发展全域旅游的实践与思考

印亮

全域旅游是一种以旅游业推动经济社会和谐发展的一种全新的区域协调发展的理念和模式，有五大特点，分别是全域优化配置资源、全域按照景区标准建设、全域协调管理旅游工作、全域发挥旅游+功能、旅游成果全民共建共享，对新形势下旅游业乃至国民经济增长都起着突出的作用。扬州市委、市政府高度重视旅游业的发展，并在推行全域旅游方面推出多项举措，较好地推动了扬州旅游业的发展，获得国内外一致好评。创新推动全域旅游的发展需要大胆的设想和细致的部署：构建统一管理的旅游管理机制、依托旅游+构建大旅游产业、构建市县联动发展旅游产业的大格局、推进旅游公共服务全域化一体化、搭建智慧旅游大平台大系统。

一、全域旅游理念由来与内涵

（一）理念由来与实践探索

2008年，浙江省绍兴市提出全城旅游的发展战略，随即编发《绍兴全城旅游区总体规划》，明确了城即景，景即城的规划定位，提出了复兴水城、文化兴旅、转型增效、城旅一体的发展思路。这是全域旅游概念在国内的首次探索与实践，自此，全国开始进行全域旅游试点。

2010年，学者胡晓苒第一次提出了全域旅游的发展战略，她指出：全域旅游战略的提出，最根本的就是打破都市（或单一景区）旅游一枝独秀的接待格局，在不同的区域内打造各自的旅游吸引物和服务业态。

2011年，杭州市发布《杭州市“十二五”旅游休闲业发展规划》，提出了旅游全域化战略，推进旅游空间全区域、旅游产业全领域和旅游受众全民化。

2012年，海南省琼海市提出建设田园城市、幸福琼海，随后进一步提出打造全域5A级景区，明确了全域是景区、处处是景观、村村是景点、人人是导游的发展思路。

2013年，学者厉新建在研究北京旅游产业发展时，提出了全域旅游理念，他认为全域旅游追求的是旅游质量提升，强调居民与游客的融合，目标是让旅游目的地真正成为游客的家园和居民的家园。他提出全域旅游理念的核心是“四新”，即全新的资源观、产品观、产业观和市场观；落实全域旅游靠“八全”，即：全要素、全行业、全过程、全方位、全时空、全社会、全部门及全游客。

2013年，河南省栾川县出台《关于建设全景栾川的意见》，提出全区域营造旅游环境、全领域融汇旅游要素、全产业强化旅游引领、全社会参与旅游发展、全民共享旅游成果，将全县作为一个大景区，打造国内知名的山地旅游度假目的地。

2015年，苏州市提出城市即旅游、旅游即生活的理念，强调大旅游、大空间、大产业、大市场和大服务，全力推动全域旅游发展。

2015年，无锡太湖新城提出构建全域旅游、全境休闲、全时度假、全新生活的新格局，打造安居乐业首选地、人文旅居目的地。

2016年，国家旅游局组织开展国家全域旅游示范区创建工作，262个市县被认定为首批国家全域旅游示范区创建单位，这标志着全域旅游发展战略由局部地区试点转向全国面上推广，我国旅游业将进入全域旅游的新时代。

（二）概念定义与理论内涵

1.概念定义

全域旅游，即在一定区域内，以旅游业为优势产业，对区域内经济社会资源，尤其是旅游资源、相关产业、公共服务、生态环境、政策法规、体制机制、文明素质等进行系统化、全方位的优化提升，实现区域资源有机整合、社会共建共享、产业融合发展，以旅游业推动经济社会和谐发展的一种全新的区域协调发展的理念和模式。

2016年1月，国家旅游局李金早局长在全国旅游工作会议上明确提出要转变旅游发展思路，创新旅游发展战略，变革旅游发展模式，推动我国旅游从景点旅向全域旅游转变。李局长系统阐述了什么是全域旅游、为什么推进全域旅游以及怎么推进全域旅游，总结归纳了全域旅游的五大特征以及需要推进的九项转变。

