新常态下地方政府融资平台转型发展探析

朱洪宝　张家文

【摘 要】近年来，融资平台的发展可谓一日千里，自一九九四年至今国家先后出台了包括《新预算法》和《地方政府性债务管理意见》等一系列法律法规，大力推动融资平台的发展。笔者首先分析地方融资平台的诞生起源，然后分析地方融资平台存在的价值和必要性，针对其目前存在的问题，最后提出地方融资平台转型发展的建议。

【关键词】融资平台；地方政府债务；转型发展

0 前言

按照中国人民银行、财政部、发改委和银监会四部委的规定，所谓地方政府融资平台，是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。

地方政府融资平台先后历经了起步、快速发展、整顿调整及转型发展几个阶段。地方政府融资平台是我国金融体制、分税制财政体制、地方政府官员政绩考核体系三者重叠的合理化产物，为推进城市化、促进地方经济发展、提高城市居民生活水平等方面发挥了巨大作用。尤其是2008年国际金融危机之后，国家出台了“四万亿”经济刺激计划，各级地方政府均新成立了数量众多的融资平台，各级地方政府融资平台数量短时期内增长迅速，债务规模和财政风险在短期内飞快增加。但部分融资平台运作的不规范导致债务风险的上升渐渐地引起了社会各界的高度重视。

为转变政府职能及推进地方政府投融资机制改革，一系列法律法规相继出台。无一例外这一类法律法规都明确了地方政府融资平台将不再承担政府融资职责，提出要通过债务清理的方式来厘清当前政府融资的现状，将逐步剥离融资平台的政府融资职能，地方政府融资平台将失去地方政府的信用背书，将不得不面临转型问题，通过市场化转型，成为新型市场化投融资主体。

1 地方政府融资平台存在价值及必要性分析

1.1 地方融资平台是我国经济发展的必然产物

1994 年分税制改革，地方政府的财权上移，中央政府事权下移，导致地方政府的事权和财权不匹配，地方政府的财政收入远远不能满足财政支出，大批地方政府融资平台应运而生。2008 年金融危机对全球经济造成了很大的冲击，我国政府推出“4万亿”计划，地方政府融资平台成为了时代的弄潮儿。在“4万亿”计划中，中央政府实际仅投入1.18 万亿，剩余的近3万亿要由地方政府自己筹措，无奈之下，地方政府只得通过地方政府融资平台来解决资金问题，因此2008年后地方政府融资平台数量上和债务规模上均快速增加。因此，地方融资平台是我国经济发展的必然产物。

1.2 国际经验表明融资平台存在具有重要价值

政府融资平台并非中国独有，在国际上早已存在，只是表现形式有所不同。在日本，主要表现为地方公营企业、独立行政法人、地方三公社、第三部门等。在美国主要是特别目的机构、公共事业经营公司等。在英国和澳大利亚，既大量使用PPP 模式，也普遍存在类似融资平台性质的项目实施和管理机构。在欧美，融资平台虽然隶属于政府，但它采取市场化、专业化运作，接受市场约束，在投融资职能方面显著优于政府，其存在价值不言而喻。

1.3 政府融资平台是实现新型城镇化的重要融资渠道

当前，我国的新型城镇化正在加速发展。据粗略测算，城镇化所需资金成本大约50万亿元，这对地方政府来说，单纯依靠财政收入无法满足如此巨大的资金需求。地方政府融资平台作为筹集资金的有生力量，能够为城镇化建设提供强有力的资金支持，将是新型城镇化建设中重要的融资渠道！

2 地方政府融资平台存在的问题

2.1 融资平台法人治理结构不完善

融资平台一般由政府独资组建，缺乏现代化企业的董事会、监事会和经营层。政府直接或间接管理融资平台公司人、财、物，政府对基础设施建设资金进行决策和计划筹集、管理、使用，日常经营不可避免的带有浓厚的政府行政色彩，公司只是担当出纳角色，没有形成真正意义上符合风险收益一体化要求的投融资主体。其名义上是公司，实际上只是政府操控的融资工具，地方融资平台一方面被地方政府“绑架”缺少独立性，另一方面由于法律法规的不完善又缺乏监管和问责。

2.2 平台数量多，债务规模大

据银监会数据，截至2013年12月31日，地方政府融资平台数量在1.1 万家左右，而2010年底只有约6500家，增长超过60%。而这只是列入银监会统计口径的数据，有很多乡镇级融资平台，还不在银监会的统计范围之内。另外发改委统计的只是发行城投债的融资平台数量，统计范围更小。目前全国究竟有多少家融资平台，尚无权威数据。

2.3 融资平台自身偿债能力缺乏可持续性和造血功能

由于地方融资平台承担了很多公益性项目，因此大多缺乏现金流。资产中大部分也都是一些公益性资产，既无法产生经济效益，也无法变现流通。所以，融资平台偿债主要靠借新还旧，自身造血功能明显不足。中诚信国际的研究表明，2011-2013年已发债的融资平台公司借新还旧率分别为69.85%、61.19%和68.8%。

3 地方融资平台转型发展的建议

3.1 提升经营能力，推进市场化改革

一要，完善法人治理结构，建立“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。二要，通过业务流程和管理机构改造、人才培养和引进等途径，不断提高平台公司在战略规划、集团管理、风险控制、资本运作等方面的能力，提高市场化经营水平。三是，创新投融资手段，拓宽投融资渠道，加强资本运作，不断优化资本结构，提高资本运营效率和盈利水平，提高资产运作能力，发挥经营性国有资本杠杆作用，实现国有资本保值增值。

3.2 整合平台资源，做大做强

一是，整合现有资源。具有市场竞争优势并有稳定盈利能力的平台公司可以积极推进行业资源整合，推动多家平台公司整合成一到两家较大的综合性平台公司，也可以推动跨行业和跨地区的资源整合，通过整合，形成适应现代化发展要求的大型投融资平台，实现做大做强目标。二是，战略重组。资源整合完成后，资产总量达到了一定水平，组织架构组织将成为企业提质增效的重要转型点，通过经营板块的优化和组织架构的重组，可以实现企业经营管控水平的重大提升，更好地适应市场环境。

3.3 地方政府及相关部门应转变观念，助推融资平台转型发展

融资平台转型发展是一个长期而缓慢的过程，绝不是一朝一夕就可以完成的。国家颁布的一系列法律法规将是融资平台转型发展的指南针。地方政府及相关部门应当与时俱进，认真研究地方债管理新政并严格执行，并通过政策和资金等方式扶持其转型发展。各金融机构也要按照地方债管理新政，审慎开展与平台公司有关的各项业务，严控债务风险。另外，央行、财政部、银监会、发改委等部委也要加强对地方政府执行地方债管理新政的督查力度，确保新规落到实处。

【参考文献】

[1]马可.地方政府融资平台存在的问题及转型发展的建议[J].经济研究导刊，2015（24）.

[2]李天德，陈志伟.新常态下地方政府投融资平台转型发展探析[J].中州学刊，2015（4）.

[3]成涛林.地方政府融资平台转型发展研究[J].财政金融，2015（10）.

[责任编辑：王伟平]