集中管理模式下的政府投资工程委托代理机制研究

杨 铭，邱燕红，郭 宁

（1. 天津大学，天津 300072，E-mail：1195393112@qq.com；2. 深圳市龙岗建筑工务局，广东 深圳 518172；3. 北京市住房和城乡建设科技促进中心，北京 100835）

集中管理模式下的政府投资工程委托代理机制研究

杨 铭1，邱燕红2，郭 宁3

（1. 天津大学，天津 300072，E-mail：1195393112@qq.com；2. 深圳市龙岗建筑工务局，广东 深圳 518172；3. 北京市住房和城乡建设科技促进中心，北京 100835）

随着我国政府投资工程项目管理模式改革不断深入，集中管理模式得到广泛应用。以深圳市为例阐述了集中管理模式下的政府投资工程项目运行机制及治理结构，运用仿真建模和博弈分析的方法对这种模式下的两个层次的委托代理关系进行了研究，从基于契约合同的委托代理方向建立效用函数对激励与约束进行分析，得出这种模式能够建立起有效的激励相容和自我约束的结论，从基于行政管理模式下的权力寻租和激励与约束方向进行分析，提出了建立长效监督管理机制的措施建议，具有一定的理论意义和现实意义。

政府投资工程；委托代理关系；激励与约束；权力寻租；博弈分析

随着我国经济体制改革和政府投资工程项目管理模式改革的不断深入，政府投资工程管理表现出多样化趋势，比较典型的管理模式有如下3种形式：一是项目使用单位自建项目管理班子，实行传统的自建自管的投、建、管、用一体化的管理模式，主要以内地欠发达地区的中小城镇为代表，这种管理模式无法克服资源浪费、管理不专业、经验不能推广、不能形成规模化管理和制约小易滋生腐败等弊端。二是政府委托项目管理公司负责单个项目的代建代管或委托专业化公司按照市场经济原则对单个项目进行的经营管理（如 BT、PPP等）的分散管理模式，主要以北京、上海为代表，这种模式无法解决企业的逐利性和政府工程的公益性之间的矛盾。三是由政府组建事业单位负责政府工程的统一建设管理的集中管理模式，即组建有固定编制的、专门的事业单位负责政府工程的集中管理，主要以深圳地区为代表[1]。集中管理模式是我国政府投资工程管理领域的一项制度改革和创新，有限度地解决了传统管理模式的缺陷[2]：由一次性业主转化为多次性业主、专业化管理程度更强、运行成本更低、形成了一定的规模效应等[3]。

但是，由于政府投资工程委托代理机制存在诸多法规、体制及社会环境等深层次原因，政府投资工程集中管理模式的事业单位还不是完全意义上的项目法人，它只是各级政府的委托代理人，在管理体制上具有一定的局限性，从而造成时下政府投资项目管理效率低下、成本高企、激励不明、约束不当、资源浪费、责任不清和易滋生腐败等诸多问题[4]。这些问题不解决，势必影响政府投资工程的健康发展，且危害党风国纪。

1　集中管理模式下的深圳市政府投资工程治理结构分析

为了加强政府工程的建设管理，建立健全科学的政府工程建设管理体制，保证工程质量、控制工程造价、提高投资效益，2004年，深圳市政府积极探索政府投资工程监督管理新模式，按照监督与管理分开和项目实施相对集中的管理原则建立了专业化管理和规范化运作的集中管理机构——深圳市建筑工务署（简称市建筑工务署），代表政府履行项目建设单位职责，拥有项目建设期的实际控制权，对政府投资工程实施集中管理。

由政府成立具有法人地位的事业单位负责政府投资工程的集中管理，这是深圳市集中管理模式的关键运行机制，深圳市政府投资工程项目集中管理模式的治理结构如图1所示。

图1中，市建筑工务署是集中管理模式最为重要的内核因子，处于核心位置。一方面，在政府内部治理结构中，市建筑工务署需要协调政府内部各部门关系，推动政府投资工程建设管理体系运转。另一方面，在具体项目管理结构中，市建筑工务署要通过公开招标或设备采购等方式依法确定施工承包商、设计单位等项目参建单位，与之签订合同并在这种合同关系的约束下，协调各利益相关者的利益诉求。

