我国突发事件现场应急指挥组织体系构建探析*

郑　琛，佘　廉

（国家行政学院，北京100089）

·公共安全与应急管理·

我国突发事件现场应急指挥组织体系构建探析*

郑琛，佘廉

（国家行政学院，北京100089）

美国森林火灾扑救指挥系统 （ICS）的多年成功实践，展示了统一、规范的现场指挥系统可以保障突发事件的及时应对和有效处置。本文探讨了我国突发事件现场应急指挥活动的现实难题，提出了现场应急指挥组织结构有效性的问题，认为职权配置视角下建立规范的应急指挥组织结构可保证现场应急资源的统一配置、实现突发事件应对过程中多部门行动的协同。本文讨论了突发事件应急指挥过程中的基本流程、职能设置与组织调配等规则，构建了我国突发事件现场应急指挥组织系统模型和政府部门间的应急职权配置模式，可有效地为统一领导、属地管理原则提供操作性模式。

突发事件；应急指挥；组织模式；构建

近十多年来，以 “非典”为标志，我国总体上进入突发事件高发期。［1］我国政府高度重视应急管理工作，初步建立了以应急预案、应急体制、应急机制、应急法制 （即 “一案三制”）为核心的应急管理体系，并在突发事件应对实践中，形成了富有特色的行政主导型指挥体制，有效减少了重大突发事件给国家和人民生命财产造成的损失。然而，如何在微观层面上，即突发事件处置的现场指挥工作中进行 “统一领导”，如何在现场救援过程中实现多个参与部门之间的 “综合协调”，如何在指挥职权配置上落实应急处置 “属地管理”原则，这是当前应急实践中的现实难题。其中一个基本的理念问题是突发事件的现场应急指挥是否需要建立统一的组织范式和活动规则。

一、现场应急指挥系统研究综述

国外有关突发事件应急指挥的研究由来已久，特别是美国，其应急指挥系统 （Incident Command System－ICS）作为国家应急管理体系 （National Interagency Incident Management System－NIMS）的核心，作为标准化的模板，“能够保障行政组织的控制高效也能避免和克服组织惰性倾向”［2］。但在2005年卡特尼娜飓风之后，ICS也受到学者和实践者的质疑，有必要进一步研究ICS在不同紧急情况下的应用。［3］

德国应对突发事件的组织机构由联邦政府及其政府各部门、联邦军队和警察、联邦刑事调查局、联邦内政部危机管理司以及16个州政府组成。联邦负责战时民事保护，州负责和平时期民事保护和灾难救助。各州组建应急救援队伍，其指挥系统由行政指挥部和战术指挥部组成。日本对突发公共事件的应急主要由灾害对策指挥本部负责。中央防灾会议负责制定和推行防灾基本计划、紧急应急措施计划，地方都道府县及市町村针对不同类型事件设置相应的应对机构。

我国有关突发事件应急指挥的研究近年来受到关注。关于突发事件应急指挥的内涵，有学者认为，突发事件现场应急指挥是指各级政府和相关职能部门在应急响应和应急处置期间，通过设立应急指挥部、现场应急指挥部或者应急指挥中心等临时性机构，按照既定的应急管理法制、体制和应急预案的要求，遵从一定的指挥关系，使用一定的指挥手段对突发事件进行响应和处置的一系列活动。［4］学者宋劲松［5，6］对我国近年多起非常规突发事件的现场应急指挥进行了研究，提出了构建我国标准化的现场应急指挥体系的建议和设想。刘丹等［7］根据三峡区域遭遇长江流域全流域性洪水，对三峡水库防洪现场应急指挥组织进行分析提出了刚性和柔性复合、开放权变的现场应急指挥组织结构。张强［8］关注现场应急指挥系统软件的设计和相应的硬件配备。霍彦［9］从系统总体、应用、安全以及实施等方面设计了我国大城市现场应急指挥系统。

关注应急指挥平台建设和关注应急指挥组织配置是两个研究的基本视角。组织配置是平台建设的基础和前提，但是当前的组织设置更多是静态层面的、从强调预防的角度出发的［10］体制设计。应急指挥平台设计的相关研究较多，但是平台在突发事件响应中产生的实际作用仍需要做进一步的评估。事实上，应急平台体系的功能发挥还要依赖于应急组织的调配机制，应急平台技术的效力也要取决于现场指挥系统的职权运作机制的成效。

