集体选择视角下国家公园社区参与制度研究*

闫水玉　孙梦琪　陈丹丹

集体选择视角下国家公园社区参与制度研究*

闫水玉孙梦琪陈丹丹

我国正处于建立国家公园体制的起步阶段，社区参与制度作为国家公园管理体系的组成部分，是为国家公园内的地方社区寻求经济社会福利的重要保障。本文拟在评述近年来国内对国家公园、自然保护区、风景名胜区等相关研究的基础上，结合国外国家公园体系中社区参与制度的经验，并基于集体选择理论，从制定和执行两个阶段，提出了中国国家公园管理体系中7条社区参与制度设计原则：清晰界定用地边界和行动主体；制度必须因地制宜；获得政府认可的社区自治权；完善监督机制；制定分级制裁机制；建立解决冲突机制；构建嵌套式管理体系。

国家公园；社区参与；集体选择；制度设计原则

0　引 言

人们对国家公园的认识与实践始于1872年——美国的第一个国家公园黄石公园，从此这种对于自然原始景观的保护意识就在世界各地传播开来，保护与可持续性开发的理念也在各国国家公园规划与实践中得到了充分的印证。我国由于经济发展水平、管理理念等原因，迥异于国外一些发达国家的国家公园发展趋势。国内多数风景名胜资源侧重于以经济效益为目的进行旅游开发。中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》中明确提出“建立国家公园体制”，这一概念首次进入中国最高层级的政策文件之中，这意味着有关生态资源的保护、利用与可持续发展得到了进一步的重视。

通过查阅有关中国国家公园的相关文献，国内学者对于管理体制、顶层设计作出了许多探索性理论思考，主要可以分为主张移植美国国家公园管理体制的“垂直管理”派和主张所有权与经营权分离的“二权分离”派［1］。另一部分学者关注于国家公园立法问题，他们认为要想避免当前各部门和地方政府在管理上所造成的“公地悲剧”，必须形成系统化的法律体系，通过立法、政策制定、规划、财政和金融手段以保障国家公园的整体发展和各方利益［2］。此外，近年来越来越多的学者开始关注本土土著居民、地方社区居民的权益，他们认为人与自然资源、历史景观有其固有的联系，除了保护自然生态系统的整体性和生物多样性，我们同样需要尊重与生物多样性相关联的文化多样性，以及与社会发展进程相应的生态系统服务功能的保持［3］。尽管当前对国家公园的研究几乎涵盖了所有行动主体，涉及中央政府、地方政府、地方非政府组织、地方社区等等，对于社区参与制度的研究也较多，但是这些研究很大程度上忽视了保护区内多个主体之间的协同治理，屏蔽了多方协同治理的制度机制、机理和纽带［4］。从集体选择理论视角来看，风景名胜资源作为“公共池塘资源”，社区居民是管理体制中重要的参与者和管理者，社区参与制度的构建是社区居民权益的保障，也是我国国家公园管理制度的重要组成部分［5-6］。因此，本文在明晰当前我国风景名胜资源现有问题的基础上，对国外国家公园社区参与制度的形成、发展机理以及其更深层次的利益机制进行研究，结合我国实际情况，从制定和执行两个阶段，提出适合于我国国家公园社区参与制度的设计原则，对于推进我国国家公园体制构建十分关键。

1　研究背景：国内风景名胜资源社区参与制度的缺失

我国很多风景名胜资源的管理机构是属于国家国土资源部门、林业部门、建设部门的行业管理派出机构，行政管辖权属地方政府，人员由地方政府任命或由旅游企业经营管理。这导致大量的外来人员和当地社区融合程度较低，社区参与常常被忽视，严重影响了风景名胜资源所在区域土著居民的长期生存与发展。根据当前文献研究，国内除九寨沟等少数风景名胜资源建立了较好的行政管理和居民自治相结合的社区管理机制，社区参与制度缺失的情况普遍存在［7］。

一些风景名胜资源所在区域为了所谓的保护，通常采用移民搬迁政策迫使当地居民失去土地，改变原有的生活劳作方式，又因缺乏相应的补偿机制或是补偿金额过低，从而加剧了当地社区民众与有关部门的矛盾。有些管理机构或企业利用风景区内的当地土著居民作为宣传手段，使得民族文化被过度的商业化，却拒绝共享开发收益，甚至排挤当地社区民众，使得社区居民经济、政治、社会权益受到了不同程度的损害［8］。土著社区作为风景资源历史发展过程中的重要组成部分，在风景区设立、开发和管理过程中，牺牲了自己的发展权利以及基本的生产生活权利，却承担了本该由全社会共同承担的成本，这种行为无疑是对当地的生态、社会系统的严重破坏［9］。

