新常态下加强行政事业单位内部控制的思考

翟海菊

【摘 要】本文结合经济社会发展新常态，阐述了加强行政事业单位内部控制在推进六权治本、提升管理水平、深化财税改革、防范经济风险方面的现实意义，对其存在的环境不优、素质不高、监督不严等方面的问题进行了认真分析和梳理，并从加强领导、落实、管理和监督四个方面提出了相应的对策和建议。

【关键词】新常态；行政事业单位；内部控制；意义；问题；对策

党的十八届四中全会明确提出，在政府层级建立健全内部控制机制，为推进单位内部控制工作创造了有利的政治环境。进入“十三五”时期，进一步加强新常态下行政事业单位内部控制，在提高行政事业单位管理水平、确保公共资产安全、加强廉政风险防等方面势在必行。

一、新常态下加强行政事业单位内部控制的意义

行政事业单位内部控制主要是指单位为了实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动风险进行防范和管控。对于保障经济活动合法、资产安全高效、信息真实完备、防范腐败风险、提高服务效率有着非常重要的现实意义，主要体现在：

1.加强行政事业单位内部控制是推进六权治本的现实需要

山西省委提出实施“六权治本”，核心是完善适度权力制衡体系，切实强化权力制约和监督，全面规范权力运行。建立和完善行政事业单位内部控制制度，可以直接瞄准单位内部管理的薄弱环节，将制衡机制嵌入管理制度中，进一步健全权力运行的制约和监督体系，提高内部管理制度的执行力，最大限度减少自由裁量权的空间和余地，把权力关进制度的笼子里，以公开公平、阳光运行促进廉洁政府建设。

2.加强行政事业单位内部控制是提升管理水平的有效途径

在国家政府机构改革的深入推进的背景下，加强行政事业单位管理，既是提高财政资金使用效益、改进公共服务质量效率的重要保障，也是维护单位职工切身利益的内在要求。建立完善行政事业内部控制体系，可以切实保障制度执行，合理配置单位资源，有效规范工作程序，全面提高工作效率，最大限度发挥单位人员的工作积极性，确保各项工作任务圆满完成。

3.加强行政事业单位内部控制是深化财税改革的内在要求

在财税体制改革进程中，建立内部控制，可以确保行政事业单位的财务活动有章可循，促使各类收支行为进一步规范，及时准确归纳各类财务记录和报告信息，实现财务管理的规范化、科学化和精细化，有效保障财务业务安全高效运行，最大限度发挥财政资金的使用效益。

4.加强行政事业单位内部控制是防范经济风险的可靠保障

建立严密有效的内部控制机制，扎紧制度的笼子，可以从源头上避免财务工作的随意性，杜绝人情交易和暗箱操作，形成不敢腐、不能腐、不易腐的保障体系，对于建立健全权力运行的制约和监督机制、减少自由裁量权、限制公共权力滥用、有效避免财政政策制定和资金分配过程中的行政风险、法律风险与廉政风险等方面具有重大意义，切实做到未雨绸缪。

二、当前行政事业单位内部控制存在的问题

自《行政事业单位内部控制规范（试行）》正式运行以来，在加强行政事业单位内部控制，促进单位实施规范化管理等各个方面都发挥了重要的作用。但在经济发展新常态下，部分行政事业单位内部控制建设仍然存在一些突出的问题。

1.部分领导认识不高，环境需进一步优化

长期以来，受传统管理方式的影响，部分行政事業单位领导对内部控制度缺乏了解，不能正确认识其重要意义，也没有意识到自己和有关部门负责人在实施内部控制中的职责，而是简单地把这一制度作为一种管理手段，错误地等同于财务管理制度，对制订内部控制制度的重视程度不高，随意性较大，致使执行起来困难重重，发挥不了应有的作用。同时，由于内部控制制度对权力具有较高的约束性和规范性作用，部分人员对完善实施内部控制具有一定的排斥情绪，导致内部控制制度难以有效实施。

2.内控人员分工不明，素质需进一步提升

近几年，由于各个领域大力推行内部控制体系，加上薪酬方面的区别，导致行政事业单位专业内控人员较为短缺，特别是县级行政事业单位，多存在一人多岗、不相容岗位兼职的现象。如个别单位会计、出纳等职务由同一个人担任，不能有效地防范舞弊和预防腐败现象的发生。部分单位会计人员综合素质不高，缺乏必要的财务知识和专业技能，对违反财经法规的行为没有辨别和拒绝能力。笔者在调研过程中，就发现有些单位财务人员对原始凭证审核不严，自行设置和随意使用、混用会计科目，造成会计信息失真等诸多问题，直接影响了内控制度的效果。

3.内外监督力度不足，机制需进一步完善

一些行政事业单位，特别是县一级行政事业单位由于规模小，财务机构多挂靠在办公室，内审部门也无从建立。大部份行政事业单位虽然设有内审机构，但多由财会人员兼职，发挥作用有限。一方面，一些单位分管财务的领导同时分管内部审计，使得内审工作缺乏独立性；另一方面，作为重点监督机构的上级主管部门和审计、财政等单位，基本上只是对普通的经济事务进行外部监督，多侧重于对制度的制定建立的检查，或是对资金的合法合规使用进行监督，对制度执行过程和执行效果没有给予应有的重视，在一定程度上也影响了内部控制建设的健全和完善。

