村庄“参与式规划”的路径探索*——岜扒的实践与反思

段德罡　桂春琼　黄　梅

村庄“参与式规划”的路径探索*
——岜扒的实践与反思

段德罡桂春琼黄梅

村庄是村民的村庄，村庄规划应该有村民的全过程参与，然而在当前政府主导下的村庄规划编制与实施建设中却呈现出村民主体缺失的状态。以黔东南州从江县岜扒村为研究对象，其作为国家级传统村落具有规划编制后落地实施快的特点，因此研究成果具有较强的可检验性。通过借鉴国内外参与式规划的相关理论与方法，建构村庄参与式规划路径用以指导岜扒村参与式规划实践，并对实践中的不同境遇进行回顾，系统总结其中的经验教训，进而对参与式规划路径进行修正与完善，并提出当前发展阶段村庄参与式规划的特点、重点及难点，旨在为未来村庄参与式规划提供借鉴。

村庄规划 ｜ 参与式规划 ｜ 公众参与 ｜ 路径 ｜ 岜扒村

段德罡

西安建筑科技大学建筑学院副院长，教授

桂春琼

西安建筑科技大学建筑学院硕士研究生

黄梅

西安建筑科技大学建筑学院助教

0　引言

自十五届三中全会以来，国家出台了一系列推动农村发展建设的政策，伴随着政策的颁布，大量资金、技术进入乡村，政府部门成为乡村建设的主导力量。村民们对于村庄建设项目缺乏发言权，长期以来导致村民的主人翁意识逐渐淡薄，参与村庄保护与建设的能力逐渐下降，有的村民甚至抱着“谁规划谁实施谁管理”的心态，认为村庄规划建设事不关己。面对这样的现状，我们不得不思考村庄是谁的村庄？政府与村民应如何协作共同促进村庄发展？综上，建立合理的村庄参与式规划路径，引导村民全过程参与乡村规划建设对于村庄的可持续发展意义重大。

本研究实践对象岜扒村位于黔东南州从江县，作为第二批入选中国传统村落名录的传统侗寨，它保存着良好的山水格局（图1）、完整的聚落空间（图2）、多元共生的“稻鱼鸭”生态系统、口传心授的侗歌文化、村民自治的组织制度……其在历史长河中能完整留存至今，源于其背后一直维系着村庄发展的自组织机制。这种机制是侗族人民在特定的地域环境中所形成的人与自然互利共存的交往准则、人与人之间尊长崇古的行为准则、人与神之间心怀敬畏的宗教信仰，该机制协调着村庄与自然、村庄内部人与人之间的相互关系。

图1　岜扒村山水格局分析

图2　岜扒村聚落空间现状

然而在现代化发展进程中维系岜扒村发展的机制逐渐失效，其保护与发展面临着一系列问题。年轻人常年在外务工带来人与人之间关系的疏离；受外来文化影响，侗族人民宗教信仰逐步瓦解，村落重要的精神空间日渐衰败；村民的现代发展诉求带来了村落空间无序扩张、水系统瘫痪、山体破坏……因此团队选择在岜扒村践行参与式规划，希望能让曾经维系村庄自我发展的机制继续在未来村庄发展中发挥作用。同时通过引导村民全过程参与，让村民选择并认同村庄保护与发展路径，进而自主参与其中，打破当前政府主导的传统村落保护中村民主体缺位的境况。最终在村民、政府、专家学者的共同参与下，既实现保护岜扒的目标，又能满足村民的现代发展诉求。

1　理论与方法研究

1.1相关概念界定

参与式规划是对传统规划忽视利益相关者的反思，是在规划编制、实施过程中与利益相关者沟通交流共同寻求未来发展可能性的互动式合作，实现规划过程中个人、团体、社区、机构和各系统更好的整合[1]。规划将真正成为不同利益的协调平台，通过运用参与式理论与方法进行规划编制与建设实施，使居民智慧、专家学者的专业技术和知识、政府的扶持政策充分共享，提升研究对象自我发展能力。而参与式规划路径是指实现不同利益相关者全过程参与规划的方法与步骤。

