《野生动物保护法》修改的难点和亮点

□ 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、湖南大学法学院教授 常纪文

《野生动物保护法》修改的难点和亮点

□ 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、湖南大学法学院教授 常纪文

野生动物是大自然的重要组成部分，是国家的宝贵财富。近年来，我国发生了一些虐待野生动物、不尊重野生动物内在价值和必需福利的现象，一些国家重点保护的野生动物被饿死或者杀害，破坏了生态环境和生物多样性，既不利于维护社会公众的人道情感，也不利于弘扬中华民族怜悯生命的传统美德。

保护野生动物对于保护生物多样性、维护生态平衡、促进可持续发展等都具有十分重要的意义。2016年7月2日，全国人大常委会高票表决通过《野生动物保护法》三审稿。新法规定不得虐待野生动物，对待野生动物应遵守社会公德，具有历史意义，体现了我国生态文明建设的要求，同时也体现了中华文明法制化的与时俱进。作为此次《中华人民共和国野生动物保护法》修订项目研究专家组总负责人，笔者谈谈对本次新法修订的一些想法：

《野生动物保护法》修改的难点是什么？

《野生动物保护法》的修订，在一些热点方面，各部门、各方面有不同的想法，有的甚至因存在不同的利益，争论激烈。

一是“动物福利”一词应否进入这部法律的问题。初稿的时候，在本人和其他环境保护专家的推动下，“动物福利”进入了条文草稿里。后来动物保护人士之间出现了一些意见分歧，如有的动物保护人士说，《野生动物保护法》就是野生动物福利保护法，“动物福利”应该入法；而有的动物保护人士则不同意，说“动物福利”是给人工控制下的野生动物的，会刺激野生动物的驯养繁殖，增加驯养繁殖现象，不利于野生动物的整体保护。后来，争论来争论去，还是没有形成一致意见。尽管如此，《野生动物保护法》通过稿还是规定了野生动物福利保护的实质性条款，如第二章“野生动物及其栖息地保护”规定栖息地的保护，实际上就是保护野外的野生动物的福利；第三章“野生动物管理”第26条甚至规定了“并根据野生动物习性确保其具有必要的活动空间和生息繁衍、卫生健康条件”等实质性的保护要求。

二是可否利用野生动物的问题。现行《野生动物保护法》的立法目的之中，有“合理利用野生动物资源”的规定，基本方针中有“国家对野生动物实行……积极驯养繁殖、合理开发利用的方针”的规定。一些动物保护人士看了就不高兴，认为“利用”在条文中出现的次数太多，不适应社会发展要求。其实，看一部法律是不是前进，不要单纯看某个字眼或者词语出现了多少次。即使立法只规定一处“利用”，但里面如包括太多利用的内容，也没有什么进步。立法是否进步更主要地是看立法目的、基本理念、主要思想和制度构建是不是前进了。本次通过的修订稿有很多进步之处，如保护栖息地、对待野生动物不得违反社会公德、不得虐待野生动物等，实质上大大加强了对野生动物的保护。一些动物保护人士特别在意“利用”出现了多少次，出现的多了，就说是“利用法”。笔者对此并不赞同。由于禁止对所有的野生动物进行商业利用很困难，所有的国家都未做到，在笔者的建议之下，立法目的中的“合理利用野生动物资源”曾一度被修改为“规范利用野生动物资源”。规范是个中性词，主要还是限制甚至禁止。但是，动物保护人士还是觉得不够有力。

最后的处理结果是，其一，在立法目的之中就把包括“利用”的这一句拿掉了，变成拯救珍贵濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设；其二，把基本方针中的“积极驯养繁殖、合理开发利用”改成“规范利用”。实事求是地说，从形式上看，通过稿中的“利用”一词少多了，但是从内容上看，目前野生动物的商业性人工繁育还没有废止，修改的内容离动物保护人士的期望还有较大差距。例如，提出了分类管理的方法，对于人工繁育技术稳定成熟的国家重点保护的野生动物品种，可以不作为野外物种来对待。言下之意，可能在一定程度上作为经济动物对待。这说明，立法是一个利益和价值逐渐平衡的过程，很多追求一下子还难以实现。

