城郊半城市化地区的镇村健康发展探索*——以扬州市市区镇村布局规划为例

何瑞雯　陈眉舞　罗小龙　刘豫萍

城郊半城市化地区的镇村健康发展探索*
——以扬州市市区镇村布局规划为例

何瑞雯陈眉舞罗小龙刘豫萍

伴随着新型城镇化的不断推进，乡村的转型与重构日趋深化，尤其是位于半城市化地区的城郊镇村，城乡联系频繁密切，空间碎化较为显著，管控工作上存在一定难度。为进一步引导城乡空间结构优化，提高镇村规划建设水平，江苏省于2014年组织编制新一轮镇村布局规划。在此背景下以《扬州市市区镇村布局规划》的编制工作为例，介绍扬州市在此过程中的工作方法与创新探索，以期为同类规划的编制提供参考，进一步推进城郊镇村健康持续发展。

镇村布局规划 ｜ 城郊 ｜ 半城市化地区 ｜ 扬州

何瑞雯

上海市规划编审中心硕士

陈眉舞

南京大学城市规划设计研究院高级规划师，博士

罗小龙

南京大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师

刘豫萍

中铁城市规划设计研究院南京分院硕士

伴随我国城镇化发展进入第4波[1]，城市与乡村的关系正经历着剧烈的变动过程。2011年我国城镇化率首次超过50%，表征我国开始进入“从关心城市到关心乡村”的政策转型阶段[2]。而党的“十八大”以来，特别是2013年12月中央城镇化工作会议召开后，推进新型城镇化成为整个国家的重大任务。2015年，中央出台《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（国发2015[1]号），要求“完善县域村镇体系规划和村庄规划，强化规划的科学性和约束力”，“切实防止违背农民意愿大规模撤并村庄、大拆大建”[3]。由此可见，新时期镇村布局规划面临着更高的时代要求。

在新型城镇化的语境下，城乡之间流动日益频繁，乡村劳动力面向城市的流出现象突出。客观来看，乡村地区“空心化”、“老龄化”现象更加普遍和突出，传统乡村社会也逐步衰退瓦解[4-6]，由此带来的乡村发展问题不容忽视，亟需规划合理引导与重构。2014年，江苏省先后出台了《省政府办公厅关于加快优化镇村布局规划的指导意见》（苏政办发[2014]43号）和《省住房城乡建设厅关于做好优化镇村布局规划工作的通知》（苏建规[2014]389号）两份重要政策文件，以期稳妥推进全省新型城镇化和城乡发展一体化，并要求江苏各地级市按照苏南、苏中、苏北不同时间表有序推进镇村布局规划编制工作。

在此背景下，扬州市于2014年下半年组织开展了《扬州市市区镇村布局规划》编制工作。按照扬州市总体规划的界定，本次规划范围是扬州市市区以内、中心城区范围以外的21个乡镇和街道，即为扬州市城郊地区。学界将这一类位于城市建成区以外，城市与乡村相互融合的特殊经济地理空间定义为“半城市化地区”，其发展受到城市中心扩散效应和远郊乡村向城市集聚效应的双重影响[7]。由于城郊半城市化地区空间属性和社会属性的特殊性，规划区内各类建设行为活跃，城乡联系紧密，但空间碎化严重，实际的规划管控又相对欠缺，屡有“缺位”、“错位”行为。本次规划编制的目标，正是立足扬州城郊地区，积极统筹城乡关系，优化融合城乡空间，盘活挖潜各类资源，实现城郊半城市化地区的镇村健康持续发展，让农民在此过程中“就得了业”、“住得到房”、“看得起病”、“转得了型”，切实提升民生幸福指数。本文旨在通过梳理《扬州市市区镇村布局规划》编制中既有工作经验和创新探索，以期为同类地区城乡统筹和镇村发展规划提供参考和借鉴。

