中国应急管理组织体系的反思与重构*

杨乙丹

（西北农林科技大学人文社会发展学院，陕西杨凌712100）

中国应急管理组织体系的反思与重构*

杨乙丹

（西北农林科技大学人文社会发展学院，陕西杨凌712100）

应对各类突发事件需要构建一套高效的应急组织体系。在危机管理实践中，科层制应急组织的死板性、非人格化决策、协调不畅等缺陷，大大降低了应急管理的效能。合作制应急组织具有基于信任基础上的互救、获取高质量信息的低成本、人格化的决策等优势，可以弥补科层制应急组织的一些缺陷，但有限的有效边界、非正规约束的脆弱性、理论假设条件的难以满足等，决定了它不能简单地取代科层制应急组织。我国的应急组织体系应该向 “基层合作制＋中间层委员会制＋上层科层制”这种 “三制一体”的方向演进。

应急管理；科层制；合作制；组织演进

“风险社会”中自然风险、制度化风险、技术性风险的综合肆虐［1］，预示着人类社会需要对公共安全投入更多的精力，构建一套高效的应急管理组织体系。在应对灾害过程中，我国政府历来遵循 “下级服从上级”的科层制原则而构建灾害管理组织体系。但死板的规章制度、“命令—服从”的层级节制、非人格化决策、协调不畅的专业化和部门分工等缺陷，使得人们对科层制应急组织体系的效能产生了深深的怀疑。有学者指出，我国科层制应急组织应该被也必然会被合作制应急组织所取代。但单纯的合作制应急组织形式能否取得最大化的应急管理效率仍令人怀疑，我国应急组织模式仍需新的演进方向。

一、科层化的中国应急组织体系

（一）中国应急组织的科层化特征

“科层制”（Bureaucracy）在不同学科中有多种多样的解释。在韦伯看来，科层制是一种理想类型的组织结构形态及行为模式，它不是指一种政府类型，而是指一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政管理体制。［2］为此，韦伯赋予了科层制一些基本特征：明确的权威等级、基于分工基础上的专业化、严密的规章制度、非人格化的决策和量才用人。［3］

目前全世界正处于现代化后期的 “风险社会”，各个国家的灾害性突发事件层出不穷。为确保人们的生命财产安全，保护生存环境，必须对各种突发事件进行有效的管理，建立一个组织化的管理体系。一般而言，一个国家的应急组织模式与该国的行政体制是相对应的，具有明显的国别特色。例如，作为联邦制国家，澳大利亚灾害管理体系是以联邦政府、州或领地政府、地方政府和社区之间的伙伴关系为基础的。［4］但对于集权制国家来说，由于政府机构有严格的自上而下的等级区别，应急组织的科层制特征十分明显。

按照韦伯对科层制的定义，我国目前的应急组织具有明显的科层化特征：①参与主体较为单一。尽管国家允许和鼓励各种非政府机构以合适的方式参与到突发事件应对中，但 《突发事件应对法》还是明确规定，“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关”。并且，各级政府机构及其职能部门仍是应急组织体系中的最主要力量；②严密的规章制度。与科层制应急组织一样，国家对参与应急管理的政府及其职能部门制定了严格的规章制度；③内部分工。“分类管理，分级负责”是应对突发事件必须遵循的原则，体现了明显的内部分工色彩；④部门分类的管理方式。科层制应急组织要求管理权力依附于职位，下级严格接受上级指挥。与此类似，《突发事件应对法》要求在突发事件应对时，要依据具体情况分类管理；并且，上级对下级有领导权，下级要服从上级的协调指挥；⑤以专职的管理人员为主导。在科层制应急组织中，具备专业技术资格的公职人员是管理的基本主体。虽然我国的行政官员的专业化程度有很大差别，但在分类管理和部门负责的体制下，仍然在一定程度上保证了专职人员在应急管理中的作用 （表1）。

