新型城镇化中的公共服务设施*——内涵界定与清单梳理

刘海涛　王　伟　李一双

新型城镇化中的公共服务设施*
——内涵界定与清单梳理

刘海涛王伟李一双

公共服务设施作为公共物品的主要具体形态，是输出公共服务的物质载体。提供系统、完善的公共服务设施以满足社会公共需求，是公共部门的重要职责。在以人为本的新型城镇化背景下，提出了公共物品的社会建构的本质，基于公共性、服务性和设施性3个属性特征对公共服务设施的内涵进行了严格界定，并且以组织/区域为视角，对公共服务设施清单从社区、城市、农村、区域4个方面进行了全面梳理，勾勒出以组织/区域为核心的多层次的公共服务设施体系。

公共物品 ｜ 公共服务设施 ｜ 俱乐部理论

刘海涛

济宁市城乡规划局调研员复旦大学公共管理博士后

王伟（通讯作者）

中央财经大学政府管理学院副教授

李一双

重庆两江新区开发投资集团硕士

实现有效的公共物品供给，是现代服务型政府转型的终极目标。在新型城镇化过程中，政府提供公共物品的职能的首要体现，就是通过科学合理地规划、设计与投资，适时、适地、适需地配置公共服务设施。中国特色的新型城镇化道路坚持“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”，稳步推进城镇基本公共服务均等化，是“以人为本、公平共享”的原则性要求。而公共服务设施发挥着将公共资源转化输出为公共服务的核心功能，要追求公共服务产出的均等化，必须以作为物质载体的公共服务设施为抓手。但是在目前的各类规划与标准中，“公共服务设施”还存在概念界定不明确，所涵盖内容不一致等问题，这给各地的公共服务设施规划实施以及地方政府的基本公共服务绩效考核开展造成了一定的困

惑。在此背景下，亟须对公共服务设施的内涵和内容予以明确化、系统化，为践行以人为本的新型城镇化提供指引。

1　公共物品的社会建构本质

1.1公共物品的3种界定

1.1.1非竞争性和非排他性

这是目前被广泛认同的界定方法，即从物品本身的消费特性上进行定义。“每个人对这种物品的消费，并不会减少任何个人对它的消费”[1]。公共消费品和私人消费品的区别在于其总量和个人消费之间是相等而不是相加关系。此外，“任何人都同等地消费，不管他是否为此付费。换言之，我们必须将联合消费与排他原则的不适用性结合起来”[2]。根据排他性和竞争性程度，所有的物品都可以划分为私人物品、俱乐部物品、纯公共物品和公共资源4类（图1）。

图1　竞争性排他性二维视角划分的物品类别

图2　公共物品的社会建构过程

1.1.2公共选择过程决定着公共物品

不同的供给制度安排实质上会改变物品的消费特征，而供给制度是公共选择的产物。布坎南就认为公共物品是由公共选择所确立的供给过程所决定的，与物品本身的消费特征无关。“任何集团或者社团因为任何原因决定通过集体组织提供的商品或服务，都将被定义为公共商品或服务”[3]。基于此，其提出了一个比公共物品更广义的“俱乐部物品”概念。因此，隐含在供给方式背后的公共选择才真正定义了公共物品。公共物品对组织内部成员来说兼具消费的非对抗性和非排他性，而对组织外部的成员来说则刚好相反[4]。

1.1.3外部性定义的公共物品

外部性是指一个经济主体在进行经济活动时对其他经济主体造成的有利的或不利的影响。公共物品和外部性之间有很强的联系，经济主体行为的外部影响波及面达到一定范围以后，就形成了一种“公益”或“公害”。对“技术创新”这种“公益”的需求以及对“环境污染”这种公害的避免，都成为一种社会的公共需求，从而使技术和环境成为公共物品。

1.2对传统界定方法的反思

首先，“非排他性”并不是公共物品本身的特性，往往是排他的实现存在客观上的技术困难，或者排他的成本过高，以及从伦理道德上不应该采取排他措施。对于是否存在竞争性也应该具体情况具体分析，其背后的本质是物品的供求状况。车流量少的高速公路显然不存在竞争性，而一旦车流量超过某个界限就会产生拥挤，竞争性开始显现[5]，再比如开放公共空间、公共网络也存在类似的性质。

其次，用供给方式及其确立的公共选择程序来说明什么是公共物品，虽然看似摆脱了物品本身的特征论，但是公众在通过公共选择确定供给方式的时候也与他们所持有的对该物品特征的认识有关，即将逻辑进一步往后倒推，忽略程序性因素，终究是什么原因决定了某些物品必须由政府供给而成为公共物品。答案是社会公众的共同需要，才决定了最初的公共品出现。而公共需求也随着经济发展水平、居民文化素质和消费习惯等因素而改变。