三是野生动物资源到底属于谁所有的问题。有的说属于国家所有；有的说不属于国家所有，而属于全社会甚至全人类所有。有的提出，“野生动物资源属于国家所有”的规定，会促进把野生动物作为资源进行商业性利用，这不符合现代国家的发展要求。其实，这是现行法第三条规定的，立法修改时想予以保留。面对质疑，有关机关的解释是，野生动物资源属于国家所有，指的物种资源，如遗传资源。

《野生动物保护法》修改的亮点有哪些？

一是以生态文明为指导，将社会公德与依法保护野生动物相结合，认可了实质性的动物福利。

明确提出不得虐待野生动物，对待野生动物不得违反社会公德。在原来的《野生动物保护法》中，对虐待动物等一些违法社会公德的行为并没有明确地加以限制和禁止，此次《野生动物保护法》修订，在动物福利方面作出了如下具有历史飞跃性的规定：

其一，在第26条中，规定了实质性的动物福利保护内容：“人工繁育国家重点保护野生动物……根据野生动物习性确保其具有必要的活动空间和生息繁衍、卫生健康条件，具备与其繁育目的、种类、发展规模相适应的场所、设施、技术，符合有关技术标准和防疫要求”。这条法规虽然没有明确写出“动物福利”这四个字，但是这种用实质性规定来取代名义条款的做法，在转型期，是非常明智之举。等社会进一步形成动物保护意识之后，再明确规定“动物福利”一词，就是水到渠成的事情。

野生东北虎现存数量只有400多只，在我国数量不足20只

其二，第26条中还明确规定“不得虐待野生动物”。禁止虐待动物这一规定早在清末时期京城的城市管理规定之中就已经出现。民国时期，南京等地方也作了专门立法，并细化了虐待的具体情形。《野生动物保护法》修改，增设此规定，是我国反虐待动物史上的一个里程碑。其实，不得虐待动物就是最低层次的动物福利保护，此修改也是我国动物福利保护法史乃至世界动物福利保护法史上的一件大事。

其三，新修订的《野生动物保护法》在第29条中规定“利用野生动物及其制品的，应当以人工繁育种群为主，有利于野外种群养护，符合生态文明建设的要求，尊重社会公德，遵守法律法规和国家有关规定。”这为禁止残忍地对待野生动物、残忍地利用野生动物打下了法制基础，是我国人道立法的重大进步，是中华文化法制化的一大进步。对待动物人道，必然促进人与人之间的和谐。这些进步，为国家下一步研究制定《反虐待动物法》奠定了基础。

二是加强野生动物栖息地的保护。

在这方面，新修订的《野生动物保护法》将第二章的标题“野生动物保护”改为“野生动物及其栖息地保护”，实现了保护对象的全面性、系统性和相关性。如在制定规划的时候，对野生动物栖息地、迁徙通道的影响要进行论证；再如建设铁路、桥梁等工程时，可能破坏一些野生动物的栖息地和迁徙通道，应该采取一些补救的措施。为了保护野生动物栖息地，新法还规定国家林业行政主管部门要确定并发布野生动物重要栖息地名录。另外，很多野生动物消失都与栖息地碎片化有关系，所以必须促进野生动物栖息地的整体化。目前我国正在根据国家公园改革方案，研究国家公园立法，这对于整合自然保护区、湿地公园、森林公园、野生动物保护栖息地等相关区域，是一个重要利好。

三是回归科学，把“驯养繁殖”改为“人工繁育”。

因为一些野生动物是难以驯养的，所以与“驯养繁殖”相比较，“人工繁育”一词要科学一些。为此，驯养繁殖许可证也改为了人工繁殖许可证。人工繁育分为公益性质和商业性质两类，修订后的法律对商业性人工繁育收紧了，采取名录制。在收紧的同时好像又有点放宽，即对于技术成熟稳定的一些国家重点保护野生动物品种，可以不按照野外野生动物的品种进行管理。言下之意，可以按照特殊的经济动物来处理。在这一点修改上，目前分歧还是比较大。

四是限制和规范野生动物的利用。

其一，把现行法中方针里的“合理利用”改成了“规范利用”，即把“国家对野生动物实行加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用的方针，鼓励开展野生动物科学研究”改为“国家对野生动物实行保护优先、规范利用、严格监管的原则，鼓励开展野生动物科学研究，培育公民保护野生动物的意识，促进人与自然和谐发展”。保护思路的修改，体现了立法对野生动物保护的生态效果、社会效果及全社会共治作用的重视。在具体规定上，如新法第30条规定：“禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，或者使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。”

