应当逐步限制对野生动物的利用

□ 中国人民大学法学院 周 珂 李 越

应当逐步限制对野生动物的利用

□ 中国人民大学法学院 周 珂 李 越

生态文明的核心问题，是人类社会与自然界的关系。这其中就包括人与自然界中野生动物的关系，包括人对待其他生命的态度。笔者认为，严格限制对野生动物的开发利用，是现阶段生态文明建设的题中应有之义。

今年以来，在《野生动物保护法》的三次修订过程中，围绕野生动物利用问题的争论尤为激烈，利益相关方和动物保护者、传统和现代伦理之间的冲突再次出现在公众视野。

自1988年《野生动物保护法》制定，2004年《野生动物保护法》修改以来，对野生动物，我国一直坚持加强资源保护、积极驯养繁殖和合理开发利用的三大方针。有了法律对合理开发利用野生动植物资源的认可和支持，野生动物产品企业在过去几十年间形成了较为稳定和成熟的产业链。与此同时，本是为保护、拯救珍贵、濒危野生动物而被允许的开发利用活动，与其初衷渐行渐远，开发利用手段备受质疑。

新修订的《野生动物保护法》，把现行法的“合理利用”改为“规范利用”，即把总则中“国家对野生动物实行加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用的方针，鼓励开展野生动物科学研究”改为“国家对野生动物实行保护优先、规范利用、严格监管的原则，鼓励开展野生动物科学研究，培育公民保护野生动物的意识，促进人与自然和谐发展”。限制利用和保护的思路初显。毫无疑问，这是一个重大进步，但这一进步目前还局限在国家重点保护野生动物方面。

一、我国野生动物利用之现行法律规范分析：有学者指出，我国对于野生动物开发利用的模式为“鼓励型”

我国现在针对野生动物的保护和利用活动，主要由以下法律法规进行规范：《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保护法》）、《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》（下称《水生野生动物保护条例》）、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》（以下简称《陆生野生动物保护条例》）以及有关部门的规章和司法解释等。其中，《野生动物保护法》作为法律，在有关野生动物保护利用的法律规范体系中处于上位法的地位。

企业利用野生动物资源进行生产经营的行为，其依据源于我国现行《野生动物保护法》的相关规定。其中规定，对野生动物资源的保护和合理利用，是我国野生动物保护开发的方针，国家对依法利用野生动物的主体的合法权益予以保护。这实际上是对野生动物利用持鼓励的态度。《陆生野生动物保护条例》第五章中，专门规定了陆生野生动物的的经营与利用；《水生野生动物保护条例》中也有关于利用开发水生野生动物资源的条款。此外，国家林业局和国家发改委等部门就野生动物资源的开发利用经营等颁布了一系列的部门规章，广泛涉及野生动物的驯养繁殖、经营利用管理标识以及价格认定等，如《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》《野生动物及其产品（制品）价格认证规则》等，可以说形成了一整套完整的有关野生动植物资源开发利用的规范体系。因此，有学者指出，我国对于野生动物开发利用的模式为“鼓励型”。

除了国内法律规范体系之外，我国也参加了有关野生动物保护的国际公约或条约，积极寻求野生动物保护的国际合作，如《濒危野生动植物种国际贸易公约》《生物多样性公约》《跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的养护与管理协定》《养护大西洋金枪鱼国际公约》《国际捕鲸管制公约》，以及联合国大会所通过的《世界自然宪章》，等等。其中我国于1980年12月25日加入，并于1981年正式生效的《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES），就是以野生动植物资源保护和利用为核心所缔结的。CITES将其所管辖的物种分为三类，并且纳入三个不同的附录中，区别具体情况分别对待。附录I涵盖被认为受到或者可能受到贸易影响而有灭绝可能的物种；附录II包括虽未濒临灭绝，但如不对贸易加以控制，有可能灭绝的物种；附录III则包括，一成员国管辖下需要其他成员国合作控制开发利用的物种。据此，针对三个不同等级的动物，CITES分别采取禁止、管制或者区域管制的方法。《生物多样性公约》旨在强调生物多样性的保护对于全人类的重要意义，同时也声明“各国有责任保护它自己的生物多样性并以可持久的方式使用它自己的生物资源”。另外，我国也与其他国家缔结了一系列有关的双边条约、协议等，以期在野生动物保护方面展现更积极的国际形象。

