不动产登记与房屋交易产权管理剥离的思考

李雅珍　郑君

随着《不动产登记暂行条例》的出台，不动产统一登记工作在全国各地全面铺开。近阶段，不动产登记与房屋交易产权管理的剥离整合工作是业内同行讨论最多的问题。由于我国幅员辽阔，各地登记业务的水平参差不齐，在整合过程中又没有固定的模式，如何实现不动产统一登记是由各级人民政府自行确定，这种状况下就出现了各种各样的不动产统一登记整合模式。

据调查，各地的不动产登记局基本上都隶属于当地国土部门，不动产登记中心的形式主要有以下四种模式。

一是隶属于政府办成立不动产登记中心，脱离住建与国土两家的直管，以原有架构齐全的房屋登记中心为基础，归并涉及不动产登记的其他机构。此种模式职能较全，往往涵盖了原有房屋登记机构的管理职能及所有登记机构的登记职能，适合登记水平较发达的地区。

二是在国土局下设不动产登记中心，但只是设立发证平台，涉及各机构的登记与管理模式不变，只是通过信息数据归集到不动产登记中心，实现由不动产登记中心负责登记发证的过渡模式。此种模式属于过渡模式，但在法规和顶层设计还未完善的情况下，不失为一种好的模式，短期内对软件的投入少，业务衔接变动少，在转型期平稳过渡，待时机成熟时再顺利转型到完善的不动产登记模式。

三是在国土局下设不动产登记中心，将涉及的其他登记机构成建制划转到不动产登记中心。此种模式难度大，涉及其他部门的其他管理职能难以剥离与落实。

四是在国土局下设不动产登记中心，将涉及的房屋登记、林权登记等登记职能划转到不动产登记中心，相应的人员与登记资料随之划转。此种模式最具普遍性，主要按照两部委的文件精神，但因涉及职能剥离，特别是房屋登记与交易产权管理的职能剥离边界不太清晰，且涉及的剥离后工作机制问题太多，没有很成熟转型的代表模式与代表地区，各地自行协调解决。

以上四种代表模式各有千秋，当然还有其他更有特色的作法。本文仅以南平市建阳区为例，就最具普遍性的第四种模式——不动产登记与房屋交易产权管理剥离方式工作中应考虑的几个问题进行交流探讨。笔者认为，在实施整合前，应当明确以下几方面的内容，做好两机构间对接的准备，方可全面实施不动产统一登记工作与房屋交易管理工作。

一、建立数据共享实时互通机制

1.必要性与重要性

《不动产登记暂行条例 》第二十四条规定，不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批信息、交易信息等应当实时互通共享。不动产登记机构能够通过实时互通共享取得的信息，不得要求不动产登记申请人重复提交。《不动产登记暂行条例实施细则》第九十六条规定，不动产登记机构、不动产交易机构建立不动产登记信息与交易信息互联共享机制，确保不动产登记与交易有序衔接。不动产交易机构应当将不动产交易信息及时提供给不动产登记机构。不动产登记机构完成登记后，应当将登记信息及时提供给不动产交易机构。

李克强在今年5月25日召开的国际大数据产业博览会上提出，大数据被誉为新时代的钻石矿，政府就要在其中发挥作用，打破信息孤岛。目前信息资源80%掌握在政府部门手中，除涉及隐私之外，其他信息都应该向公众和社会开放。这不是李克强第一次喊话政府数据开放。2014年，大数据写入政府工作报告。2015年，李克强表示，数据是基础性资源，也是重要生产力。这一年也是政府数据开放政策密集发布年，包括《促进大数据发展行动纲要》等涉及大数据开放和产业发展的顶层设计方案。“开着宝马吃低保”“开着宝马购经适房”，这些令人发指的不诚信现象之所以屡禁不绝，一个重要原因就是部门之间存在着信息壁垒。尽管我国银行、工商、税务、海关等都建立了相关信息平台，但部门之间难以共享。

因此，新形式下的不动产登记与房屋交易产权管理之间应当打破信息壁垒，依法实现信息实时互通共享机制。

2.数据共享的具体要求

不动产登记中心与房屋交易管理机构应建立共享机制并实现数据实时互通。不动产登记中心应将不动产登记信息（含空间信息）、限制信息实时传送到房屋交易管理机构，房屋交易管理机构依送达的数据进行相应信息的归集。房屋交易管理机构应将楼盘信息、交易信息实时传送到不动产登记中心，不动产登记中心依提取送达的数据进行登记。