表1　科层制应急组织与中国应急组织特征比较项目

（二）中国科层化应急组织的独特性及其缺陷

当然，目前我国科层化应急组织与韦伯意义上的科层制应急组织有一定的差别，主要体现在两个方面：其一，在科层制应急组织中，管理者必须按照严格的等级和严密的成文制度，遵循 “命令—服从”的活动原则。这种严格的 “条”状管理模式有单一的、拥有最高权威的顶层，下层机构都是“条”体系的组成部分，而 “条”体系之外不存在其他管理部门。但是，我国目前的应急组织体系采取了 “条块结合”的模式。在 “条条管理”方面，各级政府都建立了与政府级别相对应的、向行政首长负责的应急管理办公室，综合领导和协调辖区内的应急管理工作。在 “块块管理”方面，各行政辖区按照突发事件的类别，分别规定了相应的牵头部门。其二，尽管只是一种理想，但韦伯还是赋予科层制严密的 “无缝隙”特征，集中体现在严格的 “命令—服从”、不存在部门利益、权力的体制化等。而我国的应急组织并没有与科层制的 “无缝隙”实现完整的对接。一方面，受制于责、权、利的影响，我国的应急管理部门分割、“多龙治水”等现象明显［7］，从而使下级必须服从上级的典型科层制在具体运行上出现了很大的偏差。另一方面，各个部门在应急组织体系中都有着隐性独立的利益和决策权力，在突发事件应对中，上下级之间和部门之间在权力和责任上开展激烈的博弈。所有这些，都偏离了原态化的科层制应急组织的基本运行轨道。

在实际运行过程中，无论在何种组织模式下，应急管理体制都需要面对类型各异的突发性灾害事件，并使灾害损失最小化。然而，不同的突发性灾害事件需要有独特的应急管理机制相匹配。按照《突发事件应对法》及一般的划分经验，突发性灾害事件包括自然灾害类、事故灾难类、公共卫生类和社会安全类，受灾害类型及突发事件发生、演化与致灾机理的限制，单一的应急管理机制难以全面应对每种突发灾害事件。其中，自然灾害类突发事件的应对需要充分把握孕灾环境、灾种分布、链式演化与扩散等内在规律，依靠科学的监测预警和专业化的机制和举措进行应对。事故灾难类突发事件更多地需要依据事故的成因机理、发生规律等进行安全工程和技术方面的防范和应对，并在事件发生后依靠科学和专业化管理降低灾害损失。公共卫生类突发事件则需要针对其流行特征与扩散机制，进行科学的防疫防控和专业化的管理。与之相比，社会安全类突发事件应急管理的主要对象是特定社会主体，目的是预防其公共危害行为及降低社会危害效果，因而更注重于社会层面的预防和控制，充分发挥群防群治及各社会主体或部门的密切配合。很显然，在刚性的科层制下构建的应急管理体制，往往难以适应这种多样化的治理需求。

尽管我国目前的应急组织与韦伯理想型的科层制应急组织有一定差别，但科层制的缺陷也在科层化的中国应急组织体系中有所表现。一般来说，这些缺陷主要包括：其一，僵化的科层体制抑制了应急管理组织的活力，应急管理活动往往不是基于受灾主体的实际需求而提供相应的救助，从而降低了应急管理体制的效率；其二，在科层制应急组织中，信息单线条地在各级官僚机构内流动，被动地按照 “传送—反馈”的路径传播，因此，获得信息的成本高昂，时滞效应极为明显；其三，非人格化的决策是不理性的，往往不能满足灾害应急的需要；其四，“命令—服从”的权力等级阻碍了成员自主性的发挥，使组织内充斥着大量的 “组织人”和 “规则专家”；其五，刚性的体制分工和职位权责严格限制了成员的活动范围，应急管理中的联动效应很难实现；其六，在科层制应急组织中，一旦权限划定，很容易导致官僚机构行为专断，对人们的生命财产安全带来威胁；其七，科层制应急组织在建立之后，有很强的制度依赖性，很难根据实际需要接纳新的成员、接受新的管理措施；其八，科层制应急组织不考虑 “成本—收益”核算，当不可预测的灾难不断产生时，新的组织不断地被创造出来，从而导致科层的膨胀和管理成本陡增，等等。