再者，用是否存在外部性来确定公共物品也并不是一个有效的办法，相对于公共选择过程，对经济活动的外部性程度进行评价进而确定是否是公共物品，显得更为困难。而如果能够找到将外部性内化的合理制度安排，也许并不需要将原本由市场供给的私人物品转化为公共物品而进行政府供给，如排污权市场的建立可以是对政府行政排污监管的一种有效替代。

1.3公共物品的社会建构本质

公共物品概念实际上是一个社会建构的过程，其融合了公众认知、公共需求、公共选择、制度安排和供给方式几大要素（图2）。首先是社会发展引致某种新的社会公共需求的出现，而对这种需求的满足的方式是多种的，可以采用私人产品的市场供给方式，也可以通过组织进行供给。在供给方式的选择上，社会成员的偏好仍然是兼顾效率和公平的有效的供给方式，如果私人市场是一种有效的解决办法，那么就不需要构建一种公共物品来满足社会公共需求。然而考虑到这种需求品的特征（非竞争性、非排他性及其现实决定因素）、需求的外部性，因此对于某些需求可能只能采取组织提供的方式，从而启动公共选择程序让组织来提供这种物品，也就建构起了某些类型物品的公共物品属性。在公共选择的过程中，实际上已经囊括了社会成员对社会公共需求以及这种需求满足品的特性的认识评判。

2　公共服务设施的内涵与特征

2.1公共服务与公共设施

公共物品只是一个抽象的理论概念，实际中其可以具化为公共产品、公共服务、公共设施、公共资源、公共秩序5类（图3）。公共服务就是由政府或其他社会组织提供的满足公民生活、生存与发展的某种直接需求，能使公民受益或享受的服务。其特点包括：（1）以非物质性形态存在，即一种无形的公共物品；（2）通过公共生产提供（主要是劳动力），具有人工性；（3）是最终消费品，公民直接消费这种服务；（4）空间上可转移性强，尤其是对设施依赖程度弱的公共服务，转移公共服务供给机构和人员即可实现公共服务的转移。公共设施是指由政府或其他社会组织提供的、给社会公众使用或享用的公共建筑或设备。其特点包括：（1）以物质性形态存在，包括建筑和设备 ；（2）通过公共生产提供，具有人工性；（3）多数是中间品，是提供公共服务和公共产品的基础；（4）空间上不可转移，是一种社会固定资产。

图3　公共物品子概念间的区分

图4　公共服务设施的概念界定

2.2公共服务设施的内涵界定

“公共服务设施”是“公共服务”和“公共设施”的交集（图4）。广义的公共服务包括能够看得到的具有实物形态的公共服务设施（如教育设施、医疗卫生设施、文化体育设施）以及一些非物质形态的公共服务（如社会保障体系、就业与再就业服务等）。而公共设施则囊括了公共服务设施和公共生产性基础设施，前者属于社会型公共物品范畴，而后者属于资本型公共物品。“基本公共服务设施”是目前官方和学界常用的另一个概念，“基本”对应着较低消费需求层次和发展阶段初期。

因此，公共服务设施具有3重属性：（1）公共性：公共服务设施具有公共物品的性质，它在供给和消费的过程中并不进行完全的排他，具有明显的正效益外溢特征。从供给角度来理解这种公共性，就是如果离开公共部门的介入，其无法实现自我供给。由于商业性服务设施的供给可以完全交给市场完成，让市场发挥决定性作用，其并不属于公共服务设施范畴①我国的《城市居住区规划设计规范（GB50180—93）（2002年版）》将商业、饮食、修理、银行等商业性服务设施也列为公共服务设施的内容，但这并不符公共服务设施的“公共属性”，因为商业性服务设施明显不具备公共品的特征。理论上来说，商业类服务设施并不属于公共服务设施范畴，其只属于服务设施公共规划范畴。。（2）服务性：公共服务设施向受众群体直接输出服务，这些服务与公众的衣食住行、生活、生存、发展、娱乐等需求直接息息相关。公共服务设施更呈现出消费性的特点，而非生产性。农业、工业生产基础设施就不属于公共服务设施范畴。（3）设施性：公共服务设施是公共服务的有形的物质载体，其形态要么是设备，要么是建筑。它排除了一些不具有物质载体的公共服务，如社会保障、就业与再就业服务等。因此，公共服务设施可以定义为：由政府直接或间接供给的，向广大社会公众输出教育、医疗、文化、体育等公共服务的物质载体。