社区参与制度缺失的原因在于土地的国有化，并且大多数风景名胜资源所在区域的社区居民素质偏低，导致社区自我治理模式在当前的政治社会环境下很难推广。从当前法律法规和配套制度的内容来看，更加侧重于风景名胜资源的保护、利用及管理，某些地方性法规虽有涉及社区居民的相关权益，但因权责不清，可操作性较差［10］，更是很少有地区拥有完善的关于收益分配、生态补偿和救济的配套保障制度，社区居民的基本权益无法保障。从管理层面来看，多个部门共同进行的封闭式管理，使得风景名胜资源成为了权利的角斗场和责任的真空地带［11-12］。因此，笔者认为基于当前正在构建国家公园体制的背景，必须正视社区居民的利益需求，将社区参与制度作为一个基本制度，以保障当地社区居民获得应得的利益［13］。

2　国外国家公园社区参与制度研究

2.1国外国家公园社区参与制度的形成

美国及许多国家在国家公园成立之初，对当地社区也持排斥态度，往往选择将居民搬迁出保护区范围以外。保护区对社区经济发展的制约引发了经济冲突与权属争议，导致了十分严重的“区—群”冲突。上世纪末，乔尔（Joel）对此提出了六条“区—群”冲突的解决机制：（1）社区法律控制；（2）冲突解决策略；（3）资源适度经济利用刺激；（4）缓冲区管理；（5）生态旅游；（6）保护区外农用林业的发展［14］。经过长期的发展，国外政府逐渐意识到国家公园属于集体所有的公共资源，在其管理目标、行政归属、管理方法、管理理念等方面开始逐步改变（表1）。为了保障地方社区的利益，他们放弃了单一的“政府”或“企业”管理模式，采取了更为包容的政府+社区（还可能包括生态旅游企业、NGO、科研机构等）联合治理模式，形成一个多方治理的共赢模式，尽可能兼顾各方权益并充分考虑各方话语权，从而减轻政府财政负担。以英国国家公园为例，基于制度安排，国家及地方政府机构、当地社区代表、保护区使用者协会、私人企业及土地所有者各利益相关者都认识到他们在保护区管理中的合法性，共同分享保护区的管理权力与责任，并使其权力义务服从于一致达成的保护区保护目标，协作管理保护区［15］。

表1　国家公园管理范式的转变Tab.1 the transformation of national park management paradigm

2.2国外国家公园社区参与方式

“社区参与”作为“多方共治”中的重要组成部分，是国外国家公园管理体系中保障当地社区居民权利的重要制度。英国国家公园管理局鼓励成立社区旅游组织，每年召开居民会议进行沟通，并就管理局的管理措施进行公众咨询，以寻求与当地社区居民的有效沟通、理解与合作。社区旅游组织与管理机构一起制作旅游宣传册，参与提供玩、吃、喝以及购物的详细旅游信息和地图。除此以外，在最早成立国家公园的美国，社区参与主要是通过和社区居民共享相关法律和政策规定、公园存在的问题、管理目标等信息，让其参与公园规划的编制、环境的评估、公园资源和环境的保护等问题的决策。在日本，自然公园管理的合作伙伴主要为社区居民，主要通过组织观鸟会、观花会、讲座等活动，引导社区居民的参与［7］。社区居民还参与园内项目开发建设的相关决策，也有权监督管理者环境保护的实施情况。当然，为了保证当地社区居民参与的积极性和科学性，往往会有许多学术团体、私人和非政府机构加入到社区参与的过程中来［16］。