二、合作制应急组织理论的挑战

科层制应急组织的上述缺陷使很多学者对这种普遍存在的应急管理组织模式产生了深深的怀疑，并促使他们逐步探讨其他形式的应急组织模式。其中，合作制应急组织理论很具挑战性，该理论认为，20世纪后期以来，应急组织时常会在灾难爆发时陷入危机，这是由于科层制应急组织不能适应后工业化条件下的应急要求，因此，需要用一种新型的合作制应急组织替代在工业社会表现最为成功的科层制应急组织，而合作制应急组织模式不仅仅是对科层制应急组织的完善和拾遗补缺，而是对它的全面超越与整合。［8］因为，前者相较于后者来说，有诸多的优越性。

首先，“自组织学习”的合作制应急组织要比建立在有限认知和法律规范之上的科层制组织更能有效应对各类灾难。合作制应急组织理论认为，科层制组织的权力基础是建立在人类有限认知下的科学与法律规范之上的。由于对科学的认知有限，科层制组织能够应对灾难的前提是常规性，如果突破了常规性，科层制组织很难做出适应性调整。但是，灾难的产生、演化以及次生、衍生灾害的发生都充满了不确定性，人们往往不能预料灾害下一步的演进态势。［8］因此，科层制应急组织在灾害救援中的作用很有限。与此相反，合作制应急组织成员具有很强的 “自组织学习”能力，这种学习能力能够让应急组织中个体成员经常以群集的方式稳定而有序地运动。当非常规性的灾害发生时，即使成员的认知并不能准确地把握灾害的发展趋势，但基于信任、共同的安全需求以及成员之间的能力共享和知识互补，他们仍然可以做出相应的调整，通过“自组织学习”来实现躲避和逃离灾害的 “群飞”。

其次，合作制应急组织更有助于发挥成员的自主性，从而使应急管理工作效率的提升成为可能。在科层制应急组织中，官僚制极力通过体制结构而实现系统的合理协调，却往往使内部交流、沟通受到压制、阻隔。并且，高度集权压制了组织成员的积极性和首创精神，科层制金字塔式的组织结构和信息权的高度垄断，压抑了低层尤其是基层大量有才华的成员的潜能的发挥。［9］而成员只能被动地按照已经制定好的原则按部就班地参与应急管理，因此，工作效率几乎没有任何弹性。但在合作制应急组织中，成员在自主性中获得了组织整体上的灵活性，从而能够有效地预防危机因素的出现。即使出现了危机因素，也能够有效地加以化解并及时地发现和应对。［10］更为关键的是，合作制成员由于拥有了自主性，不但可以直接提高自身的工作效率，而且也使整个组织更具灵活性。

第三，合作制应急组织更具信息优势。在科层制应急组织中，信息垄断是常态化的。在信息采集渠道上，科层制组织只能依靠自身有限的力量采集信息，这种信息采集方式不仅成本高昂，而且很难保证信息的完整性和高质量；在信息的传送和反馈方面，科层制组织不仅使信息的传送时间大大延长，而且由于经手部门太多，难以保证信息的真实度；在信息的处理方面，只有行政长官有权对信息做出决策，但行政长官并不一定有能力对上报的信息做出准确的判断。而在合作制应急组织中，信息的采集者一般是处于事件现场的人员，他们能够最大程度上保证信息的真实性、可靠性。并且，合作制中的成员是以地缘、专业技能、合作意识等社会属性为纽带而组成的多样化集群［8］，信息在他们之间的传递基本上不经过中间渠道。同时，合作制中的成员背景广泛，对信息的把握能力较强，可以对外部信息保持有效的自组织监督和筛选，这对“小道消息”的传播和预防恶意散播虚假信息有很强的抑制效果。