1　研究区概况与基本特征

1.1研究区基本情况

扬州市地处长江中下游平原东端，位于江苏省中部、长江北沿岸。作为长三角核心区北翼中心城市和苏中、苏北联通苏南的重要门户枢纽，其地理条件和交通条件十分优越。扬州市受上海都市圈与南京都市圈的双重辐射和影响，连接苏南、苏北两大经济区域，具有“东西联动、南北逢源”的区位特点。目前，扬州市共辖邗江区、广陵区、江都区3个市辖区和宝应县1个县，代管仪征市、高邮市2个县级市。本次规划范围是位于扬州市区规划范围以内（即为邗江区、广陵区和江都区所辖范围）、中心城区范围以外的区域（图1），总面积约为1 584 km2。其中涉及到镇和街道21个，行政村324个，自然村庄5 000余个。

图1　研究区范围示意图

图2　村庄分布形态特征地域差异对比

1.2研究区镇村分布特点与社会属性

通过现场调研可以发现，目前扬州市区范围内村庄数量庞大，但又布局分散、规模偏小，亟需梳理、整合。同时，研究范围内地理环境多样，呈现不同的分片特征：西部丘陵地区自然村分布零散，村落规模小；中东部平原地区自然村分布较为均衡，村落规模较大；里下河片区由于水网密布，村庄布局分散，村庄规模较为适中；而沿江北洲片区村庄大多连片布置，村庄规模较小。受地形影响，扬州市区村庄分布离散而不均质，区域差异相当明显（表1，图2），因此针对这种不平衡性，注重差别化政策制定构成后续工作的重要特点。

而在社会属性方面，规划区内的镇街存在着大量“城乡土地利用混杂交错、社会经济结构急剧变化的过渡性地域类型”[8]，显现出典型的“半城市化地区”特征。基于问卷调查本研究发现，扬州城郊地区正发生着剧烈的乡村转型，呈现出城郊半城市化地区乡村变迁的新趋势，表现出如下规律性特征：首先，扬州城郊农民就业非农化程度高，外出务工周期长。其次，城郊地区城乡之间流动十分密切，主要为通勤流动和亲缘流动两个方面。再次，农民市民化程度高，大约1/3受访者表示在城市工作生活，享受城市的公共服务，实现了市民化。但与此同时，扬州城郊农村空心村和老龄化现象突出，部分镇村开始出现乡村衰退现象。

综上所述，通过现状特征与问题研判，本次扬州市区镇村布局规划编制的两大重要思路转向应运而生：第一，结合地区特征，通过差异化制定镇村发展战略，规避上轮镇村布局规划中出现的诸如撤并力度过大、对特色村庄保护不足、政策制定“一刀切”等问题，因地制宜提出合理科学、可操作的规划策略，切实指导扬州城市郊区镇村合理布局与规划实施。第二，以人为本，充分尊重农民和基层组织的发展意愿，尊重城郊半城市化地区乡村发展规律，引导21个镇街依据自身条件合理遴选和重点培育需要发展的重点村庄和特色村庄，明确乡村空间发展新载体，确保产业引领，就地致富；传承文化，彰显特色；稳定结构，增减协调。

表1　不同地理条件下村庄规模统计表

图3　扬州市区镇村发展政策分区

2　规划编制中的创新探索

2.1推进差别化， 先政策分区后规划落实

本次规划范围内涉及的21个街、镇地理条件多样，社会经济发展条件差异也较大。为了保证镇村发展政策科学合理、切合实际，规划对不同地理条件下镇村分布特征、各镇街经济发展条件与趋势和各镇街与主城区联系关系3个方面的要素进行综合分析与评价。三方因子叠加后将规划范围内的镇街划分为滨江开发型地区、都市近郊型地区、都市远郊型地区和跨界发展型地区等4个政策片区（图3）。规划通过匹配合理的政策要求，对各区制定差异化的政策与发展指引措施，以切实指导镇村合理布局。

（1）滨江开发型地区

滨江开发型地区地处夹江地带的北洲地区，工业发展态势良好，属工业型城镇，对农村剩余劳动力的吸引力强。这一地区就地城镇化特征明显，农民非农就业呈现“进厂不进城，离土不离乡”的特点。但作为滨江开发的城镇，其工业园区建设与农村用地间存在较多矛盾。