3　多层级的公共服务设施清单

以上对于公共服务设施的探讨，还都只是停留在理论和概念层面。而现实中的公共服务设施到底包括哪些？它们又具有怎样的公共物品特征？如果能够较为完整地列出这个清单，对于划清政府活动边界是非常具有指导意义的。然而，仅仅从公共服务设施的公共性程度、满足的需求层次②该分类是按照马斯洛需求层次理论对公共物品进行分类，包括安全需求（国防、治安）、生存需求（住、行、医疗、环境等）、发展需求（教育、文化、体育等）、制度保障（法治、制度、行政管理等）。参见中国特色新型城镇化发展战略研究课题组的成果《城镇化进程中的公共治理研究》。来列出此清单，虽然对于我们认识不同的公共服务设施本身的类型特征是有益的，但是能够为公共服务设施的供给管理提供的帮助却比较有限。再次审视公共物品理论，可以发现基于组织/区域对公共物品进行分类是一个恰当的选择，可以按该标准整理出一个多层次的公共服务设施清单。

3.1以组织/区域划分公共服务设施

对于公共物品，我们总习惯性地认为它是满足全社会的公共需要，由全社会公共同付费（缴纳税费）并且共同消费。但绝大多数公共物品都有其特定有限地受益区域，或者说公共物品只有在特定区域内才是公共的。俱乐部理论将自愿聚合在一起的人们组成“俱乐部”，俱乐部向各位会员提供公共物品，成本由各位会员分担，俱乐部之外的成员是无法享受这种公共物品的。“在这里，适度的分享团体多于一个人或一家人，但小于一个无限的数目，公共的范围是有限的”[6]。简而言之，社会不是无差异的一整块，总是存在一些局部性的公共需求（会员的共同需求），需要成立某种局部性的组织（俱乐部），来提供局部性的公共物品（俱乐部物品）。如果把俱乐部扩展成一个集合的概念，那么大到一个国家，它也是一个俱乐部，其成员就是所有拥有该国国籍的公民，由全民共享的公共物品（如国防）对于他国公民也存在排他性。小到一个家庭，它也是一个俱乐部，其成员由家庭血缘关系确定，家庭的财产具有内部的公共性。因此，“公共需求——公共组织——公共物品”的区域匹配存在逻辑上的一致性，既任何公共组织总是为它所治理区域的成员提供区域性公共物品以满足该区域的成员的公共需求。因此，与公共物品相联系的就是一个由各类社会组织组成的完整组织系列，这个系列的一极是最小的公共组织(可由两个人组成)，另外一极是最大的组织(超国家的全球性组织)。在这两极之间，排列着从小到大的各种社会组织(国家靠近极大的端点)。其中，每个组织都有自己的公共物品，家庭有家庭的公共物品，企业有企业的公共物品，地区有地区的公共物品，国家有国家的公共物品[7]。

因此，从便于供给管理的原则出发对公共物品进行清单列举时，组织是一个比较合适的维度，而各个层级的政府组织又是与其所辖区域对应，因此，公共物品也就相应地可以分为：社区公共物品、城市公共物品、农村公共物品、区域公共物品、全国性公共物品、跨国公共物品、全球性公共物品（表1）。

同样，对于作为公共物品的公共服务设施而言，也可以采用这种方式加以分类进而列出清单，公共服务设施可以分为：社区公共服务设施、城市公共服务设施、农村公共服务设施、区域公共服务设施。

3.2社区公共服务设施清单

社区（community）是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，它包括一定数量的人口、一定范围的地域、一定规模的设施、一定特征的文化、一定类型的组织。在国外研究的语境中根据研究群体的范围分布，社区是一个可大可小的概念，小至邻里，大致整个城市甚至跨区域。在这里，社区是一个居住单元的概念，既包括农村社区，也包括城市社区。在中国，城市社区界限相对明显，尤其是对于封闭式管理的社区。而在农村地区由于聚居度比较低，农村社区的概念还在形成之中，行政村组成为农村社区相对清晰的边界。《城市居住区规划设计规范（GB50180-93）》主要根据人口规模将城市社区分为居住区、居住小区和居住组团。

作为居住单元的社区概念，是指一定数量的人口在一定范围内居住，并存在相应的社区组织进行治理并为社区成员提供公共服务设施，在这个过程中逐渐形成的具有边界居住区域，这种边界可能是有形的，如封闭院墙、道路、河道等分界线，往往也包括行政的、文化的或者组织上的隐形边界。社区囊括了居住区、小区和组团的概念，但是不做严格的人口规模区分，而且其包括了农村社区、小城镇社区以及城乡结合部的社区。目前比较成熟的城市社区形态是以大型商业居住楼盘为物理边界。

