推进区域协调发展问题研究

张书源

摘 要：我国已经实现了由计划经济向社会主义市场经济的重大历史性转变，区域管理体制几经变迁，政府组织机构多次调整，以市场和政府力量双重推动的地区合作机制日益丰富，互助、扶持机制逐步完备，各种机制协同推进的格局正在形成。但是与我国区域协调发展的总体要求相比，现行区域管理体制和运行机制在管理职能和手段的设定、管理机构设置的层级与分布上，都存在很多不相适应的情况。

关键词：区域管理；问题；措施；

一、我国区域管理体制与机制存在的主要问题

我国区域协调的体制机制在从计划经济到社会主义市场经济体制的转变过程中，已经发生了本质性的变化，区域发展的总体战略已经基本形成。但是，在协调区域发展的体制、机制方面仍然存在着一系列重大的问题需要破解。

1、区域管理的调控对象尚待明确

在区域的划分上，我国目前存在着东部、中部、西部和东北四大战略区划分，行政区划分、主体功能区划分和经济区划分等多种区域的划分方式，而依据不同的划分方法所对应的区域大小和类型也不尽相同，且针对不同的区域概念所配套和实施的区域政策并未做到协调统一。由于对该问题认识的不一致，相关的研究工作也基本缺失，造成了对促进区域协调发展所对应的管理体制的改革方向和机制创新的方向难以具有明晰的思路。如，战略区的划分在国家层面致使协调组织上也分为四块，且以行政组织协调方式为主，市场的作用和社会主体的功能难以得到发挥；经济区的管理处于无法可依的状态，也并未得到政府的确认；主体功能区的地位和作用也并未明确，配套的法规和规范尚未起步等等。

2、协调区域发展的法律基础尚待建立

我国目前在区域管理中缺少直接针对协调区域发展的法律法规基础，使政府制定政策、行使调控职能都缺少了法规依据，政府应发挥主要作用的途径，如制定战略、规划、政策和协调等，以及行使区域经济调控职能等都缺少了基本的支撑。这也造成了我国区域管理体制的安排以及政府的基本职能，在政府机构改革中缺少了最为基本的依据。同时，也导致了区域合作、互助等机制较大程度地停留在政策的层面上。

3、政府促进区域协调互动的手段尚待完善

我国目前还没有设立专门的区域开发基金，区域金融政策在国有大银行（包括政策性银行）改制中，大多已经不复存在。中央政府的财政转移支付政策也还不够稳定、规范、透明。基于主体功能区划分的区域配套政策建立尚待时日，且与现行按照行政区和战略区建立的区域政策框架如何协调，也还存在大量的问题需要研究。之所以出现这样的问题，与我国在政府体制安排中缺少一个效能统一的区域政策协调机构不无关系。

二、完善我国区域管理体制与机制的配套措施

1、强化经济区规划的引领作用

根据国家相关文件对区域规划涵义的界定，区域规划是以跨行政区的经济区域为对象编制的规划。编制区域规划的目的就是破除行政封锁，推动“行政区经济”走向区域经济。“十一五”期间，国家分别开展了长三角地区和京津冀都市圈的规划试点，其最为突出的变化是更加强调了区域规划对加强区域合作、引导形成经济区的重要作用。因而，区域规划是在跨行政区层面实施区域治理的根本依据，对于加强区域合作和区域一体化，加快形成具有国际竞争力的城市群，构建带动国内周边发展的核心区域，推动国际次区域合作等方面具有重要意义。中央政府重点要以主体功能区确定的国家级优化开发区和重点开发区为主要对象，以重要经济区为载体组织开展区域规划工作，并将区域规划的主要功能定位于引导区域空间开发格局，提出促进区域合作的领域、重点和途径，使得区域规划在具有一定的空间调控刚性的同时，更加突出其在推进区域合作及区域经济一体化方面的指导作用。应结合区域管理的立法建设，明确区域规划在各级各类规划中的地位，国家区域规划应经国务院审定，对国家发展具有特别重大意义的区域规划应该提交全国人民代表大会常委会审议批准，由国家区域管理机构督导相关地方政府组织实施。

2、不断完善区域开发的政策体系

推进形成主体功能区，完善区域政策体系，调整空间开发布局，是我国在新时期优化国土空间开发格局的重大举措，是统筹区域协调发展的基础性工作，是理顺区域发展关系的重要途径。在今后的区域管理中要将主体功能区及其配套政策的制定作为区域管理机构的重要职能，在开展全国（包括各省区市）主体功能区规划的基础上，以划分明确的主体功能区为载体，研究与主体功能区相配套的财税政策、投资政策、产业政策、土地政策、金融政策、人口政策，尤其要抓紧研究加大对限制开发和禁止开发区域财政转移支付力度的政策措施，使主体功能区成为我旧区域政策体系形成和发展的最主要的载体。其重点是使处于限制开发区和禁止开发区的城乡居民享有均等化的基本公共服务；将生态环境的保护与建设同基础设施的建设、产业发展和农民增收有机结合；积极推进生态移民工作，对于移出的农民加强劳动力培训，使其掌握重新就业的基本技能和知识。

3、加强对区域一体化发展的支持

区域经济一体化的形成应该主要基于市场的力量推动，相关各方基于共同的利益在一些共同关注的领域和不同的层面，开展互惠互利的合作交流活动。但是由于历史原因，目前国内的区域合作大多还是政府或带有较强政府色彩的机构在推动，受到行政区经济的影响程度很大，而这种阻碍合作向深度广度发展的因素，仅仅通过地方政府或机构的协商是难以从根本上改变的。因此，中央政府在促进区域合作机制不断完善中的指导和协调作用仍然十分重要。我们建议，中央政府有必要根据社会主义市场经济发展新形势的需要，尽快研究出台促进区域合作发展的政策性文件，在政策鼓励上中央政府可以给予相关区域在组织编制和实施合作规划、设立区域发展资金等方面更多先行先试的机会和权力，切实发挥中央政府推动区域合作的催化和引领作用。