1.2相关理论与方法研究

1.2.1参与式规划相关理论研究

参与式规划起源于西方，1960年代在一系列民权运动思潮的影响下，美国部分学者提出的倡导式规划、平等式规划拉开了规划实践中公众参与的序幕。1969年，雪莉·亚恩斯坦（Sherry，Arnstein）提出8个阶段的参与阶梯理论（Alabber of Citizen Participation）为公众参与实践奠定理论基础。同一时期，英国进行的“社区建筑”营建、日本的造町计划均强调居民参与。1977年《马丘比丘宪章》高度肯定了城市规划中的公众参与：“城市规划必须建立在各专业设计人员、公众和政府领导者之间系统的、不断地互相协作配合的基础之上”[2]。20世纪90年代Sager和Innes提出“联络性规划理论”（Communicative Planning Theory），指出规划师应运用联络互动的方法参与到当权者的决策中，而不是简单通过图纸去影响当权者决策[3]。这一时期，英、德等国逐渐形成较为完善的公众参与程序，增强了公众参与的可操作性[4]。

我国城市规划公众参与研究起始于20世纪80年代初期，研究主要集中在理论研究、参与体系构建、参与实践等方面。20世纪90年代我国学者主要通过学习国外公众参与理论，进而结合我国国情提出推动公众参与的相关建议。在公众参与体系建构方面，杨新海（2009）针对我国城市规划实施过程公众参与水平低、强度弱的问题构建了覆盖规划许可、规划执法、规划评估的公众参与体系[5]；在公众参与实践中，台湾地区自20世纪90年代便在众多社区营建实践中积累了丰富的公众参与组织与实践经验。内陆地区则主要集中在城市层面的规划建设，且公众参与多停留在公示、听证会等“象征性”参与阶段。随着城乡协同发展的推进，近年来乡村建设实践中也逐渐注重公众参与。许世光（2012）结合项目实践分析了村庄规划中的公众参与形式，认为村民代表大会是目前珠三角地区村庄规划中践行公众参与的易操作方法[6]。汤海孺（2013）针对乡村规划管理中公众参与不足的问题，提出“自上而下”的管理体制与“自下而上”的自组织模式[7]。边防等（2015）从多元利益诉求的视角出发，从决策、规划、实施3个层面建构农民公众参与模式[8]。但总体而言，国内关于参与式规划的研究处于探索阶段，公众参与的广度与深度仍需拓展。

1.2.2参与式规划相关方法研究

在参与式方法研究中，德国著名思想家Habermas的 交 往 理 论（Communicative Theory）为公众参与提供了重要的方法论基础[9]，主张通过平等交流沟通、相互理解进而达成共识。Hester在《造访有理》中结合台湾的社区营造，在社区组织、周围环境调查、挖掘地方潜在资源、倾听的态度与方法等方面提出相应的技巧，最后提出以设计解决社区中面临的问题[10]。此外随着科技的进步，PPGIS（公共参与型地理信息系统）、互联网等新兴的公共参与技术被广泛运用。

1.3小结

西方私有制的社会形态、市场化的经济体制、民主化的政治形式使其城市规划领域的公众参与起步较早，其完善的理论与方法、系统化的参与程序为我国公众参与提供借鉴。而目前我国公众参与仍处于“象征性参与”阶段，且乡村规划领域的公众参与研究才刚刚起步。

2　岜扒村参与式规划路径

本文基于对岜扒村现实问题的梳理，通过借鉴国内外参与式规划的相关理论与方法，建构参与式规划的理想路径，用于指导岜扒村的参与式规划实践，并在实践中对路径进行反馈调整。

2.1路径建构

2.1.1建构原则

主体多元原则。过去政府主导下的村庄规划忽略村民的参与，村庄如何保护与发展的主要决策权掌握在规划师和政府部门的手中，村民对于村庄的建设缺乏话语权。因此在参与式规划实践中应秉持参与主体多元化的原则，充分考虑村民的自身利益与价值追求。

图3　岜扒村参与式规划路径

全程参与原则。根据村庄规划的主要内容建构全过程参与路径，分阶段进行参与式规划实践。实践中应保证过程的持续性，避免间断带来的信任危机、参与成本增加、参与效果不佳等影响。同时运用不同的参与方法，发挥相关利益主体的积极性，实现其在不同参与阶段的价值。

阶段反馈原则。在全过程参与中，应避免出现目前公众参与后提出的意见得不到反馈、参与积极性受损等问题，需保证有参与有反馈，实现信息的双向交流，进而提高公众参与的积极性。

2.1.2路径建构

基于岜扒村保护与发展的综合目标，在以上3大原则的指导下，本文按照村庄规划编制与实施的一般流程，分4个阶段进行参与式规划路径的建构（图3），即前期调研阶段、方案交流阶段、方案评审阶段、方案实施阶段。路径建构中突出各阶段的阶段性目标、参与的主要内容、参与的主要方式。