其二，把“三有”动物的判定标准“有益的或者有重要经济、科学研究价值”修改为“有重要生态、科学、社会价值”。除掉了经济价值的判定标准，意味着利用野生动物会越来越规范，条件或者限制越来越严格，保护的野生动物品种可能越来越多，既体现了国家的经济进步，也体现了公众生态环境意识的提高。

五是重视对野生动物损害的补偿。

野生动物伤人和毁坏财物的案子很多，对财产和人身伤害的补偿，现行法仅规定“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定”，而很多地方政府没有钱，所以给予受害民众的经济补偿往往是不充分的。野生动物资源是属于国家所有，国家所有的受保护的野生动物伤害了居民，居民自己承担全部或者部分损失是不科学的。新法规定“有关地方人民政府可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务”，通过保险制度来部分解决损害的补偿。另外，新法还规定“有关地方人民政府采取预防、控制国家重点保护野生动物造成危害的措施以及实行补偿所需经费，由中央财政按照国家有关规定予以补助”，解决了地方资金紧缺和对损失补偿不充分的现实问题。资金渠道解决了，有利于全社会形成保护野生动物的氛围，促进人与野生动物的和谐共处。

六是提出了各方面参与的制度和机制。

如规定国家鼓励公民、法人和其他组织依法通过捐赠、资助、志愿服务等方式参与野生动物保护活动，支持野生动物保护公益事业；各级人民政府应当加强野生动物保护的宣传教育和科学知识普及工作，鼓励和支持基层群众性自治组织、社会组织、企业事业单位、志愿者开展野生动物保护法律法规和保护知识的宣传活动；教育行政部门、学校应当对学生进行野生动物保护知识教育；新闻媒体应当开展野生动物保护法律法规和保护知识的宣传，对违法行为进行舆论监督。可以说，新的《野生动物保护法》是一个野生动物保护的共治法。

七是增加了违法行为的情形。

其一，不得提供违法交易的平台，如“禁止网络交易平台、商品交易市场等交易场所，为违法出售、购买、利用野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具提供交易服务。”

其二，不得违法生产和购买以动物为材料的食品，如“禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，或者使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。”

其三，禁止一些广告行为，如“禁止为出售、购买、利用野生动物或者禁止使用的猎捕工具发布广告。禁止为违法出售、购买、利用野生动物制品发布广告”。

其四，不得违法放生，如“任何组织和个人将野生动物放生至野外环境，应当选择适合放生地野外生存的当地物种，不得干扰当地居民的正常生活、生产，避免对生态系统造成危害。随意放生野生动物，造成他人人身、财产损害或者危害生态系统的，依法承担法律责任”。

八是法律责任更加严厉。

其一，除了规定没收违法所得外，还规定了按照货值多少倍来处罚的措施，如有的罚款是野生动物货值的1～5倍，有的是2～10倍，如“违反本法第十五条第三款规定，以收容救护为名买卖野生动物及其制品的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门没收野生动物及其制品、违法所得，并处野生动物及其制品价值二倍以上十倍以下的罚款”。

其二，立法修改结合了社会管理实际，引进了诚信管理，如“将有关违法信息记入社会诚信档案，向社会公布”。

其三，对失职渎职的政府官员，规定了撤职、开除和引咎辞职等严厉的法律责任。如“野生动物保护主管部门或者其他有关部门、机关不依法作出行政许可决定，发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处或者不依法查处，或者有滥用职权等其他不依法履行职责的行为的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门、机关责令改正，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职”。这有利于有关部门依法行使其职责。

还有哪些需要进一步加强，助力新法落地？

此次《野生动物保护法》修改，虽然过程曲折，但是结果很好，有很大的进步。当然也存在一些遗憾。遗憾是难免的，可以在以后的修订中予以弥补。下一步，国务院及其有关部门应当制定实施细则和标准，制定或者定期修订重点保护野生动物名录、“三有”动物名录、野生动物重要栖息地名录和人工繁育国家重点保护野生动物名录，并把如何促进新法落地的规定实施好。