由此，规划提出首先应鼓励在农村地域适度建设农民集中居住点以满足农民居住需求。但与此同时，要严禁农房翻建和新建，引导农民向城镇不断集中。此外，规划要关注滨江村庄的产业特色，促进特色村的培育和发展。

（2）都市近郊型地区

都市近郊型地区的村庄多分布在城市西北郊的丘陵地区，部分位于里下河地区。这一地区镇村经济发展水平较好，与扬州中心城区联系最为紧密，半城市化特征明显，农民城镇化水平相对较高。然而，由于上轮镇村规划中政策严禁危旧农房改造，部分真正有需要改善居住条件农民的生活受到影响，农民有较强的建房意愿。

针对上述问题本次规划指出，一方面，在政策制定方面应“有堵有疏”，允许各镇在农村适度建设农民集中居住点，允许有建房需求的农民在规划区域内建新房，但不得原址翻建。另一方面，规划提出进一步引导农民向镇区集中居住，做好镇区农民集中居住区建设工作。此外，应结合这一区域村庄特色，建设旅游型郊野乡村，强化镇村特色发展。

（3）都市远郊型地区

都市远郊型地区距离扬州主城区距离较远，村庄密度较小，规模中等。这一地区在经济发展上相对落后，农村房屋多为砖瓦房，已进入了新一轮建房高潮，但由于缺乏项目引导和政策推动，农民集聚工作推进十分缓慢。对此，规划提出要在加大政策和资金的扶持力度的同时，鼓励农民向镇区和社区集中；远郊型地区要迎合新一轮建房时期，在远离镇区的农村地区进一步推进农民集中居住，以推动高效农业和规模农业的发展。

（4）跨界发展型地区

跨界发展型地区位于扬州市与泰州市交接区域。该地区城镇接受泰州辐射，但其发展仍然存在行政壁垒。因此，本次规划提出要引导该地区城镇与泰州进行积极跨界融合，以促进城、镇、村和谐统筹发展。

2.2重视分类引导， 构建村庄结构体系

村庄分类是镇村布局规划的核心任务[9]。在新时期背景下，镇村的健康有序发展有赖于对乡村地区产业、社会、文化、生态等要素的统筹考虑。基于此，规划“以发展为导向”，在综合判断各个自然村庄发展条件和潜力基础上，构建了“重点村—特色村—一般村”的村庄结构体系。其中，“重点村”和“特色村”是规划发展的村庄。在此基础上，规划制定了详细的村庄分类原则，明确各类型村庄遴选方法（表2），引导村庄把握自身定位和“可为不可为”的行动底线。

在村庄分类遴选原则的基础上，规划对4大政策分区中的镇村布点进行差别引导。例如，对城镇化率相对较低且聚集相对困难的都市远郊型地区可适当增加重点村数量，保证耕作半径；而对以产业园区发展为重点、就地城镇化趋势明显的滨江开发型地区则应控制重点村数量。在村庄分类遴选原则和政策分区指引的共同指导下，最终制定了镇村布局方案。

第一，规划通过各镇村自主酝酿和统筹的结果，并由规划师进行校核验证后确定重点村共计312个。重点村强调进一步加强基础设施和公共服务设施的配套建设，促进其成为城镇服务向乡村延伸、覆盖的中心节点，引导其发展为经济富裕、设施完备的“康居村庄”。第二，规划通过综合镇村自身意愿和规划人员专家打分结果，确定特色村共计23个，涉及历史文化型、自然资源型、特色产业型、乡村旅游型等4种特色类型。特色村应在村庄现有特色基础上，着力发展壮大相应特色产业、保护历史文化遗存和传统风貌、协调村庄与自然山水融合关系、塑造建筑和空间形态特色等，并完善相关公共服务设施建设，引导建设成为“美丽村庄”。第三，规划还确定一般村庄4 367个，一般村庄应严格执行相关政策，对于需要进行规划控制的村庄，近期内合理引导农民集聚。对于未列入近期发展计划的村庄，应通过村庄环境整治行动，达到“整洁村庄”标准[10]。