图4　岜扒村村民问题树

图5　与村长及寨佬组织进行的座谈会

图6　村民代表大会

在前期调研阶段，需对村庄的资源特色、历史文化、现状问题、空间环境展开深入调研，与村民、政府部门建立伙伴关系，充分了解村民视角下村庄生产生活中存在的主要问题。在方案交流阶段，针对村庄保护与发展中面临的主要问题，与村民、政府共同协商并确定规划目标、规划方案、保护制度、发展引导准则等。在方案评审阶段，通过村民参与式评审、专家评审使最终的规划成果既符合村民的意愿，又得到专家认可。在方案实施阶段，通过对部分村民进行技能培训，让其参与到村庄建设项目中，并展开村民视角下的实施项目评估，调查村民的满意度。

2.2实践历程

在参与式规划路径的指导下，在历时一年多的参与式规划实践中，团队多次进村与当地政府部门、岜扒村村民展开沟通交流。下面对每个阶段参与式规划的实践过程、实践效果及面临的问题进行回顾。

2.2.1前期调研阶段

2015年5月，由人文地理、规划专业组成的研究小分队首次进入岜扒村展开预调查。团队一改以往“收集资料—空间调查—发现问题”的村庄现状调查方法，而通过与村民做朋友，深入沟通交流，了解村民视角下的村庄问题（图4）；运用“生命之河”、“村落大事件”的参与方式向村民了解村庄的历史演进历程；运用“大白纸”与村民共同标记村庄现状资源、重要的空间节点等客观要素；并通过召开村民大会和村民代表一起总结村庄的现状问题，梳理各主要问题间的相互关系。根据联系的广泛程度和村民认为的迫切程度，确定问题的重要性和解决的优先级，为后续深入空间调查奠定基础。

2015年9月，在预调查的基础上，带着对村庄问题的思考，规划团队入村展开深入调查。在村民的带领下进行“山林漫步”，深入感受村落整体山水林田路的空间格局，并向村内关键人物（风水先生）请教村庄的选址问题，为从整体层面协调村落文化景观风貌奠定基础。通过与村民、工匠进行“社区漫步”，建筑、结构专业调查小组入户调查等方法，结合不同视角下的分类标准最终对村内300多栋建筑进行分级分类，为传统建筑的更新保护奠定基础。通过入户访谈对每家每户的用水习惯、有无厕所、牲畜的饲养情况展开调查，并对村庄内部污染较为严重的鱼塘、水田进行详细调查测绘，为村庄污水处理系统的规划设计奠定基础。

在前期调研阶段，通过运用不同的参与方法，引导村民积极参与调查，在过程中逐渐与村民建立伙伴关系。整个调查过程目标明确，村民参与效果较好。但由于村民汉语水平有限、文化程度普遍不高等问题，沟通交流中存在障碍，参与过程比较费时费力。

2.2.2方案交流阶段

在规划编制过程中，我们多次与当地政府部门、岜扒村村民进行方案交流。就岜扒村未来发展方向与村长、寨佬进行座谈（图5），初步成果编制完成后召开村民代表大会（图6），专家学者、政府部门、村民就村庄生态污水处理召开多次研讨会，就建设项目的具体选点向村民、政府部门征询意见……整个方案交流过程持续时间长达4个月，过程中有与淳朴村民的促膝长谈，有与相关政府部门就村庄污水处理事件展开的斡旋……过程中的艰辛与坎坷让我们不得不深思应如何在当前的社会环境下展开参与式规划。

图7　村民参与式规划评审

与村庄关键人物的接触。岜扒村除了有村“两委”班子外，作为传统侗寨它还有一个特殊的阶层——寨佬阶层，寨佬在村内德高望重、极具影响力，日常主要协助村长做好村庄相应的管理工作。因此涉及到村庄未来保护与发展的关键问题我们都会与这些关键人物进行沟通交流。在向村长提出相关建议时，他始终强调“只要上级政府同意他和村民没有意见”，略显敷衍的回答却反映了村长的无奈，也揭示出当前“自上而下”的政府管理模式剥夺了村庄基层对村庄发展建设的决策权。在与寨佬们沟通中我们发现寨佬制度在岜扒村日渐失效，寨佬们一方面缺乏对村庄发展的长远考虑、盲目支持村庄发展旅游业；另一方面在村庄环境治理中也并未发挥组织带头作用，村庄环境卫生条件较差。