2.3国外社区参与制度机制分析

诺斯（Douglass C. North）认为，制度不仅能够规范和约束着个体的行为，还可以通过与个体的博弈实现对社会的有序管理。纵观上述各国的社区参与制度，首先，完善的法律体系是社区参与制度得以执行的基本保障，如美国的环境基本法《国家环境政策法》中就规定了不少国家公园管理和法制的内容，在此基础上有专门类型的《国家公园基本法》、《国家风景和历史游路法》等。如日本的《自然环境保护法》，英国的《国家公园与乡土利用法》、《环境保护法》等，各国都有相互协调的统一的法律框架体系，并对相关概念进行了清晰的界定，各个行动主体所涉及的相关法律责任也规定得十分明确。其次，基于法律法规所制定的社区管理制度以配合各自管理体系的运行，例如美国以听证制度为主的完善的社区参与制度。由于土地私有，英国社区居民通过“管理契约”获得土地管理权。另外，政府、社会公众、游客和社区居民共同参与的监督协调机制也是社区参与制度得以保障的重要环节，也是多方协同治理的关键性纽带［5，12］。

3　集体选择与制度设计

风景名胜资源的管理问题实际是一个公共资源由谁生产、怎样生产、为谁生产的问题，由于其公共资源属性，这些问题实际上是一个集体选择的问题。曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）在《集体行动的逻辑》中提到：如果某一群体的成员具有共同的利益或目标，并且如果这一目标的实现会使所有群体成员的境况变得更好，那么只要在这个群体中的个人是理性和自利的，他们就将会为这一目标的实现而行动［17］。

3.1公共池塘资源制度设计原则

奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）用案例实证分析和博弈论的模型证明，传统“利维坦”式的政府干预模式和公共资源彻底私有化模式，都不是解决公共池塘资源使用与保护两难困境的有效手段［17］。她从日本、瑞士山区的高山草场和森林资源的治理，韦尔塔、菲律宾桑赫拉的农村灌溉制度等公共池塘资源治理的案例中提炼出：清晰界定边界、占用和供应规则与当地条件相一致、集体选择的安排、监督、分级制裁、冲突解决机制、对组织权的最低限度的认可、嵌套式企业等八项设计原则（表2），它们是长期有效的公共池塘资源自主组织、自主治理制度的基本构件。通过对国外国家公园社区参与制度机制和公共池塘资源制度设计原则对比研究发现，国外“多方共治”国家公园管理体系很大程度上类似于“嵌套式企业”，当地居民所组成的社区组织等同于“企业”中某一个层级，整个体系通过法律法规的规定和相关保障机制来运作。

3.2集体选择理论对于我国的启示

奥斯特罗姆认为，对于公共池塘资源，每一个利益相关者首选的策略均是从私人营利角度出发获取更多的利益，而不顾所造成的长期不良影响。因此，不难理解国内许多风景区管理机构以各种形式和名义将本应属于全民所有的风景名胜资源的部分甚至全部产权变相公司化、产权化，导致不少景区人工化、城市化、商业化，导致景区的自然文化遗产的原真性、生物多样性以及景观美感度均受到严重破坏。集体选择理论的本质着眼点在于力图超越市场和政府的缺陷，寻求社会的自组织和自主治理路径，奥斯特罗姆所总结的制度设计原则为我国国家公园社区参与制度提供了设计依据。

表2　长期存续的公共池塘资源制度八项设计原则Tab.2 eight system design principles for the long-term viability of common pool resources

诺斯认为制度变迁的过程是渐进的和连续的，只有取得了初步成果，初始投资的中期收益显现出来，受益人才会进行进一步的投资。制度变迁的每一步都改变了激励结构，而这种结构正是未来决策的依据。对于中国国家公园社区参与制度的设计，必须由国家引入政府命令与法律，进行强制性制度变迁。根据新制度经济学的分析，国家在使用强制力时有很大的规模经济，作为垄断者，国家可以比竞争性组织以低得多的费用提供一定的制度性服务［17］。

4　中国国家公园社区参与制度设计原则

随着生态文明建设的推进，我国国家公园体制的建立是大势所趋，但由于我国幅员辽阔，风景名胜资源种类丰富，区域内民族众多，很难采用统一的社区参与制度模式或标准。并且社区参与制度是国家公园管理体系中的一层，其受制于整个管理体系的构架，需要与管理体系共同运作才能发挥其保障作用［19-20］。因此在当前并不具备设计出完整制度条件的情况下，本文结合我国当前风景名胜资源的管理问题和我国国情，以及国外社区参与制度的经验和机制分析，基于集体选择理论视角，从社区参与制度的制定和执行两个层面，尝试为我国国家公园社区参与制度提出设计原则，从而推进国家公园管理体系的构建与实施。