表2　村庄分类遴选原则

本轮扬州镇村布局规划所实施“重点村—特色村—一般村”的3级村庄结构体系，通过对村庄进行差别化的分类引导，促进基础良好、潜力巨大、特色鲜明的村庄进一步发展，充分尊重镇村自主自治，并符合村庄发展的自然规律和自身需求，因此在地方宣讲与地方公示中得到迅速认可和响应（图4）。

2.3坚持以人为本， 引导多层协调统筹

图4　村庄布点规划总图及部分镇街局部放大图

图5　镇村自治导向的规划编制流程图

从江苏省历轮镇村规划经验来看，过去多是通过上级政府推动，“自上而下”指导规划实施。而这种自上而下的所谓专家“精英规划”模式，并不能充分反映基层的发展需求和意愿，在实际操作过程中困难较大；并且由于规划中出现的征地拆迁、农民上楼等问题，容易引发矛盾冲突[11]。因此，江苏省在本轮镇村规划中注重以人为本，提出采取“村级酝酿，乡镇统筹，市县批准，省厅备案”[10]的编制流程（图5），强调由村级组织的“自主规划”，再由乡镇进行科学统筹，逐层上报。规划局通过对各镇的规划布点结果进行校核验证和再次统筹，形成初步成果，并将结果与各区、乡镇政府进行反复沟通和意见征询，不断调整和完善村庄布点，最后将成果上报由江苏省住建厅备案。在这一过程中，多个层级组织的沟通协调，有序推动了镇村规划的民主编制。

“自下而上”的规划模式探索，使得规划编制更符合各镇村发展实际。同时，规划师也通过“自上而下”的指引和统筹，确保规划的科学可行。各个层级之间的良好互动，有效提升了规划的合理性和可操作性，促进村庄健康发展。

2.4强化政策支撑， 保障规划有效实施

为保障规划的有效性和可操作性，本次规划从组织领导、土地制度、村庄建设、产业发展、资金管理和公众参与等多个方面提出了相关政策建议。

（1）强化组织领导，完善科学决策

规划建议扬州市政府组建由规划局总领，国土、建设、市政、环保等相关部门人员协作的镇村布局规划实施小组，对本次镇村布局工作进行专门的规划部署和管理协调。同时，加强镇规划管理机构，增加人员编制和日常工作经费，负责乡镇日常规划管理工作。另外，还需完善规划决策体制和制度。建立重大问题的政策研究机制和专家论证制度，以及重大建设项目公示与听证制度。

（2）健全土地制度，推进城乡一体化建设

规划提出要因地制宜，制定兼顾当地城镇发展需求与农民利益的土地流转政策。建立城乡统一的土地市场，以科学合理配置城乡土地资源。重点是对重点村和特色村优先供地，有序扶持发展村庄的规划建设。另外，健全城乡一体的社会保障制度，统一城乡部分公共服务政策和管理措施，逐步实现城乡居民在享有公共服务和社会事务管理等方面均等的权益，推进城乡一体化建设。

（3）加强村庄建设引导，改革农民建房政策

按照各分区政策措施对不同类型村庄建设进行引导。在严格执行村庄布局规划、规范村庄建设管理得同时，利用公共设施与基础设施配置等调控手段，增强规划重点村、特色村的集聚力和吸引力，引导人口向规划村庄集聚，以实现设施投资的优化。另外，除按照政策分区的建房要求外，还需要根据不同村庄类型再明确农民建房政策，对于发展村庄和一般庄村采取区别化的政策。例如对于部分存在旅游服务建房需求的特色村，应给予合理的建房政策支持。

（4）发展特色产业，夯实镇村经济基础

发展镇村特色产业是镇村布局规划得以实施的主要支撑，也是增加农民收入的主要途径。规划提出继续推行“一镇一业、一村一品”的思路，发展特色产业，培育特色产品，提升农业市场竞争力，夯实镇村发展的经济基础。