与相关村民的交流大会。我们通过入户走访调查、召开村民代表大会等不同参与方法，与村内大部分村民进行了沟通交流，交流过程中团队尽可能将深奥难懂的专业术语转化为通俗易懂的语言。从中我们发现大部分村民对于自身以及村庄未来的发展比较茫然；对于政府部门在村内进行的各项建设活动，村民在保证自身利益不受影响的前提下采取听之任之、盲从的态度。

图8　村民参与消防工程建设

图9　村民参与污水处理工程建设

与相关政府部门的斡旋。此次项目由住建部与无止桥慈善基金合作展开，因此项目推进过程中由当地住建部门配合团队开展工作，但岜扒村的污水处理工程建设由其它部门负责。在对准备实施的污水项目评估后，团队及中科院农村污水处理专家均认为将污水收集后集中处理的方案未来面临运行不可持续的问题。原因在于：首先，复杂的地形条件、村民的用水习惯均会造成当前管网阻塞；其次，污水处理终端设备运营需要用电及专人维护，后期运行成本较高，村民负担不起便会造成资源浪费。因此团队希望结合侗寨传统，充分利用地形高差及低效利用的鱼塘进行生态化污水处理，有效处理污水的同时美化村落环境。在方案交流阶段便多次与相关政府部门就污水处理展开研讨，前期曾一度达成共识。然而在当前体制分割、行政任务分层达标考核背景下，该部门表面上与我们周旋，实际上仍按原先的方案推进污水处理项目。导致该结果的原因主要有：首先，团队严重缺乏对当前复杂政治生态系统的认知；其次，在行政绩效考核的要求下该部门只能按照要求落实专项资金的使用，我们所推荐的方案会使其无法完成上级交代的任务，进而影响其行政绩效。

2.2.3方案评审阶段

2016年5月初，在一次次方案交流的基础上，团队最终完成了岜扒村保护发展综合研究项目成果的编制，并在专家评审前入村展开村民参与式规划评审（图7），从村民视角评估规划方案、项目选址的合理性。过程中，村民对于一年多亲自参与编制的最终成果兴趣高昂，并再次就公共厕所等项目的选址展开激烈的讨论，团队也当场向村民反馈了意见采纳情况，最终结合村民的评审意见对规划成果进行调整。调整完善并通过专家评审的规划将用以指导岜扒村未来的发展建设。

2.2.4规划实施阶段

根据国家部委及地方政府保护与发展传统村落相关要求，岜扒村部分建设项目已启动实施。团队对正在实施建设的村庄消防工程及污水处理工程进行跟踪调查，并通过与村民交流访谈了解他们对于建设项目的态度（图8，图9）。村民们大多表示消防管道的铺设能有效预防火灾，心里感到踏实，并认为通过污水管道收集污水进行集中处理的方法很方便，只有少数村民担心污水管道后续运行会出现问题。在与村民沟通中我们发现村民只顾及眼前利益，看待问题缺乏长远考虑。

图10　岜扒参与式规划路径优化

3　实践反思及路径优化

从实践历程及某些境遇来看，目前岜扒村参与式规划实践探索结果并不理想。通过对实践进行总结与反思，对参与式规划路径进行优化，希望为后续工作的开展以及规划界同仁们提供相应的经验借鉴。

3.1实践反思

本文主要从以下3个方面对岜扒村参与式规划实践进行反思。

第一，对践行参与式规划制度环境的思考。自新中国成立以来，我国高度重视基层民主建设，但西部偏僻落后地区的农村基层民主建设仍然比较薄弱，这在很大程度上成为制约乡村参与式规划的主要因素。在该特定的发展阶段下，西部地区村庄参与式规划呈现出两大特点：首先，由于西部地区的乡村社会经济发展水平低、村民思想意识落后，政府因掌握着公共资源管控、分配的权利而成为乡村建设的主导者，而其所提倡的政治民主往往被狭义的理解为投票、成果公示等形式化过程，并未充分考虑村民的意见及相关诉求；其次，政府的主导作用逐渐使村民参与意识淡薄或无力介入村庄发展建设决策中，长期以往村民逐渐变成被动接受、不发表任何意见的消极公共服务消费者和政治旁观者，进而导致当前村庄发展建设问题重重。因此，相比社会经济发展水平较高、村民民主意识较强的浙江、江苏等地开展的村民参与的乡建运动，在西部地区践行村庄参与式规划的难度较大。

