浅析现行绩效预算体制运行过程中的问题及对策

张丽杰

【摘 要】随着西方国家绩效预算的实施，其理念与方法也逐渐为我国理论界与实务界所关注。2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”的要求后，以绩效为中心的预算支出，绩效预算的评价工作逐步开展起来。但是由于绩效预算是一项复杂的系统工程，在实际推行过程中，还存在一些亟待解决的问题。本文从实践的视角出发，对绩效预算管理运行中遇到的困难作出剖析，对有关问题作出尽可能的论述与思考，并根据问题提出了针对性的意见。

【关键词】绩效预算；预算体制；绩效管理

一、绩效预算的发展背景及内涵

20世纪70年代、80年代，西方国家普遍面临经济危机，信任危机和管理危机，财政收支矛盾加剧，政府效率低下，他们为走出困境，同时应对经济全球化、信息化和国际竞争的挑战，推动政府公共管理改革，寻求一种高效的新型预算管理体制，就成为政府和公众的共同愿望。在此背景下产生了政府的绩效预算并在当时取得了良好的效果。进入21世纪，越来越多的国家开始逐步采用绩效预算制度，绩效预算已逐渐成为政府预算改革的世界性潮流。

当前，我国经济发展进入转型期，改革开放步入攻坚阶段，积极转变政府职能，与之配套的财政管理体制改革也进入关键期，为适应新形势，着力推进绩效预算管理，有利于提高财政的管理水平，优化政府资源的配置，促进公共产品和服务质量的提升，切实实现政府职能转变和完善政府绩效管理制度。从2003年起，我国财政部开始推进财政支出绩效评价试点；2011年提出了绩效预算管理的概念，从单纯事后绩效评价走向完整的绩效预算管理，明确要建立从预算编制到执行监督全过程的绩效预算管理机制的目标；2012年制定并印发了《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》，系统提出了一揽子的目标任务和重点工作，从而推动了我国预算绩效管理的全面发展。特别是党的十八大提出“提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”的新精神，更为绩效预算管理工作指明了方向。

绩效预算就是将绩效与预算一体化后的一种预算管理模式，其目的是实现绩效与预算决策的统一，强调的是预算决策要以绩效为导向，这样，如何理解绩效就是把握预算本质的关键所在。绩效预算是一个综合的概念，体现了效率、产品与服务的数量、质量、机构所做的贡献及其质量。包含行为、产出和结果3个因素，是节约、效益和效率的统一体。

二、绩效预算执行过程中的问题分析

经过多年的预算管理改革，预算编制不断细化，预算执行的不断强化，预算管理的规范化逐步增强，我国的绩效预算取得了显著成效，但是依然存在诸多的突出问题。概括起来，主要存在以下几个方面：

1.绩效目标不明确，绩效预算沦于形式化。在目标选定上由于部门职责和定位不够明确，各部门的情况又千差万别，致使绩效目标选定非常困难。一是绩效目标管理不够规范，工作要求不尽统一，在目标申报、审核方面还没有完善的工作机制。二是绩效目标设定不清，绩效目标和部门职能、政府工作任务结合的不够紧密，无法全面反映部门履行职能的情况，使绩效目标出现偏差。三是绩效目标制定较粗，难以细化和量化，很难科学衡量产出的社会效益和长远效益，在客观反映实施效果方面存在一定的技术困难，影响绩效目标的准确性。四是绩效目标约束力不强，在实际工作中，预算下达后，就不再关注绩效目标，也没有真正落实到绩效监督与绩效评价中。致使绩效目标仅仅停留在预算编制时的形式中。

2.绩效指标设计的体系不完善，执行中单以预算执行率作为主要预算评价指标，造成年终突击花钱的现象还普遍存在。一是在绩效评价指标体系的建设上，仍处于各部门自行探索、自我完善的局面。由于角度不同、模式不一，尚没有成熟的、统一的绩效评价指标体系，预算编制者往往不清楚如何设计绩效预算的指标，在缺乏科学数据分析基础上的系统评价指标，难以反映绩效评价结果的科学性和有效性。二是就政府支出而言，公共支出的绩效不容易测量，有些事无形的，间接的，可量化的产品，因此，难以确定定量的指标。三是绩效评价指标单一。实际工作中，年终仅以预算执行率作為评价指标，造成了各单位为不影响明年预算的批复，剩余资金盲目花，只为提高预算执行率，而没有考虑到预算资金的使用效益。

3.绩效预算的宣传、培训不到位，预算编制的人员队伍只停留在财务人员层面。一是在培训和宣传工作的多样化、持续性等方面仍不到位。二是在舆论引导、营造氛围、树立观念、强化意识等方面仍需加大工作力度。三是由于预算绩效管理工作涉及面广，专业性强，急需培养一支懂管理、懂业务、懂操作的高素质专业队伍。四是在绩效管理的共识上，还需要广泛宣传，以助绩效管理的理念牢固树立。五是第三方的力量培育不到位，目前能够承担绩效管理评价的第三方机构非常少，影响了预算绩效管理工作的客观性和公信度。