（5）创新资金管理，保障镇村布局实施

规划建议加快投融资体制改革，创新金融服务，放宽市场准入，逐步建立低成本、多元化、可持续的城乡建设资金保障机制。同时加大对购房的贷款力度，鼓励农民购房，推动房地产市场发展。另外，完善财政转移支付制度。按照事权与支出责任相适应原则，合理确定各级政府在公共服务方面的事权，建立健全镇村基本公共服务支出分担机制。积极引导当地农民参与传统特色产业，通过技艺传承、技能培训及相关扶持政策，支持与辅助农民就地、就近就业。推进公众参与的法制化和制度化，让公众通过法定的程序和渠道有效地参与规划实施的决策和监督。与此同时，需要建立健全规划的监督检查制度，以保障镇村布局规划有效落实。

3　结语

乡村转型已经成为不可逆转的趋势，新时期镇村布局规划的编制内容与方式也面临着巨大变革和挑战，亟需更多实践层面的归纳和理论层面的总结。通过对扬州市城郊半城市化地区镇村发展的研究和对本次镇村布局规划编制的思考可以看到，新时期背景下的镇村发展需着重注意以下方面的问题。第一，应注重各镇村在地域不均衡性基础上的差异性，因地制宜划定政策分区。并针对不同政策分区镇村发展的特征和问题，采取差别化的镇村布局实施政策，引导镇村布局有效优化。第二，镇村布局规划究其本质是一项以自然村庄为细胞单元的空间规划[9]，构建良好的村庄发展结构体系是镇村健康发展的重要基础。此外，需要对各类村庄制定细化的发展导则，明确乡村发展的载体与路径。第三，要以村民为本，充分重视农民和基层政府的发展意愿，通过“自下而上”规划模式转向，促进各层级之间的沟通协调，推动“镇村自治”导向的规划流程民主变革。第四，要制定切实可行的政策支撑，以保障规划的有效落地。通过镇村布局规划的引导，在改善农村人居环境的同时，促进乡村长远可持续发展[12]，使规划结果能真正惠及镇村居民。

需要指出的是，我国乡村地区地域广大，与城市的区位关系不尽相同，今后一段时期，规划界应特别关注以城郊地区为代表的与城市交流密切的半城市化地区镇村合理健康发展问题，促使其摆脱“城市附属品”的地位，规避城市蔓延导致的“被动城市化”不利局面，凸显其城乡统筹先行意义，通过规划创新和政策创新，保障城郊镇村生态安全、生产安心、生活安逸。

（本研究得到扬州市规划局刘雨平博士、扬州市规划院许世源总规划师、沈翔主任规划师大力支持，谨呈谢意！）

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The Exploration of the Health Development of Towns and Villages in the Suburban Peri-urbanization Area: A Case Study of Town-Village Distribution Planning in Yangzhou Urban District

Along with the continuous advance of the new-type urbanization, the transformation and reconstruction of rural areas is becoming more and more deeply. Especially in the peri-urbanization areas, urban and rural areas contact frequently. Also, spatial fragmentation is significant and the control work is difficult to conduct in these areas. In order to further optimize the structure of urban and rural areas and improve the level of planning and construction, Jiangsu Province organized a new round of town-village distribution plan in 2014. Under this background, this paper takes “Town-Village Distribution Plan in Yangzhou Urban District" as an example, introducing the working methods and innovative exploration of Yangzhou, in order to provide reference for the same kind of plans, and further promote the healthy and sustainable development of suburban towns and villages.

Town-village distribution plan | Suburb | Peri-urbanization area | Yangzhou

1673-8985（2016）04-0050-06

TU981

A

国家自然科学基金课题“中国‘新城运动’的格局、机制与管治研究”（NO. 41471133）、江苏省教育厅“青蓝工程”项目“快速城市化进程中的乡村变迁研究”、南京大学新世纪优秀人才培养计划项目（NO. 090214330003）共同资助。《扬州市市区镇村布局规划》获评2015年度扬州市优秀勘察设计评选城市规划类一等奖，2015年度江苏省优秀勘察设计评选城市规划类三等奖。