4.1制度制定应遵循的原则

4.1.1清晰界定用地边界和行动主体

界定公共池塘资源的边界和明确规定被授权使用这些资源的人可以看成是组织集体行动的第一步，产权问题也是最核心的问题。这对行动主体身份资格的界定，能够对成本的分摊和收益的分配做出公正的安排，对行动情境的复杂性有清晰的认识，能够对集体行动的规则做出有效的安排［17］。

为了保障社区参与制度的实施，基于已经界定好了的国家公园保护区范围，首先必须界定清楚当地社区居民的生产、生活用地范围，以及他们在该范围内所允许的行动情境。在不同的区域范围内有不同的行动情境，而行动情境构成了规则的外在环境。此外，还需要对社区行动主体进行“中心—边缘层”划分，中心层的行动主体是当地社区内集体行动关键人物，也是与上一级管理机构对接的关键人物，可以是当地社区村长、族长等重要影响人物，他们是集体行动的一个前提，边缘层的行动主体可自愿参与。

4.1.2制度必须因地制宜

制度体系是与特定行动情境相关联的。我国当前针对风景风胜资源管理的政策主要分为空间体系政策、发展政策和管理政策，这三部分和即将制定的《国家公园法》所形成的法律体系是社区参与制度的上位法依据。社区参与制度作为地方性管理制度，依赖于上位法，但作为国家公园所在地内部集体行动的准则，需要认真对待当地行动主体的地方性知识、自然特性、资源分布、民风、历史传统以及当地居民的智慧、经验、技术、资金，以使得所制定的制度体系与当地条件相适应。只有这样，社区参与制度、与地方性相关管理制度以及上位法所形成的制度体系才能够相辅相成，发挥较好的作用。

4.1.3社区自治权必须获得政府认可

只有政府认可的社区组织，才拥有社区自治的权力，绝大多数受规则影响的社区居民才能够参与对规则的制定和修改。以英国为例，国家公园内的社区居民所签订的“管理契约”就是他们土地管理权的保障。一方面，当产权（第一条原则）和自治管理权获得了政府的认可，生存权、发展权就有了基本的保障，社区居民就有权力通过合理地修订社区参与制度以适应自身的物质、精神需求。另一方面，从前文所总结的问题来看，国家公园是当地社区的经济资源，否定当地社区对保护区内经济利益的优先享用权是不公平的。因此，如果这些权利能获得政府的认可，那么收益分配、生态补偿和救济等相关机制也得以落实。

4.2执行制度应遵循的原则

集体选择理论认为，行动主体相互间并非机械地执行制度，而是根据行动情境和他人的行为选择而选择是否执行和如何执行制度。当某一行动主体发现其他当事人未执行规则且不受惩罚时，他遵守规则的信念就会动摇。若没有对违规行为进行监督和制裁，行动主体就因缺乏内部规范和外在约束而选择违规，一旦违规行为被模仿将导致大面积的违规。

4.2.1完善监督机制

行动主体的信誉和内在规范不足以保证制度被执行，对监督的投入是制度实行过程中的重要环节。为了保证当地社区居民的权益、地位和作用，必须建立独立的、完整的国家公园开发与保护的监督体系［10］。监督是一种“选择性激励”，通过监督对国家公园内集体行动的参与者区别对待，赏罚分明。为激励国家公园的每个参与者承担监督的责任，必须确保监督当事人的付出与其受益是正相关的，而不履行监督职责者应当被惩罚。另外，为有效地监督可能的违规行为，应当明确哪些主体应当或必须承担监督的职责，同时应当明确记录并且公示监督信息。

4.2.2制定分级制裁机制

分级制裁与监督是相辅相成的，没有监督则很难裁定制裁，而没有制裁则监督也是无效的。为了保证分级制裁机制的完整性和公平性，原则上必须对国家公园管理体制内每个行动主体的背叛行为进行制裁［21］。根据背叛行为的性质以及过去的违规记录，并考虑违规发生的行动情境，设定一个逐步升级的制裁规定。制裁的手段包括：违规者被处以高低不等的罚金；违规者道歉、停止继续违规并把非法所得归还他人；记录并公布违规行为，使得违规者失去信誉；社会舆论压力和公开批评；严重的制裁包括将违规者驱逐出管理体系，甚至交由法律制裁等。另外需要强调的是，在国家公园的开发与保护过程中，如果处于强势的政府部门或企业公然违规时，社区居民因享有自治权，可以联合给违规者以有力的回击和制裁。如果内部制裁难以奏效时，他们应该有权利求助于外部权威机构的介入与裁定。