4.绩效预算管理的制度不健全，相关的配套改革措施不到位。制度建设是绩效预算管理的根基，整体制度缺少规划性，系统性。政府财政报告和绩效报告制度没有启动。缺少绩效问责机制、激励机制。

三、有效运行绩效预算体制的建议

1.促进绩效理念的转变，真正理解绩效预算的内涵，明确绩效目标。

首先，政府预算应以公共性为立足点，就是受公众之托，理公共之财，从本质上讲，政府预算应以满足社会公共需要为目标，各部门及预算单位应首先明确单位职责，要提供什么样社会的公共产品，面向哪些服务对象，如何以最少的投入，提供最优质的服务。其次，各部门应当强化支出的责任与效率意识，树立产出和结果的导向，注重提高资金的使用效益。再次，加强部门绩效目标的管理，在编制部门绩效目标时要考虑部门职责、部门规划，和其相匹配，实现绩效目标与部门具体职能相结合。

2.加强绩效预算的理论研究与实践相结合，健全绩效预算的体系建设。

第一，加强法制体系建设，将绩效预算管理的有关理念与制度等以法规的形式明确下来，为绩效管理提供长期有效的运行提供法律保障。

第二，加强整体制度建设，涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、评价结果应用个环节的相关制度，并与预算编制、執行、监督、评价各环节对接，形成系统的，运行顺畅的制度体系。

第三，加强配套制度建设。继续深化部门预算、集中支付制度、政府采购制度改革，逐步引入政府会计报告制度，从收付实现制向权责发生制转变，使得公共预算能够揭示政府财务状况和支出绩效的真实面貌，从而为绩效预算改革建立良好的会计制度基础。

第四，加强绩效评价结果与责任追究相结合。要充分运用绩效评价结果来实施奖惩和问责，体现奖优罚劣，明确财政资金使用主体的责任，逐步建立绩效问责机制。本着”谁用钱、谁负责”的原则，对在预算编制和执行过程中，由于故意或过失导致绩效预算管理未达到相关要求的部门及其责任人员，进行绩效问责。

3.加强绩效预算的宣传、培训力度，壮大预算参与人员的队伍。

积极开展对绩效预算管理的理论研究，借助和依托大专院校、科研机构和各类财经研究会，一线工作者，形成好的意见和建议，为绩效预算管理提供理论和实践的支持；通过各种方式和渠道宣传绩效预算管理的进展与成效，培养绩效管理文化，扩大绩效管理的社会影响；加强对绩效管理内容的培训和推广，做好对各地区各部门绩效预算管理人员，第三方中介机构人员相关知识的普及，培养一批从事绩效管理工作的专业人员队伍，增强基层工作人员的业务素质，为绩效管理工作提供人才保障。

4.加大对第三方评价力量的培育和引入，完善多元化评价管理体系

首先， 健全绩效评价的指标体系，夯实绩效评价管理的基础。需要构建一套指导全国、科学的，涵盖各项支出、各个环节，符合目标内容，细化量化的评价指标体系，促进绩效评价工作的开展和质量提升，形成管用、有效的评价指标

其次，要逐步构建预算部门（单位）绩效自评、财政部门实施重点测评以及第三方中介机构评价相结合的多元化评价体系，提高绩效评价的科学力和公信力。在这个过程中，应加强对社会中介机构市场的培育，推动绩效评价机构资质认证，规范社会中介机构参与绩效评价的做法与标准；同时评价要适当征询公众等各方面的意见，提高公众在绩效评价上的参与度，构建绩效评价的民意基础。

再次，加强绩效管理数据库的建设，开发相配套的信息系统。在整个预算绩效管理工作中，绩效评价要求的技术性、业务水平比较高，需要有强大的数据分析处理能力。为此，应建立完整的绩效管理基础数据库，完善相应信息，以配合和支持绩效评价的深入开展。

四、结束语

深入推进绩效预算管理，就需要认真总结近年来绩效预算管理的实践经验，将好的做法和经验固定下来，形成绩效预算管理的基本框架，然后再丰富有关内容、方式和手段，进一步建立健全绩效预算管理体系，增强操作性、实用性和指导性。使我们对绩效预算管理的工作树立正确认识，积极投身到这项长远而又艰巨的工作中来。

参考文献：

[1]刘建文.预算绩效管理在行政事业单位中的应用[J]财会学习2016年第三期.

[2]尧剑根.财政绩效管理体系面临的问题及对策探讨[J]经营管理者 2014年26期.

[3]刘寒波等.结果导向的绩效预算 湖南人民出版社，2014年6月.