一是数据共享的日志问题。房屋交易管理与不动产登记紧密相联，对数据共享的实时性、有效性、安全性上均有很高要求，两方均应建立安全有效的数据共享日志，以便厘清责任。

二是数据共享的网络问题。由于房屋交易管理机构合同网上签约备案等系统均要求互联网访问使用，而不动产登记系统通常运行在局域网或者政务内网，数据如何共享，不动产登记中心应提前考虑。建议可以考虑专用光缆连接互通方式或是通过网闸等设备过渡。

三是数据共享的时效性问题。受理的登记业务保存后，不动产登记中心应同时将数据进行推送，若不动产登记记载登记簿后方才共享数据给房屋交易管理机构，将可能存在时间差，导致交易纠纷的发生。登簿后的有效数据再行推送以更新最终的限制状态。

四是数据共享的准确性问题。若数据共享仅仅是将不动产登记数据写入共享前置库，将导致房屋交易管理机构在获取最新的登记数据时需花费大量时间精力。应该在将不动产登记数据写入前置库时，通过技术手段通知房屋交易管理机构具体需要更新的登记数据索引，以便房屋交易管理机构及时更新数据。房屋交易管理机构的交易数据推送要求相同。

二、历史档案、登记簿及电子数据的管理与利用

在实现登记与交易机构数据共享互通的基础上，要考虑如何管理和利用历史档案的问题。依照国土资源部、住建部《关于做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》（国资发〔2015〕90号）文件精神，房屋登记资料由不动产登记机构管理，房产交易资料由房屋交易管理部门管理。原始房屋登记档案中包含交易管理与产权管理及登记的内容，无法分割清楚，原始档案不作移交，移交内容为房屋登记簿的相关数据信息。房屋登记簿作为登记结果信息进行移交，房屋登记簿由不动产登记机构管理，房产交易、产权管理资料由房屋交易管理机构管理。移交之前的房屋登记相应诉讼由房屋交易管理机构负责；移交后新受理不动产登记的相应诉讼由不动产登记中心负责。

为保证登记工作的延续性，在实践中各地历史档案、数据的管理利用主要有以下三种模式：

第一，依两部委文件精神，历史档案仍由房屋交易管理机构保管，房屋登记簿及相应的电子档案、图库复制一份移交给不动产登记中心。

第二，历史档案、房屋登记簿及相应的电子档案、图库全部移交给不动产登记中心，房屋交易管理机构保留电子成果。

第三，历史档案移交到政府下设的档案局统一保管，不动产登记中心和房屋交易管理机构都可以利用，房屋登记簿和电子档案、图库等资料由档案局、不动产登记中心、房屋交易管理机构各备份一份，以保证各部门日常的管理需要。

三种模式各有特色，主要还是看当地具体的情况，如果当地档案局管理规范，笔者最支持第三种档案管理模式。

房屋登记簿等信息交接后，有关登记信息的相应查询服务由不动产登记中心负责；有关合同备案、预售许可等信息的相应查询服务由房屋交易管理部门负责。个人住房信息证明（首套房、首购房）由房屋交易管理机构出具。

不动产登记中心与房屋交易管理机构应当建立房屋登记档案和房屋交易档案查询互用制度，以保证房屋登记和交易、产权管理的正常运行。

三、无缝对接查封工作

因协助司法部门的查封工作责任重大，在剥离过程中一直困扰着各地同行。该如何理顺不动产登记机构与房屋交易管理机构对涉及房产的查封工作，笔者认为可按以下思路进行分工：

涉及已进行登记类的查封及预查封由不动产登记中心负责，涉及开发企业的预售许可后未售部分及购房人合同备案后尚未办理预告登记的预查封由房屋交易管理机构负责。房屋交易管理机构受理的预查封数据实时推送给不动产登记中心，等同于不动产登记中心受理的预查封效力，在具备转本登记条件不动产登记中心受理相应业务时应办理正式查封，并通知房屋交易管理机构解除预查封。不动产登记中心受理的查封及预查封信息实时推送给房屋交易管理机构，买卖合同网上签约备案系统完全按照不动产登记中心提供的不动产单元限制状态（是否抵押、是否查封）进行网上签约限制。

四、楼盘表建立

楼盘表是描述物理数据及其关联关系，并可与权属数据、交易数据等其他相关数据相关联的数据组织方式。根据一个物业中每栋楼的房屋总套数以及具体的限制及历史记载情况来显示该栋楼中每个最小基本单元的真实情况。最早来源于开发企业的楼盘销控表，后延伸使用到登记领域。在涉及房屋的登记与交易管理系统中，楼盘表是一种重要的关联管理手段，主要分为商品房项目楼盘表和非商品房项目楼盘表。