表1　治理区域与公共组织、公共需求、公共物品对照

表2　社区公共服务设施清单

社区公共服务设施，是指那些为了便利社区居民生活、满足身心健康发展需要、方便社区管理等而提供的为社区内成员共享的服务设施。它严格区别于社区中的商业性服务和设施，由于其对于社区外居民具有明显地排他性而与全范围的城市和农村公共服务设施相区别。城市社区的公共服务设施的种类和数量远远超过农村社区，因此以城市社区为样本列出了其公共服务设施的清单（表2）。

社区公共服务设施的主要服务群体是社区公众，其供给的资金来源主要有社区成员共缴费分担、政府资本以及社会资本，供给管理的主体为社区组织。政府制定规划标准对这类公共服务设施的供给具有一定强制性的要求。

表3　城市公共服务设施清单

3.3城市公共服务设施清单

城市是指国家批准设市建制的地域，包括直辖市、市、镇③不同人口规模等级和行政等级的城市，其配置的公共服务设施的种类、规模等级有所差异，在本文中不做进一步的划分。。城市是以非农产业和非农业人口聚集为主要特征的居民点，对于城市而言，它是由一个个城市社区组成。如果社区公共服务设施服务的范围局限于社区内部，那么城市公共服务设施则跨越了社区的界限，其配置依赖于城市公共部门。因此，城市公共服务设施是指那些为了便利市民生活、满足市民身心健康发展需要、方便城市管理而提供的为广大市民共享的服务设施（表3）。它严格区别于城市中的商业性服务和设施，由市政当局进行强制性规划和提供。城镇常住居民和户籍居民是城市公共服务设施的主要受益者，因此它与农村公共服务设施有明显的区别。城市公共服务设施占据了公共物品内容的绝大部分，因此，提供城市公共服务设施是市政当局的主要工作。

城市公共服务设施的内容和种类相当繁多，而且相当部分内容与市政公用设施交叉。在规划中通常将市政公用设施进行单列，但是按照“公共性”、“服务性”和“设施性”的3重属性来界定，那么相当部分的市政公用设施仍然属于公共服务设施范畴，如公共厕所、公共交通服务、城市环卫等等。《城市居住区规划设计规范（GB50180-93）》中将居住区的市政公用设施列入了公共服务设施范畴，而《城市公共设施规划规范（GB50442-2008）》和《村镇规划标准（GB50188-2007）》中的公共设施并不包含市政公用设施，主要指向的是公共服务设施，规划标准间也存在概念范畴界定上的不一致。社区公共服务设施与城市公共服务设施在内容上应该是一脉相承的，只是在配置规模和等级上呈现出一定的差异。笔者认为，应该把相当部分符合“公共性”、“服务性”和“设施性”的市政公用设施纳入公共服务设施范畴。.4 农村公共服务设施清单

城乡之间对公共物品的需求存在差异，按这种差异可以将公共品分为基础性公共品差异性公共品两大类。前者是指所有公民无论是城市居民，还是农村居民)具有同等意的公共品，也就是那些对社会公众的生存和展具有基础作用的公共品，如公共安全、社管理、基础教育、卫生防疫、社会救济、基本基础设施等等。这些公共品所满足的是公基本的社会公共需要，因此，无论是城市居，还是农村居民，对这类公共品的需求是无异的。差异性公共品是指由于城乡经济发展平、社会环境、人文风俗等的不同，城乡居存在需求差异的公共品，如专业教育、文体业、科技服务等。因此，农村公共服务设施与市公共服务设施在配置上也存在差异。相对言，农村公共服务设施的种类较少，而且其足的公共需求层次较低。农村地区人口密度小，居住相对分散，这与公共设施配置中对规模效应的要求相背离，出于公平与效益的权衡，这也限制了农村公共服务设施的发展。农村公共服务设施是指满足农村居民基本的教育、医疗、文化、社会保障等权利，满足乡村居民基本生活需要，能够以具体的物质形态表现出来的公共服务[8]，其清单如表4。

3.5区域公共服务设施清单

区域公共服务设施是指服务半径跨越城乡和城际，其供给过程需要城乡统筹和区域协作的一类公共服务设施④公共服务设施的服务半径与制度设计和规模等级定位有关，高等教育机构、大型医院等类似的公共服务设施本身的规模等级定位较高（如市级、县级等），并且对城乡居民以及本地和外地居民不存在排他性时，其就具备了一定的区域辐射能力，也可以认为是区域公共服务设施。。城市和农村的社区公共服务设施的服务范围为所在的社区，而跨越社区边界，比社区公共服务设施的服务范围更广一层的是城市和农村公共服务设施，而区域公共服务设施则进一步跨越了一个个具有清晰边界的城市和农村的边界，实现一种更广区域的全覆盖。这类公共服务的设施种类相对较少，主要为公共交通服务（表5）。但是其对于城乡统筹发展和区域协同治理又是至关重要的。