4.2.3 建立解决冲突机制

奥斯特罗姆认为，在集体行动中，即使对规则做出了相对清晰的界定，但在特定的情境中，当涉及利益分歧时，行动主体可能对规则做出不同的理解，从而由此引发纠纷和冲突。国家公园冲突解决机制就是应客观需要而被规定和设计的。裁决机构可以由内部的或外部的权威机构所作的冲突调解或裁判。国家公园管理体系内部裁决机构可以通过选举或由各级“中心层”代表组成，并由上级政府部门认可。权威性和各行动主体的认同是解决冲突的必要条件，如果涉及重大利益冲突，可诉诸于更高级别的外部裁决机构，如特定的行政机关、法院等。

4.2.4构建嵌套式管理体系

“嵌套式”是指在一个多层次的管理体系中，对集体行动中占有、供应、监督、强制执行和冲突解决进行组织。根据国外国家公园分析，多方共治的国家公园管理体系由多个层级和涉及不同领域的组织构成，当地居民所组成的社区作为一个较小的组织层级，保障其权益的社区参与制度必须和由政府、NGO组织、研究机构、企业、社区等所建立的国家公园管理体系相适应。只有不同层级中的制度体系相互嵌入、相互作用而构成整体性的、复杂的国家公园管理体系，社区居民的权益才能够得到认可和保障，监督、制裁和冲突解决机制才能正常运作。当然，这一原则对多方共治的国家公园管理体系顶层设计提出了更高的要求。

5　结 语

建立国家公园体制是解决我国当前风景名胜资源所面临的“公地悲剧”的一把钥匙。我国即将迎来最有希望建立以顶层设计为保障和驱动力、体系结构完整、管理完善、体制健全、机制合理的国家公园制度，不应纠缠于“公共”或者“私人”，而应该考虑更多的利益相关者，结合我国当前面临的问题和国情，通过分析汲取国际上成功的国家公园管理经验。本文基于集体选择理论，从制度制定和执行两个角度，提出了国家公园社区参与的七个设计原则。当然，在实际的集体行动中，对制度变迁的投入不会一步到位，需要国家公园管理体系内各层行动主体根据制度的设计原则结合当地条件和具体情境进行调整，使得社区参与制度具有适应性和科学性。

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表格来源：

表1：雷玉琼， 胡文期. 公有产权的体制性排他与混合产权界定：基于公共池塘资源治理视角［J］. 改革， 2009（10）： 131-135.

表2：曼瑟尔·奥尔森. 集体行动的逻辑［M］.陈郁， 郭宇峰， 李崇新， 译. 上海： 上海三联书店， 2004.

Research on Community Participation System of National Park Under the Perspective of Collective Choice Theory

YAN Shuiyu， SUN Mengqi， Chen Dandan

China is at the beginning stages of building national park system. Community participation， as a component of national park management system， is an important guaranty for the local community to seek economic and social welfare in the national park. This paper is based on the review of the recent researches of national parks， nature protection area， scenic areas and foreign experience of community participation in the national park system. What’s more， based on the collective choice theory， this paper， from the development and implementation phase， puts forward seven community participation system design principles: clearly defined land border and action subject； rules adapted to local conditions； the government recognition of community autonomy； improving the supervision mechanism； setting classification sanctions regime； establishing a mechanism for conflict resolution； building a nested type management system.

National Park； Community Participation； Collective Choice Theory； Principle of Designing System

TU984.11+6

B

2095-6304（2016）04-0068-05

10.13791/j.cnki.hsfwest.20160411

2016-05-19

（编辑：申钰文）

* 国家自然科学基金资助项目 （51378517）

闫水玉： 重庆大学建筑城规学院，山地城镇建设与新技术教育部重点实验室，教授，博士生导师

孙梦琪（通讯作者）：重庆大学建筑城规学院，硕士研究生，505675597@qq.com

陈丹丹：重庆大学建筑城规学院，硕士研究生

闫水玉， 孙梦琪， 陈丹丹. 集体选择视角下国家公园社区参与制度研究［J］. 西部人居环境学刊， 2016， 31（04）： 68-72.