第四，合作制应急组织的 “信任”取代了科层制应急组织的 “权威”，使组织更具抵御灾难的韧性和能力。在合作制应急组织理论看来，在面临灾难的威胁时，科层制应急组织中的个体将面对大量的焦虑，这种焦虑会导致频繁的机构重组，会使组织的稳定性变得很脆弱，此时，没有任何力量能够指挥成员的个体行为，个体成员处于混沌无序的运动之中，组织中的个体由此无法依靠既定规则保持较高的承灾能力。［8］但在合作制应急组织中，由于成员是以地缘、专业技能、合作意识等社会属性为纽带而组成的，他们具有很强的互补性和认同感。而这种认同感所产生的信任 “促进了权力的分散，增进了真实的传播，并通过分配稀有资源实现合作”［11］，最有可能成功地渡过危机。因为在合作制中，成员之间有共同的安全需求，他们彼此熟悉和信任，能够实现能力互补和知识共享，而这些都能够增强合作制应急组织的抗灾能力和韧性。

此外，合作制应急组织理论则明确指出，科层制的应急管理是典型的被动反应型传统灾害管理模式，与此相反，合作制组织更注重于灾前的预防与化解，而不是在灾难造成巨大损失后才显示出力挽狂澜的力量。显而易见，按照这种观点，合作制这种现代应急组织模式要明显优于传统的科层制应急组织模式。

三、合作制应急管理体制的合宜性及其困境

（一）合作制应急组织的合宜性

客观地说，合作制应急组织理论的挑战和批评在很多方面是中肯的，对于改革我国应急管理体制和提高应急组织效能具有重要的现实意义。

其一，我国科层化的突发事件应急指挥机构仅仅在县级以上政府部门设置，这些机构对突发事件的信息采集、监测预警等很难直接辐射到基层社区。但各种突发性灾难事件最直接的承受主体还是基层社区和个人，因此，政府的应急能力在基层社区和县级政府之间存在着一定的模糊区域，在这个区域内，政府的应急管理系统很难对突发事件做出及时的回应。如果在基层社区和政府应急指挥机构之间推行合作制，积极引导和推动社区和个人之间建立互利互信的合作组织，不仅有利于政府掌握真实的底层信息，把握事态的发展趋势，还有利于降低政府的应急管理成本。

其二，我国科层化的应急管理是一种典型的“任务导向型”管理模式，受既定的规章制度的约束，这种管理模式一般很难根据突发事件的具体情况对规则做出适应性的调整，这就使灾害救援中对救援人员的数量、救援物质的数量和种类等缺乏敏感性和 “数目字”计量，其结果就是在现实的应急救援中，往往出现救援人员过多或过少、政府输送的救援物资派不上用场、救援措施没有针对性、急切需要的专业人员和专门物资匮乏，等等。与此相反，合作制应急管理是一种 “需求导向型”管理模式，其前提就是因为合作制成员共同的安全需求。

其三，单一的政府应急资源无法有效满足应对灾害的实际需求是我国应急管理的一大特征。在实际的运行中，政府应急管理体制上过分依赖政府所属部门的力量，不重视发挥社会组织体制的作用，造成应急管理的主体单一，社会参与度较低。［12］这恰恰反映了政府部门与非政府组织缺乏长足的联合。事实上，世界上许多发达国家都建立了有效的灾害社会动员机制，充分发挥了社区组织、民间慈善团体和志愿者在灾害防御、救助和赈灾方面的积极作用。因此，应该在政府部门和非政府组织之间建立合作机制，改变非政府组织在应对突发事件中的边缘化状况。