我国台湾地区也是世界上为数不多的将野生动物资源开发利用纳入法律规定的地区之一。台湾地区不仅在《野生动物保育法》中明确规定，学术研究机构或者民间团体可依法从事与野生动物有关的调查、研究、保育、利用等，其第三十六还明确指出，经过台湾地区地方主管机关的申请，领取营业执照之后，可以“以营利为目，经营野生动物之饲养、繁殖、买卖、加工、进口或出口……”，并且在其配套的《野生动物保育法施行细则》中进一步具体化。台湾地区还专门颁布了《营利性野生动物饲养繁殖管理办法》，对以营利为目的野生动物开发利用活动进行专门规范。甚至以《原住民族基於传统文化及祭仪需要猎捕宰杀利用野生动物管理办法》，对原住民基于其特殊风俗、传统进行的野生动物利用活动进行专门规定。但是，台湾地区对于野生动物的开发利用较祖国大陆而言又有所限制，台湾地区针对野生动物的开发利用往往限制在科研方面，不如大陆广泛。

纵观世界各国，在对待野生动物资源的问题上，普遍持保护和严格限制利用态度，如英国在1981年颁布《野生动植物乡村法》，对野生动物的捕获等作出了非常严格的规定，后续又颁布了一系列的单行法，如《野生哺乳动物保护法》等，形成较为完整的以保护野生动物为核心的法律规范体系。欧盟除了其成员国自己所颁布的法律，或者其成员国自身缔结、参加的国际条约公约外，欧盟及其前身也出台了一系列条约用以保护动物包括野生动物，如1976年通过《保护农畜欧洲公约》，1979年的《欧洲野生生物及自然生境保护公约》等。美国自1918年颁布的《候鸟保护法》以来，陆续又颁布了《国家野生动植物系统管理法》《濒危物种保护法》等一系列法案，对野生动物资源包括其栖息环境采取了全方位、多层次的保护模式。

相较我国缔结、参加的国际公约以及其他欧美国家的法律法规，我国野生动物保护立法显得被动和滞后，法律规范体系在野生动物开发利用方面的限制太少，这也造成了目前野生动物开发利用更加宽松的法律环境和政策环境，进而造成了野生动物产品市场不断扩大，野生动物产业链不断壮大。

值得注意的是，在欧美等国的野生动物保护立法中，并不是简单地否定利用野生动物，而是明确规定利用的目的和重心，必须限于科研、品种改进等，而基本不涉及商业性利用。而在我国，基于传统中医药产业发展的需要，以及传统文化，包括少数民族历史文化和特殊风俗等情况，野生动物产品的市场被人为扩大，形成了规模庞大的产业链，利用的重点事实上放在了商业性、经营性。

现行《野生动物保护法》许可对野生动物资源的合理利用，初衷是为了保护野生动物，维护生态平衡，但是在现实中，反而鼓励了野生动物产业的不断发展和野生动物制品需求的不断增长。这种与立法宗旨背道而驰的现象，应当引起各界人士的反思。