图1　深圳市政府投资工程项目集中管理模式的治理结构图

集中管理机构是由具有较强项目管理能力、较高的工程技术水平和较严的组织纪律的人员组成，由于其管理机制具有长期性、稳定性、专业性、规范性及其组织本身属于政府部门的非营利性和稳定性的特点，降低政府部门之间沟通协调难度，在处理政府投资工程的公益性、公开性、公平性和严格监督约束之间的矛盾时能够充分发挥政府投资工程集成管理作用，从而实现政府投资工程资源统一调配。集中管理机构同时管理多个建设项目，在单个项目建设管理过程中它又必须按照项目的运行规律对其自身内部组织结构进行有效的分工，建立支持单个项目整体协调运作的有效机制——项目管理组，便于统一管理、控制、协调与沟通，以实现每个项目相对独立的管理目标，因此集中管理模式实际上是项目群的集成。

2　集中管理模式下政府投资工程的委托代理关系

委托人与代理人之间的信息不对称性是客观存在的，如何解决代理人选择自身利益最大化的行动方案同时也能实现委托人利益最大化的问题是目前集中管理模式下政府投资工程委托代理关系的研究方向。

政府作为政府投资工程的投资人，拥有生产性资源的剩余索取权和控制权[5]。市建筑工务署作为政府的代理人对政府投资工程实行集中管理，项目管理组管理人员作为市建筑工务署的代理人对具体项目实行建设管理，这种集中管理模式下政府投资工程必然存在项目双层多级委托代理链和两个层次中的代理人问题[6]。

第一个层次的委托代理关系是市建筑工务署与项目施工监理、设备材料、设计勘察、咨询服务等项目建设团队之间的委托代理关系，是一种具有明确合同关系的标准委托代理关系，主要面临的问题是市建筑工务署如何激励和约束这些建设团队，存在契约层面的激励和约束机制。

第二个层次的委托代理关系是政府与市建筑工务署以及项目管理组管理人员之间的委托代理，是一种没有明确的契约合同关系的委托代理关系，主要面临的问题是对公权力的约束，无法利用合同形成激励和约束双方行为。集中管理模式下的政府代理人激励约束不足的问题主要在于事业单位的行政约束力比起契约合同所产生的法律上的约束力要小得多，影响了事业单位的监督制约效应[7]。所以，政府与市建筑工务署及项目管理组管理人员之间是一种受到行政程序管制、政策限定和监督管理的内部委托代理关系，只能通过行政命令和职责分工的管理机制和监督机制来代替约束和激励机制。

3　基于契约合同的委托代理关系的激励与约束分析

现代经济学认为：委托代理人属于理性经济人，存在自私自利的特点。在市场经济条件下，代理人往往会从自私自利的一面出发履行代理行为，如果委托人能设计一种合同模式，使代理行为正好实现委托人利益和代理人价值同时最大化，这样的合同模式就是所谓的“激励相容”[8]。委托代理理论对解释政府投资工程集中管理治理结构中的激励约束问题提供了独特的思维[9]。下面以建立了书面施工合同的市建筑工务署与施工单位之间的委托代理关系为例，对他们的激励相容与自我约束机制进行分析。

市建筑工务署与施工单位通过合同来约束而非行政命令，存在一种基于契约合同的标准委托代理关系。作为委托方的市建筑工务署由专业人员组成，具有丰富的工程管理经验，管理人员可以清楚地了解施工单位人员的行为，施工单位人员也可以观察到市建筑工务署管理人员对自己行为的反应，所以从博弈理论和信息经济学的角度分析市建筑工务署和施工单位人员关系时，首先假设双方的信息交流是对称的。在这种委托代理的关系中，市建筑工务署管理人员和施工单位人员的效用函数是不一样的，施工单位人员的行为有可能偏离市建筑工务署总的目标函数，加上双方存在信息不对称，必然导致两者的利益冲突，可能出现施工单位人员工作不努力而损害市建筑工务署利益的现象，激励相容约束会发生效用，因而市建筑工务署可以在施工合同中设计奖罚条款来实现激励相容和自我约束，从而实现期望效用的最大。

假设施工单位工作人员的工作效率提高可以为市建筑工务署带来的收益为 p，p是施工单位工作人员的劳动努力程度e及考虑一定风险之后的随机因素f(p|e)的函数。它是一个大于零的条件概率，表示施工单位人员努力程度的提升给市建筑工务署带来的收益的概率。那么，市建筑工务署的效用函数可以表示为：