那么，在管理与登记分立的机制下，应如何做好楼盘表的建立工作呢？笔者认为，考虑到商品房项目楼盘的复杂性，且前期的预售许可、合同备案数据较多，商品房项目楼盘表的建立应由房屋交易管理机构负责，房屋交易管理机构将预售的项目、在建建筑物抵押的项目楼盘表建立完毕后推送给不动产登记中心。涉及商品房项目楼盘变更的相应业务，应由房屋交易管理机构先进行楼盘数据变更后，不动产登记中心再行受理相应登记业务。如存在有在建建筑物抵押、预查封等涉及楼盘变更的数据，房屋交易管理机构应实时将数据推送到不动产登记中心。非商品房项目楼盘表由不动产登记中心负责，需确保新建楼盘房屋可与交易管理系统楼盘房屋数据共享，保持登记、限制、交易信息的一致性。

五、测绘审核的必要性

《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》均未提及不动产测量成果需要测绘审核的内容，较多地区不动产登记机构在流程设置及业务指南中未明确只提供具备资质的测绘机构提供的测绘成果是否可直接用于产权登记。那么在当前不动产统一登记的大形势下，用于产权登记的测绘成果是否需要测绘审核呢？

建设部、国家测绘局2000年出台的《房产测绘管理办法》规定，用于房屋权属登记等房产管理的房产测绘成果，房地产行政主管部门应当对施测单位的资格、测绘成果的适用性、界址点准确性、面积测算依据与方法等内容进行审核。审核后的房产测绘成果纳入房产档案统一管理。出台的背景是在1994年出台的《城市商品房预售管理办法》运行后，各地房地产开发项目涉及的面积纠纷案不断涌出，经过不断的完善之后，于2000年才陆续出台了《房产测绘管理办法》《房产测绘规范》等系列规范房产测绘，明确行政机构的审核职能，解决了许多的面积纷争问题。

在当前去库存、稳市场的情形下，购房人相对不容易；购房人签约时间大多在预售阶段，到实际交房时间跨度长；随着行业的发展，房地产开发项目的设计越来越复杂，多种功能、用途交杂，涉及公共分摊部分有些又不是太明确；老百姓不仅对自己取得的不动产权利证书记载的面积十分关注，甚至对记载于登记簿的公共部分的权利范围与面积也十分关注。因此，由于面积的复杂性，涉及利益大，建议各地不动产登记机构应慎重取消测绘审核环节，特别是针对复杂的商品房项目，不宜将有资质的测绘机构提供的测绘成果直接用于产权登记，应经测绘审核后方可用于产权登记。

前置于不动产登记的测绘审核是住建部门以备案方式出具还是不动产登记中心内部设置的测绘审核职能，以何种方式进行审核不重要，重要的是应当通过测绘审核这个环节方可将中介机构出具的测绘报告用于不动产登记。至于以何种方式，由当地政府自行确定即可。

六、其他必要的关联

在不动产登记与房屋交易管理转型过程中，根据各地的具体情况，涉及不动产登记与房屋交易管理工作的机构可以共同协商考虑定个过渡期，在过渡期间，应通过配合的方式来解决转型过程中一些因上位法的缺实导致的程序设置瓶颈，如交易告知的形式、住房专项维修基金征收、住房保障联动机制、购房资格审核、交易手续费的收取等问题，待上位法明确后，再行依法调整。

在不动产登记整合过程中，如何做好后续的房屋交易产权管理工作，一直困扰着同行们。笔者认为，在行业的转型阶段，原房屋登记机构要做好两个方面的工作：一是要认真思考，提早做好衔接转型的预案，对转型过程中可能出现的问题进行梳理，对今后工作的思路提前进行研讨，提前做好对接改革的准备。不能认为此次改革仅仅是不动产登记行业的改革，房屋交易产权管理机构被动地听之任之，工作没有思路。二是要主动沟通，行业的转型，不仅仅是不动产登记的转型，同样也是房屋交易产权管理工作的转型，不动产统一登记改革的最终目标是为了便民，那么，如何做好房屋交易产权管理与不动产登记的衔接，实现信息互通就变得尤为重要。作为房屋交易管理机构，只有主动将对行业的思考与国土部门进行及时沟通，共同就后续工作进行研讨，方可共同做好行业转型工作。

陈品禄/责任编辑