其四，部门之间的合作机制缺乏，条块分割和严重的部门主义是我国应急管理体制的又一通病。而要提高政府应对危机能力，不仅应当建立总体性应急管理组织协调体制，而且应当建立健全应急管理联动协同体制。尽管 《突发事件应对法》明确要求各级政府按实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构来组织、协调、指挥突发事件应对工作，但并没有规定这种应急指挥机构如何建立、如何联动、职责权限、法律责任等。更为严重的是，这种应急指挥机构具有明显的临时抽调特征，法律地位难以明确，在现行的行政机构中没有独立的位置和权限，这就很难保证在具体的灾害应对中，各职能部门之间能够实现有效的合作。而要改变这一现状，在各级政府及其职能部门之间推行制度化的合作机制是必不可少的。

（二）合作制应急管理体制的困境

尽管以合作制应急组织取代科层制应急组织有很大的合宜性，但在我国推行单纯的合作制应急组织所面临的困境又是明显的。

首先，突发事件的公共性、不确定性、扩散性和大范围的破坏性是常态化的，而突发事件的这些特征往往超出了合作组织的应对能力。一般而言，合作制应急组织是由那些有共同的文化认同、专业背景、地缘和亲缘关系等成员组成，具有明显的社区性、“草根性”和有限规模等特征。对于这些合作组织来说，对灾害的应对能力是有限的。

其次，合作制应急组织的有效边界制约了应对突发事件能力的扩展。基于合作的应急组织在应对突发事件时之所以具有优势，就在于成员之间在信任基础上建立起来的一致认同、信息获得和传播的真实和顺畅，以及不受中间层干扰的直接应对。但合作应急组织要在更大范围内发挥作用，势必要对组织规模进行扩充，这种组织扩张的直接后果在于：组织成员日益复杂，成员之间的识别成本扩大，信任度降低；组织规模渐趋扩大，信息收集机制逐步复杂，传播线路拉长，信息失真程度加重；为增强成员信任和理顺信息的收集和传播，组织会分化出领导成员和机构，“点对点”的直接应急机制出现了中间层；为寻求更大的应急能力，扩展组织的边界成为必然。这样一来，合作应急组织的运行成本也会大大增加，组织效率也会逐步下降，并使合作制应急组织的原有优势大大减弱。

第三，合作制应急组织在很大程度上是建立于信任、和谐、互助、社区认同等非正规约束的合约基础之上的。然而，这些极具弹性的非正规合约很难保证社区成员之间坚定的遵守，在合作认同文化淡薄和缺失的社区中，这一问题会显得更为凸显。即使在合作制应急组织中有相应的刚性的正规合约来进行约束 （如受灾方在受灾前与商家签订正式的合同保障应急救援物资的供应），但这种合约的效力并不比科层制应急管理体制下的合约效力更高。特别是在合作应急组织规模扩展和边界外移的情况下，非正规合约的约束能力更为有限。

第四，自组织学习过程带来的 “群飞行为”效果是坚持合作制应急管理组织体系优越性的一个重要推理依据。［8］所谓 “群飞行为”，简单而言就是在应对灾害时，合作组织的成员能够在互利互助的基础上从灾难中集体逃离。然而，仅仅以邻里和亲缘为条件，就认为合作制组织会在应急救援中发挥很大的作用，有些显得自说自话。一方面，在大型灾难降临之后，“熟人社区”中的成员在自身安全都无法确保的危机情境下，很难进行有效的相互救援和实现 “群飞效应”。另一方面，在灾害状态下，信息不能得以畅通和共享是阻碍合作制成员通过自组织学习来实现 “群飞”的又一决定性变量。在平常状态下，信息在合作制成员之间的传递和反馈有着较为有利的条件。然而，当灾害发生之后，这些优势就会在很大程度上趋于消失，甚至不复存在。例如，当洪水暴发之后，原来便利的、近在咫尺的社区道路被洪水取代，社区之间信息发布和获取的困难程度成倍增加，或者变为不可能。这个时候，仅仅通过社区成员之间的合作互救显然不能取得最大化的应急救援效果。