二、职权配置视角下的现场应急指挥组织模式分析

（一）我国现场应急指挥的主要组织模式

目前我国主要城市的突发事件应急指挥模式（亦称应急联动系统）呈现出百花齐放的特点。从组织职权配置的角度观察，可归纳为四种应急指挥模式，即集权模式、授权模式、代理模式、协同模式，其相应的典型代表城市分别为：南宁、上海、北京和扬州。

南宁模式。南宁市应急联动中心的运转模式是“集中接警，一级处警”。其应急指挥系统基于C4I概念 （指挥、控制、通信、计算机、信息），由政府牵头建立统一应急指挥中心。综合和复杂事件由指挥长协调各警种联动，设接警区、处警区、市长热线区、紧急状态指挥区。当发生重大事件时，由市政府统一指挥、统一配置无线资源，做到集中办公，整个指挥系统归市政领导直接指挥。

上海模式。上海市应急联动指挥系统，按照“授权模式”由公安部门牵头、各应急部门配合，依照 “统一接警，分类处警、社会联动”的目标设计和建设。但是公安部门直线牵头在一定程度上制约了其他业务部门的能动性。市应急联动中心还同时接受市减灾领导小组、反恐怖工作协调小组和航空安全领导小组等多个协调管理机构的指挥，响应效率及指挥的统一性问题还需在实践中继续探索。

北京模式。从2005年至2010年，北京市打造了依靠市、区 （县）、街 （乡）、社区 （村）四级综合减灾应急管理网络，构建了全市统一的指挥调度平台，充分整合条块关系，强化属地管理，搭建了决策层—指挥层—执行层—动员层的四级应急指挥组织模式，接受北京市突发公共事件应急委员会的统一指挥。

扬州模式。江苏省扬州市组建了由政府指挥中心、多个部门指挥中心和更多个基层远程协同终端构成的分工协同式应急指挥系统。市政府指挥中心协同各部门指挥中心和政府的其他部门共同处置，各参与主体职能分明、各有重点，互不冲突，构建了多层次的指挥网络，实现物理分离、逻辑集中、业务统一。

上述四种主要的应急指挥组织模式的共同点是多系统、多中心、多层次相结合［11］，现场应急指挥承上启下，在上级应急决策层的指导下，履行执行功能，现场调配各执行层的专业应急队伍和相关职能部门的应急资源。

（二）我国现场应急指挥运行机制的困境

依据上述，现场应急指挥机构作为整体的应急指挥网络体系中的执行层，起着承上启下、运行中枢的作用。然而，在诸多重大突发事件的现场指挥实践中，其指挥效力却面临着下述问题的困扰。

一是突发事件进展的信息交换与形势研判难以顺畅。重大突发事件处置中有着众多的参与救援部门和不同行动规范以及差异化的信息传递方式，当事态不断恶化时，现场的应急指挥组织会发生快速的变化。如2010年玉树地震，青海省玉树州即刻成立了抗震救灾指挥机构，但是该机构在青海省抗震救灾指挥部玉树现场指挥点设立后被取代，玉树现场指挥点下设10个工作组，其中综合组又下设6个部门［6］，大量的现场数据和管理信息在决策者和各个部门之间流转，产生了大量的部门间信息交换及其相互协商的信息，其指挥关系更替和信息流向不明时，必然导致信息处置不充分、研判不一致、决策不及时的现象。

二是现场协调行动的随意性大。当特别重大事件发生时，我国政府往往能快速地调集各方救灾物资及精兵强将，显示了 “统一领导”的优越性和快速救援效力。但是在救灾物资调配上，由于现场多主体参与的境况，各部门立足于各自的救援分工开展工作，在执行进度、工作重点上各不相同，容易导致现场救援行动的交叉或者冲突。各部门遇到问题以及需协同其他部门的情况，都需要首先向本部门上级领导汇报后才能得以实施，致使一些协同问题得不到及时有效的沟通和解决，给应急指挥活动带来了不稳定因素。［12］

