协议，60年代为“性别平等”协议所取代，由此，个人自强自立的观念运作于福利国家之中。其结果，尽管社会保障系统在双收入家庭的理念下建立了起来，但在公共生活中男女两性之间的隔离却很少触动。瑞典这种建立在经济自立基础上的性别平等留下的男女之间不平等的权力关系，最终酿成了社会问题。处于社会、经济底层的妇女被视为只是缺少资源的问题，但实际上是实质性的不平等。[12]赫德曼揭示的公民权和性别平等中的权力问题影响了90年代初期的性别政策，在瑞典政府关于性别平等政策的提案中提出了男女之间在个人和社会结构上的不平等权力关系的分析。缺少社会资源不再作为这些底层妇女困境的唯一原因，如何加强法律和政策中的民主和积极的措施变为了政治的组成部分。性别平等由争取机会平等转变为争取实质性的平等或结果平等的问题，可以说，这是女性主义关于性别平等的讨论对瑞典福利国家制度建设的一个重要影响。

结语

90年代初，在经历了“二战”之后长期稳定的经济发展之后，北欧国家面临着30年代以来最坏的经济衰退，福利制度面临着严峻的挑战。移民问题凸显，例如，瑞典15%的人口是在瑞典以外出生的，如果把下一代包括进去，这一数字将上升到约总人口的三分之一。[13]针对同质化社会设计的福利制度，在多元化时代遇到了新挑战。例如，蓝领工人与新移民的矛盾在加剧，真像是“老革命遇到了新问题”。另一问题是失业率增高，特别是年轻人的失业率接近30%（迈克尔·布斯，2016）。上文已经提到，北欧诸国历来就是个工作社会，充分就业保证了福利国家得以为继。但在全球化的影响下，没那么多工作了，何谈“工作福利”？

为了应对这一危机，北欧各国政府对福利制度进行了大大小小的改革。国家简政放权，将劳动力市场的责任转交给地方政府，同时，原来社会救助系统由公共社会来负责的事现在变为个人的责任，接受救助的人也从原来的公民变成了“客户”，福利制度的市场化愈演愈烈。

这时，不少人提出了北欧国家要从福利制度（welfare）过渡到（美式）工作福利（workfare）。工作福利的提法在北欧并不是个全新的概念，但出现的问题和改革的方向却与以往的福利制度相比发生了很大的变化。90年代以来，北欧国家对非就业政策最根本的冲突是在两条不同的路径中徘徊，即：建立在收入保障权利上的“公民收入轨道”与建立在工作义务上的“工作福利轨道”[14]之间的斗争。在瑞典，目前“工作，而不是福利”（work，notwelfare）的概念出现于严厉的社会和劳动市场政策中，把长期失业的人作为“不值得同情的穷人”（undeservingpoor）来处理，因此，剥夺了这些人申请国家福利的权利。[15]

写到这里，正好有丹麦的朋友来访。聊到丹麦的福利体制的变化，她自身的经历就佐证了这种福利制度到美式工作福利的转变。自几年前金融危机开始，她失去了一份稳定的白领工作之后，就一直没有找到一份长期的工作。除了偶尔做些短工，大部分时间靠领取失业救济。为了得到这份失业救济，每周要提供不断寻找工作的证明（至少要投出两份工作申请），还要参加一些培训等，表明要找工作的意愿。因为，工作福利的关键理念是一种臆测，认为失业的人主要是由于缺乏工作的动力，缺乏对自己生活的意愿和责任，说白了就是这些没工作的人都是懒汉。但事实上，大部分失业的人都很愿意工作，但关键是很难找到工作。不论从这位丹麦友人的个人体验，还是大量的实证研究证明，剩余劳动力的增多和工作的短缺是全球性的宿命，把这一问题推到个人身上，既不公平合理，也没有找到对症的药方来解决它。

因此，面对这种全球化资本主义的发展对福利制度的影响，北欧的女性主义研究者对不断强调将工作作为关键的社会意识形态持一种批评态度，因为这会导致忽视劳动力市场中的性别和其他的社会不平等。在今日的北欧或瑞典，一个人要获取充分的性别平等，就必须要符合工作福利的标准，这样就会排斥相当一部分不能与之匹配的妇女处于性别平等之外，如单身母亲和外来移民的妇女等。

因此，工作福利所产生的结果，正如赫德曼早在90年代就预料到的，公民的平等地位变成了一种协议（contract）。如果拿不到这份协议就如同失去了公民身份，而拿到协议的人也失去了公民的自尊与自信，这与建立在平等公正基础之上的北欧公民制度和社会政策发生了严重的冲突。“人民之家”的北欧也在经历着严峻的考验。

说到这里，大家可能对北欧福利制度养懒人的说法有点不同的认识了。但中国的福利制度应该怎么办？这是大家最为关切的问题。有人对建立福利制度支着儿，“市场经济不仅是有效的推动经济增长的工具，也是最好的福利制度，因为它不会坐吃山空，也让人学会自食其力，难道政府希望社会每个人都靠政府养活吗？”[16]这着儿怎么看怎么像挪威一百多年前福利制度建立之初那些农民的话语，一切又退回到了原点，好像我们这个国家从来就没有经过社会主义非市场化的福利制度的实践。

注释

[1]中华人民共和国财政部（2013）“北欧福利国家如何保持经济活力”，http：//gjs. mof.gov.cn/pindaoliebiao/diaochayanjiu/201310/t20131029_1004631.html，访问日期：2016年4月5日。

[2][挪威]库恩勒、陈寅章等主编：《北欧福利国家》，复旦大学出版社2010年版，第3页。

[3]同[2]，第56页。

[4]同[2]，第57页。

[5]同[2]，第4页。

[6]Kildal，Nanna（2001）“Workfare TendenciesinScandinavianWelfarePolicies”，InternationalLabourOffice，Geneva.http：//www.ilo.org/public/english/protection/ses/download/docs/workfare.pdf，访问日期：2016年3月20日。

[7]Svensson，EvaMariaandGunnarsson，？sa（2012）“GenderEqualityintheSwedishWelfareState”，feminists@law2012，2：1，pp.1—27.http：//gup.ub.gu.se/records/fulltext/162723/162723.pdf，访问日期：2016年3月29日。

[8]同[7]。

[9]同[2]，第16页。

[10]Holth，Line；Jordansson，Brigittaand Gons，Lena（2012）“GenderandtheDivisionof LabourinaSwedenContext”，inMariaJansdotterSamuelsson，ClaryKrekulaandMagnus？berg（eds）GenderandChange，Power，Politicsand EverydayPractices.Karlsatad：KarlsatadUniversityPress，pp.75—94.

[11]Svensson，EvaMariaandGunnarsson，？sa（2012）“GenderEqualityinthe SwedishWelfareState”，feminists@law2012，2：1，pp.1—27.

[12]同[11]。

[13]迈克尔·布斯（MichaelBooth）著：《北欧，冰与火之地的寻真之旅》，梁卿译，三联书店2016年版。

[14]Kildal，Nanna（2001）“Workfare TendenciesinScandinavianWelfarePolicies”，InternationalLabourOffice，Geneva.

[15]Nygren，KatarianGiritliandFahlgren，Siv（2013）（eds）MobilizingGenderResearchChallengesandStrategies，Sundsvall：MidSwedenUniversity.http：//miun.diva-portal.org/smash/get/diva2：646913/FULLTEXT01.pdf，访问日期：2016年3月29日。

[16]鲍盛刚：“我们反对什么样的不平等”，共识网，http：//www.21ccom.net/html/2016/bihui_0511/4104.html，访问日期：2016年5月11日。