济南棚户区改造相关问题研究

2016-10-19康春艳

建材发展导向 2016年5期

康春艳

摘要：随着城市经济的发展，旧城区内遗留下来环境设施差、人员结构复杂、房屋多为简易平房的棚户区已经严重影响了当地居民生活水平，对城市发展也产生了负面影响。为促进城市建设与经济的协调发展及改善棚户区内居民的生活环境，全国各地相继拉开了棚户区改造的序幕。文章在对济南市棚户区现状调查的基础上，分析了棚户区存在的相关改造困境。

关键词：棚户区；济南市；改造困境；改造政策

随着经济的发展和城市的扩张，原有城区的许多建筑日益陈旧，功能不能适应社会生活的要求成为旧城而需要更新。如果旧城区低洼易涝，基础设施配套不齐，房屋多为简易房屋，则称之为棚户区。城市棚户区改造到底改造的是什么？在政府的相关文件和媒体报道中，棚户区常以集脏、乱、差于一身的城市“问题”区域的形象出现。“脏”是指棚户区卫生环境、居住环境极差的状态；“乱”是指一个居民成分复杂、治安混乱的区域；“差”指的是该区域的基础服务设施落后的状态。因此，无论从物理空间还是从社会空间上看，棚户区似乎是一个以“社会解体”为核心特征的无秩序的问题区域。

1 棚户区作为“中国问题”的特殊意义

城市棚户区并非单一的整体，不同国家，不同政治、经济、社会背景下，城市棚户区的种类和特征也不同。不同国家的具体国情决定了贫民区的类型，反过来，不同的城市棚户区也能体现出不同国家的特色。城市棚户区作为“中国问题”有其特殊的意义，中国的棚户区问题，并非简单的贫困问题，而是一个民族国家建构和现代化进程中，国家与城市秩序的建构问题。

首先单位制的变迁成为中国城市棚户区问题的宏观制度背景。中国的棚户区是在剧烈的经济社会转型背景下产生的独特现象。

其次，中国城市棚户区相关研究也能触及到具有中国特色的“单位制”现象。

再次，改革开放前，中国的国家权力一向被学者称为“全能主义”政府，整个社会通过生产和社会组织被国家权力整合起来。

2 济南市棚户区现状及存在问题

2.1 济南市棚户区现状

由于改造规划欠周全，过多关注近期利益等多方面原因，济南城区内出现了具有居住环境拥挤、配套设施简陋等特点的住宅区。对济南市棚户区按照其类型大体可分为：一、建筑布局密集，结构质量较差类，一般位于一环路周边的普通街区，如东舍坊片区等；二、具有历史传统风貌、保留了大量的历史建筑的传统街道，如芙蓉街等；三、被城市包围没有农用地的村庄，街道布置不规则的城中村片区，如老屯片区等；四、尚未被城市包围、拥有少量农用地的城边村片区，如大魏庄、黄台片区等。从空间布局来看，济南市的棚户区分布于各个市辖区，但是主要还是集中在发展相对较晚的槐荫区和天桥区，即济南市的西北部。

2.2 济南市棚户区存在问题

济南市的棚户与危旧住宅区大多散落在城市的各个角落，较多的是在政区的死角、城乡交界的边缘地带；城市基础配套设施不足，既缺少公共绿化面积，也缺少文化、体育、休闲等设施；缺乏统一规划，建筑标准低、容积率高，房屋建筑面积小、人口拥挤等。具体表现为：（1）棚户区内居住人口构成复杂，治安隐患多。棚户区以其低质量的居住环境带来的低租金、低售价，吸引了超过当地居民几倍的大量外来人口入住，居住人员构成日趋复杂。（2）公共服务设施缺乏，居住环境恶劣。尽管有一些城中村经过居民自行改建，建筑物比较新且规则，布局较合理，但是基础设施却比较缺乏，尤其是绿地面积少、文化娱乐设施缺乏、医院没有或者设施不全等。（3）建筑密度大，建设管理混乱。棚户区内宅基地、集体用地建设管理混乱，违法占地和违章建筑屡禁不止。许多村或者街区的建筑密度达到60%以上，“一线天”、“握手楼”比比皆是，建筑物的布局混乱，通风、采光条件差，影响了城市的外观形象。

3 棚户区改造相关政策

我国棚户区改造是一项民心工程，德政工程。全国各省、市棚改的目的只有一个，就是为低收入群众、弱势群体解决住房困难。虽然棚户区改的方式各具特色，但也有相同之处。大体的政策有：（1）土地收购储备交易中心收购棚户区土地，实行熟地出让。土地出让金退给土地收购储备交易中心，专项用于支付银行贷款本息和土地收购资金周转及棚户区改造。（2）棚户区改造项目享受经济适用住房有关政策，建设用地实行划拨（含非住宅用地），行政性收费减半，按照普通商品房对待与管理。（3）居民回迁房、定销商品房建设用地享受土地划拨、行政事业性收费全免、经营性收费减半的优惠政策。（4）棚户区改造项目用地红线外没有大配套管网的，电业、供水、供气、供热、电信、邮政、广电等单位要按照规划要求，分别出资同步建设。应由市政承担的公用设施和基础配套设施，要落实资金，优先建设。（5）城市棚户区改造项目给予地方税收优惠政策照顾。对符合条件的改造项目，以划拨方式取得土地使用权的不征契税；棚户区居民因拆迁而重新承受普通住房的，免征契税等。

4 济南市棚户区改造困境

济南市棚户区改造实施过程中，由于棚户区所处区域不同，人口结构、素质不同，改造时间不同等因素，导致了棚户区改造工作的差异性，这也给棚户区改造形成一定困境。

4.1 建设资金匮乏、来源渠道狭窄

棚户区居民多为低收入人群，由于生计问题尚未解决，他们根本无暇也无力去改善他们的居住条件和环境，对棚户区的改造他们只有殷切期盼，无法筹集到改造资金。

4.2 改造拆迁安置、补偿难限定

首选，在棚户区改造工作中，由于国家对棚改居民政策的优惠大，导致部分群体为获取高额补偿费，不顾法律的约束，暴力阻扰拆迁。或是通过抢建，违建建筑物或构筑物来扩大补偿面积或增加补偿金额。其次，棚户区内居住人群的支付能力和家庭人数各不相同，其家庭需求具有多样性，因此保障水平也要因家庭或因人而异。

4.3 改造项目和拆迁方案不够详细透明

棚户区改造中的被拆迁居民在拆迁前对各项补偿没有把握，对拆迁后的归属不明确，这导致棚户区居民对棚改的热情度不高。

4.4 政策依据供给不足，且落实不到位

济南市政府在明确了棚户区的界定，限定了棚户区的改造条件后，并出台了一系列支持棚户区改造工程建设的政策，比如融资政策、税收优惠政策等。

4.5 监督力度不够

政府在组织、实施和监督棚户区改造工作中常出现监督力度不够的现象，对此政府可以通过政策引导、监督、媒体跟踪报道、被迁待安置群体代表的多途径监理管理实现棚户区改造管理的公开、公正、透明。