式中，w(p)为市建筑工务署根据具体工程中的收益p决定支付给施工单位人员的奖励。

施工单位人员的效用函数为：

式中，V(w(p))为施工单位人员提高努力程度得到的效用，是w(p)的函数；D(e)是施工单位工作人员不努力工作产生的负效用，是e的函数。

假设施工奖励引起的效用是线性递增的，其边际效用就是递减的，即：V'(w(p))≥0，V"(w(p))≤0。由于施工单位人员一定存在保留效用，假设为U0，按照经济学的理性经济人理论，他选择参与该项目招标代理的前提条件是：U(e，w)≥U0，所以市建筑工务署面临效用极大化问题。

令市建筑工务署效用最大表示为：

构造拉格朗日函数如下：

满足最优解的一阶导数条件为：

可见，市建筑工务署效用的一阶导数和施工单位人员边际收入的一阶导数之比为常数，表示在政府机构集中管理模式下，市建筑工务署与施工单位之间的这种基于施工合同的委托代理能够建立起有效的激励相容和自我约束机制。

在政府投资工程实际管理中，施工单位的努力将使市建筑工务署获得质量优良、工期提前、无安全事故发生和社会评价好的效用，所以市建筑工务署会主动在施工合同中设置工期提前和质量优良等奖励条款的方式建立起有效的激励相容和自我约束机制。一般会在合同特殊条款中明确对施工单位人员努力程度的激励措施，调动施工单位人员的工作激情。相反，对于施工单位人员的懈怠工作，比如人员出勤到岗率低、无故拖延工期或质量安全事故发生等，在施工合同条件中对等地设计相应的经济处罚措施。在工程施工过程中，若上述情况一旦发生，必须严格执行合同，同时记入诚信评价体系、公示施工单位及个人的不良行为记录。

4　基于行政管理模式下的激励与约束分析

政府投资工程中，政府与市建筑工务署以及项目管理组管理人员之间是一种没有契约的基于行政管理模式的委托代理关系，这种行政管理模式的一种约束形式是不努力工作，即工作人员不作为。不作为主要表现在项目管理人员由于缺乏制衡机制，一方面管理错位、越俎代庖、不该管的争着管；另一方面管理缺位，消极不履责，该管的不去管，致使工程质量把关不到位、设计变更、签证审核不细致等现象时有发生[10]。

为了激励作为和控制不作为，应做好以下几点：

（1）明确职权职责、建立政府投资责任追究制度。依照政府投资工程项目管理要求，对管理各环节工作进行分解并落实到具体责任人。对不遵守法律法规给国家造成重大损失的单位和个人，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。

（2）建立激励机制，控制政府投资工程管理不作为。当今世界上存在3种激励方式：感情激励、精神鼓励、物质奖励。合理有效地运用激励手段，能够激发项目管理人员的工作热情，充分发挥他们的主观能动性，从而提高工作绩效。只有建立起行之有效的激励机制，包括职务升迁、受到尊重、获得知识、增长才干、工资正常增长和工资监控与保障等机制，实行岗位绩效工资制度和表扬处罚制度，才能有效控制政府投资工程管理过程中的不作为。政府投资管理人员的激励是由薪酬制度和表扬处罚制度来体现的，要重视制度的合理性设计，以充分发挥制度的激励作用。

5　基于行政管理模式下的寻租博弈分析

在我国政府投资工程领域，“工程上马，干部下马”现象屡见不鲜，具有一定管理权限的建设单位管理人员常常前“腐”后继，由于缺失权力制衡机制，他们在工程管理中容易发生“权钱交易”等权力寻租行为[11]。权力寻租行为产生的主要原因有两点：一是权力过分集中：在政府投资工程管理中，项目管理组管理人员权力过分集中，导致权力制衡机制失灵，加剧权力寻租行为。二是监督体系缺陷：现阶段政府投资工程监督管理体系的缺乏，为权力寻租提供了土壤，建设单位内部监督脱节，不能形成环环相扣的监督格局。

市建筑工务署和项目管理组管理人员之间实际上是没有明确契约合同、不存在经济意义上的契约关系的委托代理，下面从这种委托代理关系的权利寻租方向建立数学模型并进行博弈分析。

在该类博弈模型中，市建筑工务署委托项目管理组管理人员进行工程管理，希望通过项目管理组管理人员的廉洁工作以实现政府的廉洁高效，项目管理组管理人员拥有工程管理权利，存在权利寻租的可能，市建筑工务署通过建立严格的监督机制杜绝和减少项目管理组管理人员的权利寻租行为，所以市建筑工务署有两个纯策略，监督和不监督，项目管理组管理人员也有两个纯策略，寻租或不寻租。