（三）造成现场应急指挥机制困境的原因

突发事件现场应急指挥部应当建立具备多主体协作关系的责权一致的组织机制，才能确保指挥组织的灵活性、可扩展性和适应性。特别是面对非常规突发事件时，现场应急任务的有效完成依赖于高度分化的组织机制的重新整合。上述现场应急指挥机制低效的困境，主要来自于现场救援任务往往是单个部门和单一队伍无法独立完成的境况。由这一约束条件出发，本文以组织理论的理性、自然和开放系统这三个视角，审视当前的现场应急指挥职权配置状况，探究应急指挥运行机制面临困境的原因。

第一，理性视角下的应急指挥组织结构分析。

突发事件自身演化的不确定性是影响现场应急指挥部发挥效力的最大难题。指挥效力往往需要通过规范化、形式化的组织形式，才能保障应急响应行为的确定、可靠。美国ICS多年运行的成功实践表明，形式化、规范化的指挥组织形式可保证每一个参与单位与个人能稳定地控制其他合作成员的行为，是现场指挥部对救援行为后果进行理性决策的前提。

目前的突发事件现场指挥结构大多采用直线职能制式的组织形式，这是传统的常态事件处置经验的总结与沉淀。但是，当面对重特大、非常规突发事件时，由于应急救援的参与主体众多、职能关系纵横交错，同时，由于事态演化过程中多种次生事件的属性复杂并互为因果，其应急指挥的组织运行绝不是传统的行政职能的合并就可以满足多个任务的处置需求的。当前突发事件现场指挥部的下设部门数量多、指挥层级多、指挥幅度大，有时还面临多个现场指挥部同时并行的情况，这些不同类型的现场指挥部门设置、部门配比沿袭了常态下行政部门分工的配置模式，却难以满足应急管理的核心准则：统一指挥。因此，只有在制度层面通过矩阵式的组织结构配置模式，才能解决多个应急主体在现场应急指挥中的任务确定、责权转移、行动协同的责权配置问题，清晰建立现场应急指挥组织中的责任机制，有效规范和指导多主体协同合作的应急行动。

第二，实践视角下的结构化任务分工与组织灵活性。

在突发事件情境下，既定的救援目标分解及实现，与可支配的应急资源和可遵循的组织运行规则常常不是正相关的对称关系。每个参与应急救援工作的主体，既有保护人民生命财产安全、维护公共安全的大任务，也肩负着维护、保存自身目标和利益的责任，显然，不同参与主体行为之间的差异性是产生这种非理性行为的现实原因。因此，应当建设规范化的应急指挥组织结构，在保证理性决策的同时能够控制目标执行过程中个别组织行为的非理性行动。由此就需要考虑应急组织活动中与规则、责权界定同等重要的要求：灵活性和能动性。

现场应急指挥部的下属各个工作组在运行形式上往往是各司其职，虽然各自具备分工明确的组织功能，但是这种固定的分工可能因为事件演化的不可控性，导致每个工作职能部门分别面对多个衍生事件，在工作组下隐含着多个分类事件的现场指挥行动。由此分析当前现场应急组织效能低下的原因之二是应急职能分配的固化导致应急行动缺乏灵活性。如果现场指挥部无法对各类应急资源进行灵活配置，及时、主动地变更指挥组织形态和责权配置，将难以有效保证应急指挥的组织效率。

第三，社会系统视角下的应急指挥组织系统的平衡性。

突发事件应急指挥系统是一个特定社会情景下的社会有机系统，各参与主体、行动要素之间的联系相对松散，应急指挥组织整体与社会环境之间的物质、信息和能量产生着交换和流动。这就需要应急指挥系统既要正常地运行、维护和控制，又要与社会环境互动，进行资源的摄取并适应变化的环境，进而有能力维持指挥系统的效力和运行秩序，即应急指挥组织的系统平衡性。

应急指挥系统内部的良性循环主要依赖组织结构和运行行为的规范化和灵活性。非常规突发事件的处置已不是单一部门能够独立完成的，公众和各种社会力量也积极参与事件处置，这是当前现场应急指挥机制面临困境的第三个原因：现场应急指挥系统与外界社会环境难以做到平衡。当前现场指挥的组织配置，依旧以政府职能部门作为参与主体，忽视了社会机构的参与过程和行动能力。例如，在青岛 “11·22”东黄输油管道泄漏爆炸事件的初期，政府各职能部门和当事企业悉数到达现事故场后，尽管现场政府部门各自启动了应急预案，但未能对城区地下排水管网布局情况进行充分沟通和风险研判，企业方面认为自身没有现场警戒和疏散群众的权力，政府方面认为自身没有专业知识且未被告知需要警戒与疏散群众，因而事故早期各参与方未能有序进行应急联动，导致了输油管道泄漏原油进入排水暗渠引发爆炸导致百余人伤亡的重特大责任事故。