当然，合作制应急组织理念虽没有排斥和否定在各级政府及其职能机构、有共同利害关系的国家之间推行合作应对突发事件的可能性，但单纯的合作制应急组织仍然不能实现中观上的和宏观上的合作效率：其一，我国的各级政府及其职能机构是科层制行政制度的产物，抛开科层制行政而单纯在各级政府部门中推行突发事件的合作应对是不现实的。其二，合作制应急组织理念的利益一致和成员之间的非竞争性假设是不成立的。在应对突发事件时，成员之间不存在独立的私人利益、合作而非竞争的行为策略是合作制应急组织理念的基本假设，这种假设在规模较小、没有组织化的成员参与、成员之间严格互信的基层合作组织内是成立的，但在规模较大、有组织化的成员存在的应急合作组织中，这种假设很难成立。其三，合作制应急组织的非正式合约的 “软约束”效率是低下的。合作制应急组织的立身之本在于成员之间基于信任基础上的非正式合约，而这些软约束在成员不履行合约的时候显得无能为力。理论上，尽管在这个时候可以通过组织规则把不履行合约的成员剔除出去，但合作组织运行的规模成本、成员的非显性机会主义行为和惩罚措施的非刚性，都使这种剔除效果甚为有限。事实上，在突发事件发生之后，我国政府及其职能机构之间的 “部门主义”和没有利益的不作为是这一困境的延续。

因此，单纯的合作制应急组织理念显然无力解决 “如果社区成员都受困于灾难之中”或者 “我不合作你怎么办”这样的简单困境，用单纯的合作制应急组织取代科层制应急组织是不现实的。

四、突破科层制与合作制

（一）科层制应急管理体制的再肯定

与单纯推崇合作制应急组织理念一样，全面否定科层制应急组织也是错误的，因为我们并没有全面认识到科层制应急组织的优势。事实上，科层制具有严密性、合理性、稳定性和适用性［13］，这些特点决定了科层制应急组织形式在某些方面要优于其他形式。一方面，在科层制应急组织中，权力的层级结构可以确保决策的可靠性。在应对突发事件时，位于层级结构中的每个成员都有明确职权限制，这种严格按等级、法规运作权力的结果，可避免应急组织之中的职责不清、互相推诿的现象。并且，在应对突发事件过程中，任何行政法令、决定、条例都有书面形式的规定和记录，详细而具体，具有很强的可操作性，有利于保证应急组织行为的稳定性。另一方面，科层制应急组织按照层级节制的原则，保证对组织成员的控制，使组织活动具有非人格化的特征。而在应急组织内部存在大批专家，他们拥有专门知识，可以通过精确的计算对未来的事件进行可靠预测，从而使组织的行为建立在理性的基础之上。而科层制应急组织也能够最大限度地集中各种资源，对突发事件做出有效的应对。

客观而言，我国目前应急管理制度的弊端并不是因为我们实施了基于科层制的刚性的应急管理组织体系，相反，不完备科层制的应急管理组织体系在很大程度上制约了应急管理效率的提升。一个典型的例子就是在我们面对突发事件的过程中，部门主义、多头参与和缺乏一个自上而下的 “无缝隙”的组织体系，使我们的应急管理不能取得预期的效果。而这些缺陷恰恰是我们没有真正贯彻科层制应急管理制度的结果。因此，在应急管理中，科层制所具有的处理大规模复杂的行政管理任务的独特能力，不管是以前，还是现在，甚至在将来都不可或缺，如果没有科层制，大规模的集中行政就很难得到维持。正是这种优势，使得科层制应急组织形式不能被另一种应急组织形式简单地替代。

（二）委员会制在应急管理组织体系中的优势

在目前我国的应急管理组织体系中，由政府召集成立的各种 “应急专家小组”“应急管理顾问团”“应急预案专家委员会”等一直存在着，这些应急专家委员会主要是由各级政府部门牵头成立的，是科层制政府应急管理制度的衍生品，在应急管理中的作用经常性地被边缘化，难以在 “缝隙区域”发挥黏合效应。事实上，要建立 “无缝隙”的突发事件应对体系，全面整合各种应急资源，充分发挥 “委员会制”的优势，使各类 “专家小组”真正融入到应急组织体系中，是一个不错的选择。