三、新常态下加强行政事业单位内部控制的对策和建议

行政事业单位内部控制要真正发挥其应有作用，就必须主动适应经济发展新常态，正确履行组织机构职责，不断深化自身改革，加强制度创新，有针对性地开展内部控制工作。

1.强化领导，营造内控实施良好环境

一是领导要高度重视。要把制约内部权力运行、强化内部控制当作本单位、本部门的一项重点工作来抓，不断强化对行政事业单位内部控制建设的组织领导，进一步完善由监察、审计、财政等部门组成的联席会议制度，统筹协调做好内部控制建设和监督检查工作。二是要健全工作机制，明确由各行政事业单位的主要领导负总责，亲力亲为，主动上手抓好内部控制工作，并把这一工作列入单位重要议事日程；要进一步明确负责内部控制工作相关部门的职责，配好配齐内控工作人员，确保内部控制工作有人管、有人问、有人干。三是要加大宣传力度。财政部门要深入开展关于内部控制建设的宣传引导，广泛宣传规范权力运行、严格内部控制的先进经验和典型做法。要定期组织专题培训，要求各单位领导必须参加，并逐级传达，使内部控制理念入脑入心，在单位内部形成良好的实施内部控制的浓厚氛围。

2.强化落实，逐步健全内部控制体系

要按照内部控制的原则和要求，坚持便民利民、约束权力、符合实际、便于监督、预防为主的原则，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的内部控制制度体系，努力做到用制度管权，按制度管事，依制度理财，靠制度管人。一方面，要坚持部门内部决策、执行和监督互相分離的原则，逐步建立重大事项必须经民主讨论、专家论证的集体决策机制；要充分发挥财政预决算、政府采购等部门的作用，加强沟通协调，形成工作合力，科学配置和合理使用资产；另一方面，单位要按照内部控制要求，对本单位的工作流程进行认真梳理，全面分析各个工作环节中存在的风险隐患，并制定相应的防范策略；有效运用分离控制、归口管理、预算控制等内部控制基本方法，加强对单位层面和业务层面的内部控制，确保单位内部控制制度顺利实施，进一步筑牢防腐拒变的制度防线。

3.强化管理，提升内控人员专业素质

要结合经济新常态带来的工作职责和任务的变化，在优化机构设置的基础上，调整充实财务机构、内审机构，配备专职工作人员，明确其岗位职责，建立完善责任问责制度。要进一步把好人员入口关，规范选人用人程序，选拔业务素质好、专业能力强、道德修养高的人员充实到本单位内控人员队伍中；要建立科学合理有效的绩效考核评价体系，对不合格的内控人员进行惩处和淘汰，筑牢阻止违规违纪的防线。财政部门要坚持理论联系实际、讲求实效、学以致用的原则，定期加强对财务管理人员的培训，使内控人员全面了解工作职责、行为要求和业务流程，不断提高自身政治素质、业务能力和职业道德水平，努力培养和建设一支高素质的内控队伍。

4.强化监督，探索建立内控长效机制

行政事业单位所使用的财政资金属于社会公众，因此内控制度的运行除了接受单位自身和政府监管部门的监督之外，还要自觉接受社会层面的监督管理，从而确保内控制度的监管透明化、程序化、常态化。首先，行政事业单位要建立由全体人员参与的内控评价监督机制，特别要注重提升内部审计机构的独立性，定期对单位的内控制度运行效果作出评价，发现问题及时纠正。要建立严格的检查问责机制，对内部控制干部职工违规行为进行责任追究。要加强内审意见的跟踪落实，真正实现通过内审加强内部控制、促进各部门有效开展工作的目的。其次，要严格按照国家相关政策，通过经济责任审计或者离任审计、工作业绩考核、两个责任落实等，切实强化行政事业单位内部控制建设。再次，要建立监督返回制度，充分发挥社会力量对行政事业单位的内部控制的监督作用，特别是在经济业务经办和审批方面，应对照单位职责将工作流程向社会公布，接受社会各界的监督，进一步加大外部监督的力度。再次，要加快推进信息化管理。要充分运用现代化信息技术，严格执行内部控制的规定要求，自动及时地控制单位经济活动，有效降低人为因素影响，在内部控制方面真正实现“互联互通”，促使内部控制执行力进一步加强，控制效率和水平稳步提升。

内部控制建设是一项系统工程，也是一项长期的工作任务。“十三五”期间，在经济发展进入新常态的背景下，加强行政事业单位内部控制势在必行，各行政事业单位要高度重视，不断健全完善内控制度，并且在实践中积极进行差别化探索，逐步建立起操作性强、系统完整、规范合理、行之有效的内部控制体系，为落实“四个全面”战略布局、早日建成小康社会提供有力的制度保障。

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