三、职权配置视角下的现场应急指挥组织体系构建

根据上述现场应急指挥困境的分析，本文在“统一领导，综合协调，分类管理，分级负责，属地管理”的应急管理体制框架下对现场应急指挥组织系统构建提出四点建议。

1．现场应急指挥事务权下移

由于现场救援的参与主体众多，面临的救援目标多、部门职能多、执行手段多，所遇到的事务性问题具有量大、随机性和多样化的特点。因此，应当将现场问题的完全的处置权赋予现场指挥部，并任命现场指挥官，由其统领现场应急指挥部的整体动作。这是保证应急指挥 “统一领导”原则的有效手段。现场指挥官这一职位的使命是管理整个现场的救援组织的总体活动，而非仅仅事件本身。现场指挥官的重要职责是：掌控事态发展，评估被救援目标状态，确定目标执行的优先级，下达任务命令，制定应急队伍与资源的调配行动方案，监督救援行动的执行，保持现场同上级部门领导与外界的信息交流，确保现场指挥部有序运作等。

2．应急指挥组织架构的结构化

现场应急指挥部相对于传统的组织配置，应当压缩职能部门、精炼管理层次，依据政府应急管理的法规、预案和上级指示，设置计划、组织、协调、控制四个应急管理职能。

计划职能由综合研判组承担，主要搜集突发事件相关信息、报告事故进展、应对及社会反映情况，根据事件的性质和参与组织的性质，组织涉事单位以及专家进行第一时间会商和现场研判，第一时间实施相关单位的信息协同和技术资源的联动，确保研判的准确性和及时性。

组织职能由救援作业组承担，负责突发事件的处置、救援等具体的执行活动。救援作业组根据突发事件的不同性质以及救援难度，匹配相应的组织资源，一般可设立计划组承担计划配置任务，同时依照需求配备n个救援作业组，各作业组整合相关参与部门，作业顺序由救援作业组组长统一调配。

协调职能由资源保障组承担，由掌握资源和负责设施恢复的业务部门组成。主要包括交通保障、通信保障、医疗保障、技术保障、生活保障以及区域性资源调配。一般而言，由交通部门负责交通保障，国资委协调国有企业负责通信保障，发改委协调地区内及地区间的资源调配，民政部门负责救灾生活、医疗资源的内部调集和外部输送，市政环保部门负责灾后的基础设施恢复和救援，同时开展对环境的保护和修复。

控制职能由财务控制组承担，负责在灾情发生的第一时间制定总体预算，负责对参与救援人员接受命令、进入现场、采取行动、结束任务等一系列行动的记录，负责在救灾过程中对相关物资的征用和采购工作的审批和执行，负责监督事故赔偿的商定和执行，负责对全过程经费执行的实时审计。

3．实施专业化的分类管理

现场应急指挥部的结构化构建需要将各参与部门之间的功能整合到救援的整体流程上来，对各参与单位人员重新编排组成新的队伍和小组。

综合研判组主要整合相关职能部门，包括事故主管部门、监管部门、涉事企业或单位、公安消防单位、各行业的专家，以及社区力量。

救援作业组主要整合地震局、消防、公安、武警、矿山救援以及其他一些专业救援队伍。

资源保障组采用分类整合形式，即通信恢复保障整合工业和信息化局、六大电信运营商、应急通信车等；交通保障整合交警队、交通局、公路管理局等疏通和管制交通的部门；医疗卫生保障整合卫生局、医院、红十字会、疾病防控中心、中心血库和中心血站等单位；生活保障由民政局牵头整合各个公益机构、红十字会会和志愿者队伍；发展和改革部门整合发展和改革局、财政局以及行业协会和相关行业组织确保区域的资源调配。除此之外根据事件的持续性还可设立宣传保障和市政恢复保障，宣传保障由宣传部牵头整合境内外新闻单位、记者、各新媒体代表；市政保障由市政局整合公用事业局、环保局、城管、社区等社会资源。