突发事件的突然性、紧迫性和高度不确定性，决定了决策者需要在极为有限的时间压力下进行关键性决策和应对，通常，这种决策活动又往往是非程序化的。但与之相比，委员会是由若干具有平等决策权的委员组成的决策咨询组织，需要按照协商一致的原则对关键事项进行决策或指导。尽管委员会制具有集思广益、避免权力过于集中、加强沟通等特定优势，但委员会制一般被认为是效率较低的，尤其不适合于应急管理活动。一方面，应急管理面向的是公共层面的生命、财产与生存环境的安全保障，在价值目标上具有单一性，然而，委员会的成员通常代表不同的利益集团，为了得到协商一致的结果，容易形成妥协和折中，出现价值目标的分化。另一方面，要征得各个委员的意见，实现协商一致，往往需要耗费较长的时间，这与应急管理极为有限的时间约束的要求是不匹配的。并且，委员会是一种集体负责制，而 “集体负责”通常意味着 “大家都不负责”，这样会造成不负责任的决策出现。

事实上，一般被认为效率较低的委员会制却能在应急管理活动中发挥重大作用，实现最大化的效率。因为与其他组织形式相比，应急管理委员会具有诸多优势。其一，在应急管理组织体系中，委员会并不是根据已有的程序来完成标准化的工作，它由不同背景的专业人员走到一起，为共同完成某一具体的项目或者解决专门的问题，委员会的各个成员并不一定是决策组织中的正式雇员。换句话说，委员会是流动的和灵活的，它虽然适合解决各种革新性和创造性问题［9］，却并不受科层制刚性体制的束缚。并且，委员会一般由那些具备专门特长的应急管理专家组成，专业的知识结构能够使他们对突发事件的组织协调、救援物资种类和数量的需求、灾害的预测等做出准确的判断。其二，委员会具有丰富的灾害应对经验，这种经验一方面可以避免基层专业知识的不足，也可以避免政府科层制应急组织因信息的失真而做出的误判。与此同时，委员会的意见或建议是在民主讨论的基础上做出的理性决策，这种理性决策既可以避免灾害应对的不足，也可以预防对灾害的过度应对，即委员会的理性决策是集提高灾害应对效率和节约灾害应对成本为一体。其三，委员会的活动范围是基层社区和政府机构之间的中间层，它可以起到 “上情下达”和 “下情上报”的作用，这样就使合作制应急组织和科层制应急组织有效地结合起来。

当然，耗费的时间成本高的确是委员会制不适合应急管理时间约束的基本所在，中国的应急管理体制也不能建立在单一的委员会制之上，而是要与科层制与合作制进行有效的融合。

（三）科层制、合作制与委员会制的融合

既然单纯的科层制、合作制与委员会制应急管理体制都存在诸多弊端，但各自又在提高整个社会的应急管理水平中具有特定的优势，那么，要推动中国的应急管理组织体系向更有效率、更具适宜性的方向演进，使三者相互融合就具有了重要的理论意义和实践价值。［14］具体来说，首先，在基层社区和自愿者组织中推行合作制为主导的应急组织形式，不仅可以发挥社区 “熟人社会”的优势和自愿者参与灾害应对的积极性，而且有助于减少社会整体的灾害应对成本，在政府应急力量不能及时到达的情况下，能够使受灾人群在合作互助下实现“群飞”。其次，在县级行政区域以上要继续实行科层化的应急管理组织形式，并以更为有效的制度保障使科层制应急组织发挥更大的作用，当灾害超出基层应对能力的时候，可以使社区中的受灾民众有机会获得强大的外部救援，提高整体的灾害应对水平。第三，要使我国的灾害应对体制达到效率最大化，基层的合作制和上层的科层制还有辐射不到的区域，这些区域包括基层和县级以上政府之间的中间区域、各级政府及其职能部门之间的衔接区域。而要有效弥补这些区域内应急管理能力的发挥，需要真正引入 “应急专家小组”“应急管理顾问团”等委员会体制，发挥它们在应急管理中的积极效应。