第二，对参与式规划进入方式的反思。从岜扒村的经验来看，在当前基层民主建设薄弱的现状下，规划团队应充分了解当前的政治生态系统，协调并利用不同部门的力量来推进参与式规划的落实。随着未来基层民主建设的加强、乡村居民参与决策意识提升后，再逐渐运用自下而上的村庄自组织方法促进村庄的健康发展。

第三，对参与式规划方法运用的反思。首先，参与式规划相对传统规划而言费时费力，需要通过不断沟通促进相互间的理解与合作，进而提高参与效率。在岜扒参与式规划实践中，团队一直本着广泛参与的原则展开深入的调查研究与系统的规划设计，导致工作推进较慢，并造成村长对团队工作的不理解。其次，由于农村地区经济发展落后、现代教育水平滞后，村民关于参与规划过程和决策的基本知识有限，因此在引导村民参与规划的过程中，政府及规划主管部门应积极推进规划基本知识的普及和规划法规的宣传[11]。此外，参与过程中应灵活运用不同的参与方式，提高村民的参与积极性。只有当村民有参与乡村建设的主动性与积极性时，参与式规划才能获得实质性的收效。

3.2路径优化

在理想路径的指导下团队在岜扒村展开了参与式规划实践，结合实践经验与反思，需要对参与路径进行以下修订（图10）：首先，在前期村庄调研阶段，除对村庄常规现状调查外，还需要了解不同部门在乡村规划建设中的责任与作用，并善于协调各部门之间的关系，为后续有的放矢地展开参与式规划奠定基础。其次，方案交流阶段远比理想路径中设定的要复杂，需要反复进行方案的协商与选择，最终才能确定方案。再次，不同阶段运用不同参与方法的目标不仅在于完成阶段性目标，更重要的是参与过程中需要逐步培养村民的参与意识与能力，唤起村民参与乡村建设的主动性与积极性，实现参与的意义。

4　结论

村庄是村民的村庄，村庄规划应该有村民的全过程参与。本文建构了参与式规划路径并在岜扒践行参与式规划，最终结合实践与反思对路径进行修正。但在当前农村民主建设薄弱、公众参与意识不足的发展阶段，岜扒村的实践经验告诉我们目前在西部开展乡村参与式规划难度较大，需要长期坚持、逐步探索西部地区践行村庄参与式规划的方法。

在当前发展阶段，践行村庄参与式规划的重点应放在通过理性和有效的参与路径引导村民全过程参与，即从规划编制、实施建设到评估管理引导村民进行有效参与，过程中逐渐培养村民的参与意识与参与能力，唤起村民在乡村发展建设中的主人翁意识，不断提升村民的自治能力，最终使其成为未来村庄建设的主导力量。践行参与式规划过程中难免困难重重，其中政府权力的开放度、分享度低是当前发展阶段践行村庄参与式规划的难点所在。“自上而下”的政府管理模式很大程度上剥夺了村庄基层对村庄建设的决策权，同时也导致村民参与意识的丧失。村庄参与式规划中规划团队虽然搭建起了政府与村民之间沟通的桥梁，但很多事情仍受限于当前的政治生态、政府管理模式。因此，村庄参与式规划的推广与践行需要政府、规划师、村民、专家学者、社会组织的共同努力。其中政府权利的逐渐下放、身份由建设主导力量到帮扶力量的转变，农村基层民主建设的加强将极大的促进村庄参与式规划的践行。最后，希望本文建构的村庄参与式规划路径对于推动乡村规划中的公众参与有所帮助，毕竟有些事情今天虽解决不了，相信未来一定会有所改观。

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The Exploration ofVillage Participatory Planning Path:Practice and Refection in Bapa Village

Village is the villagers’ village. The process of village planning should involve villagers, but in current village planning and implementation which is led by governments doesn’t present this principle. This article takes Bapa village as the research object, which is located in southeast of Guizhou Congjiang County. As a traditional village in China, it is featured with fast implementation after planning, so the research can undertake serious examinations. Based on related theories and methods about participatory planning at home and abroad, this article constructs the path to guide Bapa participatory planning practice, reviews different circumstances in the practice, and comprehensively summarizes the experiences and lessons from it. Further, this article revises and improves the path of participatory planning, and analyzes the characteristics, keys and difficulties in current stage, aiming to provide

for other village participatory planning in the future.

Village planning | Participatory planning | Public participation | Path | Bapa village

1673-8985（2016）04-0035-07

TU981

A

住建部软科学研究项目“黔东南侗族传统村落保护与发展研究——以黎平县调查为例”资助（项目编号2015-R2-065）。