二、野生动物资源利用的非正当性分析：不文明、不经济、不安全、不科学

首先，限制对野生动物的开发利用，是人类文明进步的必然要求和趋势。

在早期人类社会，野生动物作为人类重要的食物来源、衣物来源，占有重要地位。随着人类逐渐掌握农耕技术、畜养技术，人类对野生动物的依赖程度逐渐减轻。同时，人类开始逐渐注重对野生动物合理适度的利用，产生朴素的可持续利用观念，诸如“网开三面”“数罟不入洿池，鱼鳖不可胜食也”等等。直到近现代，随着大农业、牧业的发展以及纺织等现代工业的建立，人类对野生动物的依赖程度已经大大降低，随之而来地，“动物福利论”“动物权利论”等学说提出和兴起，要求从一个更加平等的视角看待人类与野生动物的关系。欧美国家的有关动物立法便受其影响，逐渐限制野生动物资源开发利用，进一步缩限其范围至科研等非盈利目的，并且在野生动物制品的取得、生产等方式上也多加限制。尽管“动物权利论”“动物福利论”等仍然存在争议，但是对那些对人类生产生活提供了便利、做出了贡献的动物给予最基本尊重的观念，已经得到了世界范围内的认可。

第二，野生动物开发利用在经济上的不合理性。

在这里需要说明的是，这种不合理性是较之于其他的产业，野生动物资源在开发上不具有明显的经济优势，换言之为不经济性。

有报道称，非洲大象被偷猎者猎杀的现象可能比预计的严重，而这主要是因为市场对象牙的需求不断增加

根据我国现行《野生动物保护法》和《野生动物保护法实施条例》相关规定，野生动物的狩猎、驯养繁殖、出售、收购、展览、运输、携带、进出口以及相关活动，均需要我国政府有关机关的批准或者授权。这无形中加重了野生动物产品制造企业的负担，而且还需要缴纳一定的规费，经营性利用野生动物及其制品，还需要缴纳野生动物资源保护管理费。不仅如此，在企业进行有关野生动物资源的开发利用时，也必须严格遵守相关法规，其手段、方式方法、过程等均受不同程度的限制。与其他生产非野生动物制品的产业相比，其成本进一步增加，而且效率也会受到影响，欠缺经济性。这种经济上的不合理性，在西方国家显得更为突出和明显。例如，英国在2000年制定的《农场动物福利条例》中，对农场动物的养殖环境等做出非常细致的规定，区分了不同的家畜以明确其生活空间大小和环境标准。而《屠宰场法》对家畜的屠宰也进行深入而细致的规定。连家畜利用开发都有如此之严格限制，更遑论野生动物了。除此之外，野生动物对栖息环境有着较非野生动物更高或者更特殊的要求，其成长过程也较之更缓慢，这使得企业的投入不断增加。因此，如果普通动物制品的品质与野生动物相差无几，市场的选择显而易见。

第三，野生动物产品在使用过程中存在着较大的风险。

基于传统文化观点以及错误的营养学观念，人们往往认为野生动物较其他动物，具备更高的营养价值和口感，造成消费者偏好食用一些未经合法畜养或者检疫程序的野生动物，而这也是非法偷猎野生动物行为屡禁不止的重要原因之一。事实上，这些野生动物所携带的病原体、寄生虫等数量远远高于人工养殖的可食用类动物，加之很多野生动物的捕获采取毒杀的方式，造成毒素在动物体内的长期残留，给人们的健康造成极大的威胁。此外，在环境污染严重的地区，野生动物体内积存了大量的污染毒害物质，而多数野生动物又不具备分解污染物的能力，往往也会增加食用野生动物的健康风险。

中国野生动物保护协会和美国野生救援协会于2005年在北京、上海等全国16个城市进行食用野生动物的相关调查，发现40.4%的餐厅在经营野生动物，办理了野生动物经营许可证的仅为25.6%，出售野生动物食品的商场、超市占总量的38.2%，有野生动物经营许可证的仅为10%，在经营野生动物食品的占59.4%的农贸市场中,也仅有20%办理了野生动物经营许可证。尽管调查表明，人工养殖的野生动物是食用野生动物的主要来源，也不排除在此后的10年中，野生动物食用市场的规范和管理的加强，但是这份数据仍然反映出庞大的野生动物食用市场和有限的市场管理力度之间的不平衡问题。而且，调查仅仅覆盖北京、上海等16个较为发达和市场管理相对成熟的城市，而在我国广大的中小城市和乡村，滥食野生动物的现象则更为普遍。