表4　农村公共服务设施清单

表5　区域公共服务设施清单

因此，无论是城市居民还是农村居民，其同时享用的公共服务设施都是多层级的，从社区公共服务设施到城市/农村公共服务设施再到区域公共服务设施。不同层级的公共服务设施对应不同的服务范围和相应的供给管理组织。人们通过享用公共服务设施提供的服务而获得的效用也同样是多层次的叠加（图5）。

但是，以上的清单更重要的是参考价值，在实际的公共服务设施规划中，要注重实际公共需求调研，将“多层次”与“多水平”结合起来。公共服务均等化并不等于整齐划一，公共服务设施的规划，应符合“适时、适地、适需”3个特点，即适应地方的发展阶段与水平，适应地方的特点与能力，适应当地民众的习俗与需求。比如，在城市发展的不同阶段，公共服务设施供给的侧重点就有所不同。在城镇化起步期，市政公用、生活公用类服务设施应该优先考虑，路、网、水、电、气等城市运转所需的基础要素必须应该首先得到满足。在城镇化发展阶段，则应该逐渐把注意力转移到公共安全、公共管理以及医疗卫生、社会保障、教育、文化娱乐等发展性需求上来，补足短板，逐渐构建完整的城市公共服务设施体系。在城镇化成熟期，在进行公共服务设施维护和更新换代的同时，需要下足功夫识别新的需求，识别小范围的需求，识别被忽视的需求，如果之前是广撒网式地提高公共服务的覆盖面，那么该阶段就需要针对性地进行规划建设，让公共服务设施体系日臻完善。

4　结语

除了以本身消费的非竞争性和非排他性特征、公共选择过程和外部性来理解公共物品，公共物品其实质上更是一种社会建构的产物，其融合了公众认知、公共需求、公共选择、制度安排和供给方式5大要素。公共服务设施，作为公共物品的主要具体形态，其内涵通过公共性、服务性、设施性3个属性特征得以明确界定，即由政府直接或间接供给的，向广大社会公众输出教育、医疗、文化、体育等公共服务的物质载体。建立以组织/区域为分类标准的多层级公共服务设施清单体系，是进行公共服务设施供给管理的一个可行路径。这为地方政府走实以人为本的新型城镇化道路明确了目标，也为考核地方政府新型城镇化绩效提供了重要依据。

图5　公共服务设施层级叠加

为了使清单对公共服务设施供给发挥总体统筹作用，当务之急是需要对现有涉及公共服务设施的相关规划和标准进行修正，实现口径统一、范畴一致，避免不协调和相互矛盾。再者，应逐步建立起以公共服务设施为核心指标的全国公共服务水平综合评价体系，将评价结果作为各地基本公共服务绩效考核的重要标准，以促使地方政府在公共服务提供上积极作为。此外，各地在参照清单开展工作的同时，要建立起完善的体制机制，将“四个明确”落到实处：（1）明确不同层级公共组织在公共服务设施配置上的职责与分工，做到各司其职和有效协作；（2）明确不同层级公共服务设施的受益群体、成本分担主体、供给主体和管理运营主体；（3）明确不同区域、不同群体的各类型公共需求差异，以及对公共服务设施提出的切合实际的要求；（4）明确各类公共服务设施的公共程度和经营性质，以选择恰当的供给模式。

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Public Service Facilities in New Urbanization: Defnition and Summary

As the main specific forms of public goods, public service facilities (PSF) are the material carrier of public service output. Providing PSF systematically and perfectly to meet the public demands is an important responsibility of the public sector. Under the background of human-oriented new urbanization, this paper puts forward an essence: the social construction of public goods and defines the connotation of PSF strictly based on three attributive characters: public, service and facilities. In the perspective of organization/area, this paper lists the contents of PSF in four aspects: community, urban, rural, region, and draws an outline of the multi-level system of PSF.

Public goods | Public service facilities | Club theory

1673-8985（2016）04-0084-07

TU981

A

国家自然基金青年课题“城市有机更新中土地再开发复杂决策的支持方法研究”（41301123），中国财政发展协同创新中心项目“中国城镇化战略进程中的地方政府行为研究”（项目号：024050314002/004）。