当然，应急管理专家委员会要发挥上述作用，必须具备独立的行为决策和法定的行为权力这两个基本要素。为此，必须扭转专家委员会在应急组织体系中的边缘化，摆脱政府的行政干预以及与政府的隶属关系，赋予应急管理专家委员会法定的行为权力。事实上，这也是我国灾害应对法需要进一步完善的一个方向。

总之，“基层合作制＋中间层委员会制＋上层科层制”这种 “三制一体”的 “无缝隙”应急组织体系应是中国应急管理组织的演进方向。在这种应急组织体系中，不仅能发挥基层社区的特定优势和政府强大的灾害应对能力，还能够使基层和政府的灾害应对活动一致化，取得最大化的灾害应对效果。

［1］［德］乌尔里希·贝克．世界风险社会 ［M］．吴英姿，孙涉敏，译．南京：南京大学出版社，2004：191．

［2］［印］哈拉兰博斯，希尔德．韦伯论科层制 ［J］．王建华，译现代外国哲学社会科学文摘，1986（1）：6－9．

［3］［德］马克斯·韦伯．支配社会学 ［M］．康乐等，译．桂林：广西师范大学出版社，2004：24－25．

［4］David Chapman．Natural Hazards［M］．South Melbourne：Oxford University Press，1999：83－85．

［5］［英］戴维·比瑟姆．马克斯·韦伯与现代政治理论 ［M］．徐宏斌，等，译．杭州：浙江人民出版社，1989：65－77．

［6］青连斌．关于科层制的论争 ［N］．学习时报，2007－03－12（6）．

［7］钟开斌．回顾与前瞻：中国应急管理体系建设 ［J］．政治学研究，2009，（1）：78－88．

［8］熊炎．灾难应急管理中的组织演进 ［J］．江西社会科学，2008，（10）：217－221．

［9］叶荣，易丽丽．科层制下组织成员的参与自主性：困境与超越 ［J］．中国行政管理，2006，（3）：32－34．

［10］［德］乌尔里希·贝克．风险社会 ［M］．南京：译林出版社，2004：106．

［11］［美］罗德里克·M．克雷默，汤姆·R．泰勒．组织中的信任 ［M］．管兵，译．北京：中国城市出版社，2003：86．

［12］高小平．综合化：政府应急管理体制改革的方向 ［J］．行政论坛，2007，（2）：24－30．

［13］朱国云．科层制与中国社会组织管理模式 ［J］．管理世界，1999（5）：207－208．

［14］王慧敏，陈蓉，佟金萍．“科层—合作”制下的洪灾应急管理组织体系探讨——以淮河流域为例 ［J］．河海大学学报 （哲学社会科学版），2014（3）：42－48．

Reflection and Reconstruction of China's Emergency Organization System

YANG Yi-dan
（College of Humanities and Social Development，Northwest A＆F University，Yangling 712100，Shanxi，China）

In order to effectively respond to disasters，we need to build a set of efficient emergency organization system．In the practice of emergency management，the efficiency of bureaucracy emergency organization is usually poor in efficiency because of its defects．But cooperative emergency organization has many advantages which can make up for the defects of bureaucracy emergency organization to a certain extent．However，cooperative emergency organization has its own weaknesses decide that bureaucracy emergency organization can not be simply replaced by it．In fact，we should push forward China's emergency management organization system from single bureaucracy model to hybrid model．

emergency management；bureaucracy；cooperative system；organization evolution

D630

A

1009－055X（2016）01－0057－08

2015－04－07

国家社科基金项目 “转型期农村社会安全风险的结构性演变与治理研究”（编号：12XGL014）的阶段性成果。作者简介：杨乙丹 （1980－），男，博士，副教授，硕士生导师，研究方向为社会安全管理。