第四，野生动物制品存在着可替代性。

就野生动物资源的主要利用方式，药用、食用以及服装来看，野生动物制品存在着可替代性，本文将此称之为不科学性。

我国民间所认为的野生动物营养价值较高，食用和药用往往成为野生动物利用的主要方式和途径。以活熊取胆为例，传统中医理论认为熊胆所具备的解热镇痛、护肝利胆等功效是其他产品无法替代的。现代医学经过对熊胆成分分析，得出结论，熊去氧胆酸作为熊胆最主要的活性成分和特有成分，具备溶解胆结石和改善肝脏的功能，而这些都是可以通过人工合成制备的。在国内，已经有人工合成的熊去氧胆酸胶囊上市。此外，根据现代营养学的观点来看，同种动物的营养价值基本一致，蛋白质、脂肪、矿物质及其他微生物含量没多大差别。随着科技的发展，人类已经具备相当的能力，可以通过科学手段不断制造出野生动物的替代品，以满足人类在营养学、医学上的需求。在服装行业，人造皮革等产品的出现也在不断缩小野生动物毛皮的市场范围，甚至比动物毛皮更具优势。从这个角度来讲，野生动物产品往往可以被人工制成或者合成的产品所替代，甚至替代产品在性能、价格等方面还要优于野生动物制品。在我国，野生动物产品制造企业，以野生动物产品的不可替代性和稀缺性作为商业开发利用野生动物资源的理由和论据，经科学手段证明是不充分的。相反，这种规模庞大的野生动物制成品产业链，反而阻碍了人类在科技上的进步和发展。

尽管由于我国传统文化、中医学理论以及经济发展的考虑，完全禁止对野生动物开发利用的态度不现实，但是对限制对野生动物资源的过度商业开发和利用，有必要，且具有可行性。

三、逐步限制野生动物利用的具体途径：应采取绝对禁止型和严格限制型两种方式

笔者认为，根据野生动物不同的资源状况，应当采取不准进行任何商业利用的绝对禁止型、规范商业利用的严格限制型两种方式。

前者主要针对国家重点保护野生动物，新修订的《野生动物保护法》在这一点上已有明确表述，“国家对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护”，并指出以“国家重点保护野生动物名录”“野生动物重要栖息地名录”为保护途径。

令人堪忧的是，非国家重点保护野生动物方面，即笔者认为应当严格限制的这一类。新修订的《野生动物保护法》提到，“猎捕非国家重点保护野生动物的，应当依法取得县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门核发的狩猎证，并且服从猎捕量限额管理”，“出售、利用非国家重点保护野生动物的，应当提供狩猎、进出口等合法来源证明”，这在本质上承认了野生动物商业利用的合法性，而这个口子能开多大，笔者持不乐观的态度。

法律的根本功能是调整利益关系。与国外不同的是，我国的《野生动物保护法》所涉及的利益关系更为复杂。进入工业文明之后，动物蛋白主要通过工业化饲养家畜获得，法律关注的重点逐步转移到动物福利，这是总趋势。我国因为有中医药对野生动物制品的需要，而这种需要又不适当地甚至荒谬地扩展到食疗甚至饮食的领域，因而形成了野生动物需求市场的利益结构，并延伸到立法的诉求上。这种利益结构与人类文明的发展趋势是不相符合的，也是不科学的。考虑到这种利益结构在我国长期存在，必须承认这个事实，立法时也要考虑各利益群体的接受程度。但是必须明确的是，立法时对这种利益的价值判断、法律的公平正义，以及与国际接轨的方向是需要澄清的，立法要有正确的方向，即在根本上取消对野生动物利益需求之前，要通过立法对这种利益予以必要的限制，并通过立法引导人们减少直至消除对野生动物开发利用的观念。