假如市建筑工务署不监督时，项目管理组管理人员如果寻租的话可以得到一定数量的回扣，表示为R；假如市建筑工务署采取监督策略时，项目管理组管理人员一旦寻租就会被发现，市建筑工务署将对其进行惩罚，表示为P；如果项目管理组管理人员不寻租则无损失。当然市建筑工务署采取监督策略需要付出一定的监督成本，表示为C（一般地，C＜P，C＜R），双方的博弈模型如表1所示。

表1　双方博弈模型

假设市建筑工务署监督的概率为x，项目管理组管理人员寻租的概率为 y，市建筑工务署的期望效用函数ui为：

Ui对y求偏导数并令其为0时期望效用函数ui最大，可得x的最优解为：

即最优解为：

同理可得y的最优解：

即最优解为：

可见，市建筑工务署采取监督策略的概率的最优解与项目管理组管理人员寻租回扣的多少和被发现所受到的处罚大小有关。加强监督管理和加重对项目管理组管理人员寻租的惩罚力度，可以有效降低项目管理组管理人员的寻租概率。

但是集中管理模式下的这种委托代理属于行政体制的管理架构，项目管理组管理人员实际上受到的惩罚或付出的代价相对较小。所以在工程管理过程中“权力寻租”等腐败现象时有发生，对经济社会发展和党风民风的危害非常大，只有建立长效的监督管理机制，才能防患和减少“寻租现象”等腐败现象。

为了防患和减少权力寻租等腐败现象，对建立政府投资工程监督管理长效机制提出如下建议：

（1）强化监督机制建设，遏制权力寻租行为。在建立监督机制时，要充分考虑事前监督和事后监督的双向模式，事前提高透明度，发挥立法、司法、审计、行政，传媒等各方面的监督作用，事后依法严惩权力寻租行为。

（2）建立权利寻租惩罚机制，增加寻租惩罚的力度。一旦惩罚机制失灵，必然会导致权利寻租事件的增加而且寻租人没有顾虑。因此，只有增加对寻租行为惩罚力度，威慑可能带有寻租倾向的人员，才能有效遏制寻租行为的蔓延。

（3）从制度上入手建立长效的监督管理机制，遏制权力寻租行为。为了从根源上遏制权力寻租行为，应该从制度上入手建立长效的监督管理机制，在政府投资工程施工管理中的具体表现在市建筑工务署对项目管理组管理人员监督激励和约束的措施上。

6　结语

政府投资工程往往属于国计民生的实事，在社会经济发展中起着重要作用，项目管理的好坏是项目成功与否的关键。本文在详细研究政府投资工程管理特点的基础上，对政府投资工程集中管理模式下的委托代理机制进行了详细的分析，指出了激励与约束机制的建立逻辑，提出了建立长效监督管理机制的措施建议，具有一定理论和现实意义。

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Centralized Management Mode of Government Investment Project Principal-agent Mechanism Research

YANG Ming1，QIU Yan-Hong2，GUO Ning3
（1. Tianjin University，Tianjin 300072，China，E-mail：1195393112@qq.com；2. Shenzhen Longgang Construction Works Bureau，Shenzhen 518172，China；3. BeiJing Municipal Center of Housing and Urbal-rural Technology Development，Beijing 100835，China）

With the reform of our country government’s investment project management pattern goes deepened，the centralized management mode is widely used. Taking Shenzhen city as an example expounds the centralized management mode of government investment project running mechanism and governance structure，and then the simulation model and the method of game analysis on this mode of two levels of principal-agent relations are studied，from the utility function based on the direction of contracts of the principal-agent analysis of incentives and constraints，it is concluded that this model can establish effective incentive compatibility and self-discipline. from based on the administrative management mode of power rent-seeking and incentive and constraint direction were analyzed，and the suggestions on establishing a long-term supervision mechanism were put forward，which have certain theoretical significance and practical significance.

government investment projects；principal-agent relationship；incentives and constraints；power rent-seeking；game analysis

F283

A

1674-8859（2016）02-060-05 DOI:10.13991/j.cnki.jem.2016.02.012

杨 铭（1972-），男，硕士，高级工程师，研究方向：工程管理；

邱燕红（1986-），女，工程师，研究方向：项目管理；

郭 宁（1974-），女，副教授，高级工程师，研究方向：住宅产业化。

2016-01-04．