财务控制组需要对地方财政局、审计局、统计局等单位相关人员重新编组参与执行。各部门在发挥自己专业特长的基础上形成合力。

4．应急资源调配模块化

传统的应急救援指挥部构建，通常是将突发事件相关部门依照事件相关性组合到指挥部当中，没有规范和成建制的标准，不利于在第一时间形成高效及时的指挥团队。这种传统形态下的各参与部门，因事前没有合作与配合，在参与救援的过程中容易出现僵化作业的问题。因此，需要改变原有的静态的组织配置方式，可依据具体的突发事件性质以及事件处置的进度，灵活配置参与部门和应急资源，包括相应的人、财、物等应急资源，进行灵活和动态的模块化组合，集中调配，弹性化管理，可有效节约资源、提高效率。

图1显示了现场应急指挥部的组织配置模式。

图1　现场应急指挥部组织配置模式图

四、结　语

本文从我国当前突发事件应对过程中的现场指挥问题出发，总结了当前管理体制下应急指挥系统的典型模式，分析了现场应急指挥的困境，认为，现场指挥出现协调性差、联动性差的困境的根本原因，在于现场指挥部的组织配置不合理，难以实现突发事件现场领导的一元化、责任归属的分级化。本文提出从政府运行职能的角度，依照现场救援的流程化、动态化、灵活化要求，构建协作化、模块化的现场应急指挥组织配置模式。

我国要构建高效的突发事件现场指挥模式，必须立足于各地市综合应急救援队的建立和发展情况，在目前条件下，各基层政府及各地综合救援队、专业救援队应该发挥核心作用，突破传统组织配置的藩篱，通过创新指挥部模式，使突发事件应急救援以现场指挥部为核心，确保研判准确、响应及时、施救得当、应对依法，最大限度地保障人民生命和财产安全，保障救援人员的生命安全，保障资源的充分高效利用。

［1］连玉明．2013社会管理蓝皮书——中国社会管理创新报告NO．2［M］．北京：社会科学文献出版社，2013：5－10．

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［3］Lutz，L．D．and Lindell，M．K．The Incident Command System as a response model within emergency operation centers during Hurricane Rita．［J］Journal of Contingencies and CrisisManagement，2008（16）：122－134．

［4］宋劲松．突发事件应急指挥 ［M］．北京：中国经济出版社，2011：154－160．

［5］宋劲松，邓云峰．我国大地震等巨灾应急组织指挥体系建设研究 ［J］．宏观经济研究，2011（5）：8－17．

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［7］刘丹，王红卫，等．非常规突发事件应急指挥组织结构研究 ［J］．中国安全科学学报，2011（7）：163－170．

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［10］薛澜，马奔，王郅强．美国突发事件应急指挥体系 （ICS）及其对中国的启示 ［J］．公共管理与地方政府创新研讨会论文，2009．

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Study on Emergency Command Organization System under Emergencies in China

ZHENG ChenSHE Lian
（Emergency management，Chinese academy of governance，Beijing100089，China）

Practice has proved that，unified，standardized and orderly site command can guarantee timely response to emergencies and effective disposal；scattered，inefficient，disorderly command often delay rescue time，leading a general emergency to the accident disaster．The successful practice of the incident command system in American shows us the advantages and importance of standardized emergency command system in the emergency response．This paper argues that China's overall entering the emergency period，specification and operability emergency command system is the focus of current problems which must be solved．Among them，the key problem is the function of the command post．Specification of site emergency command organization configuration not only proposes operational model for the implementation of the principle－unified leadership，territorial management；also provides a new perspective for the issues of management system，the relationship between government departments in the process of emergency response．Therefore，in response to the emergencies，the rational allocation of departments and organizations is an important part of the development of Chinese emergency management．It has important practical and theoretical significance for department functions and organizational deployment in emergency response and command process．

unconventional emergencies；emergency command；organization mode；structure

D035

A

1009－055X（2016）01－0040－06

2015－11－01

国家自然科学基金重大研究计划重点支持项目 “面向应急决策支持的非常规突发事件案例推理的理论和方法”（91324203），国家自然科学基金青年项目 “基于案例的非常规突发事件情景构建与推演方法研究”（项目批准号：71403065）

郑琛 （1987－），女，国家行政学院博士研究生，主要研究方向为公共行政、应急指挥研究；佘廉（1959－），男，国家行政学院中欧应急管理学院教授，博士生导师，主要研究方向为公共安全预警管理、应急管理。