野生绿孔雀数量日渐稀少

笔者认为，在目前的法律环境、政策环境下，逐步限制野生动物利用要考虑以下几个途径：

第一，解决好最贫困人口基本生存的需要。联合国关于野生动物利用的有关规定仅限于这一领域，这与可持续发展观中“首先满足最贫困人口基本生存需要是第一需要”一致。

最贫困人口对野生动物需求主要有两种情况，一是野生动物栖息地贫困人口的生存问题，二是林区下岗职工就业问题。根据国家统计局网站公布的《2015年国民经济和社会发展统计公报》，目前仍有5575万贫困人口，其中仍有一定比例的最贫困人口。这些最贫困人口往往分布在交通不便、位置偏远的山区或者边境地区。此类群体对野生动物的利用，会随着国家扶贫工作力度的不断加大而不断减少。这类问题均应当符合国际社会有关规定，并借鉴有关经验，首先是与商业利益切割，严格禁止资本进入；其次是逐步转型，转变现有的开发利用方式。

第二，对传统中医药的需求，应当采取有选择的利用开发模式。第一是把中医药对野生动物利用限制在物质文化遗产范围内，与商业利用切割；第二是鼓励中医药用植物或化学合成物质替代野生动物，理论和实践证明这是可行的，且经济性更好。

中医药是我国历史文化遗产，应当予以保护，但要剔除传统中医药理论中的糟粕。在对待中医药利用野生动物及其制品的态度上，首先要区分，这些成分是否为中医药所必需；其次是，这些成分是否经过科学分析和临床试验，证明确实有效；再次是，这些成分是否不可以被替代。只有满足上述三种条件，才应考虑是否利用野生动物制品。此外，在利用方式、手段等方面要做出严格规定。

第三，对奢侈性的野生动物及其产品的消费行为，应当予以禁止。食用野生动物不文明、不科学、不经济、不安全，即使是食用养殖的野生动物，也必然对自然界野生动物保护极为不利，这已是定论。法律目前虽然不宜用禁止的表态，但至少可以是不提倡。通过各种途径的宣传教育引导，做到逐步消除食用野生动物的陋习并不是困难的事。野生动物及其产品还往往被用来满足部分消费人群其他奢侈性消费，例如皮草服饰、标本装饰等。这种病态性的消费行为和观念，严重违背现代社会的公平正义以及道德原则，应当通过宣传和教育手段，予以纠正。

第四，我国已形成了包括野生动物育种、繁殖、捕获、加工等规模相当的产业链体系，如果直接全部予以取缔，不仅会造成大量的经济损失，还会使得大量的从业人员失业，收入减少、紧张社会关系、积聚社会矛盾。对于已经形成完整产业链的利用行为，现阶段应当暂时予以保留，留出一定的过渡时期，逐步限制有关产业的发展。现有的野生动物商业养殖要尽快且稳妥地退出。一些养殖场根据旧法积极繁殖驯养，处于内外交困状态，国际社会严厉谴责、国内文明消费觉醒，对此，应当有壮士断腕的决心。在根本上消除对野生动物利益需求之前，要对这种利益通过法律法规和政策予以必要的限制，并通过立法、政策引导人们减少，直至消除对野生动物商业性开发利用。

最后，对野生动物资源开发利用的态度，实际上是人类对自身问题、自然问题以及人自身和自然关系问题的认知的反应。当代人和后代人享受的美好环境利益，是野生动物保护中的最高和最广泛群体的利益。中国梦不仅是物质的，也包括精神层面的，青山绿水离不了鸟语花香，生态平衡离不了野生动物，保护动物与保护人及其环境有必然的关系，人类对待野生动物的方式，深刻影响着自己的未来。人类在处理与野生动物之间的关系上，更加文明和科学是大势所趋，善待生命是生态文明的基本要素。