发展全域旅游目标是要做到处处是旅游环境，通过将一个区域整体作为旅游目的地来统筹建设和运作，实现景点景区内外旅游公共服务一体化，破除景点景区内外“两重天”的问题。

2.全域旅游五大特征

（1）全域优化配置资源。统筹配置景点景区、宾馆饭店和交通、休闲娱乐等其他公共服务资源，做到既宜居又宜游。

（2）全域按照景区标准建设。推进景点景区内外旅游配套设施和旅游公共服务一体化，全区域按照景区的建设标准和服务标准进行建设和运作，整体优化环境、优美景观，优化旅游服务，着力增强游客的体验感和满意度。

（3）全域协调管理旅游工作。深入推进旅游管理体制机制改革，破除资源要素多头管理的问题，形成旅游发展合力；创新旅游综合执法模式，形成旅游市场监管合力。

（4）全域发挥旅游+功能。促进旅游发展从“围景建区、设门收票”向“区景一体、产业一体”转变，促进旅游与工业、农业、文化产业等相关产业深度融合，形成新的生产力和竞争力。

（5）旅游成果全民共建共享。发展全域旅游，需要广大游客和当地居民共同参与，既要让游客游的开心、吃的放心、住的舒心，也要让当地居民生活得更方便、更舒心、更美好。

3.发展全域旅游亟需四大转变

在总结凝练前人研究成果的基础上，本人认为，从景点旅游转向全域旅游，需要推进以下四项转变：

（1）管理体制的转变。地方政府要成立旅游业发展委员会，从部门管理向党政统筹推进转变；建立健全与公安、市场监管、物价、交通等部门联席会议、联合管理、联合执法的机制，实现旅游监管全覆盖、不留死角。推进景区管理和导游管理机制的转变，景区管理要多部门联动，导游管理要规范化、市场化、可以自由流动。

（2）发展理念的转变。要突破单一景点门票经济，按照国际化标准的建设和管理办法，促进全旅的基础设施建设和公共服务，从单一的点扩大到整个大景区，创造到处都是风景，处处都可以游玩和娱乐的好形势；要突破对门票经济的依赖，大力增加其他经营性收入。

（3）产业定位的转变。旅游产业要从边缘产业向支柱产业转变，构建大旅游产业格局。

（4）发展模式的转变。提高产业融合度，合力发展"旅游+产业的模式”，推进旅游业供给方面的改革，调整旅游产品结构，对旅游产品进行提升和转型，满足游客的体验和多方位的需求，在全域旅游的区域内整合各方面的资源，如群主资源等。

（三）重要意义与发展前景

全域旅游将带来许多方面变革，全域旅游战略的意义和影响将远远超越旅游领域。第一，全域旅游将成为促进经济发展的新引擎，对稳增长、调结构、增就业、惠民生有重要作用；第二，全旅概念将成为统筹城乡发展的新载体；第三、全旅将成为推动社会变革的新动力；第四，全旅是旅游业转型升级的一个新的起点；第五，全旅将将促进城市及国家发展。

二、扬州发展全域旅游的实践

扬州市委、市政府高度重视旅游产业发展，2013年8月将旅游产业明确为永久性基本产业，提出了建设国际文化旅游名城的宏大目标，实施了全域旅游战略、旅游服务国际化战略等战略措施，大旅游的格局初步形成。

（一）全域优化景区设置，推进七大旅游度假区建设

2013年，扬州市政府按照强化县域旅游产业、县市联动发展旅游产业的理念，将在蜀岗瘦西湖风景名胜区、仪征市、高邮市、宝应县、邵伯、瓜洲、7河8岛建设7个旅游度假区，各县市均衡布点。这七个度假区分别定位为文化旅游、商务旅游、养生旅游、体育旅游、休闲旅游、水乡旅游和湿地旅游，既差异化发展又功能互补，共同织就了扬州大旅游的七彩画卷，成为扬州旅游产业新的亮点和新的增长极。

（二）全域优化生态环境，推进十大生态中心建设

2014年，为全面优化全市生态环境，扬州市提出各个县市区要建设一个10平方公里以上的生态中心，启动规划建设宋夹城、“七河八岛”、三湾湿地、蜀冈、瓜洲生态、仪征枣林湾、江都仙城、邵伯湖、高邮东湖湿地和宝应湖湿地森林等十大生态中心。目前十大生态中心基本成形，正逐步成为扬州市民及外地游客放松休闲的好去处。

（三）全域优化旅游服务，推进厕所等公共服务设施建设

2015年，扬州市正式启动“厕所革命”，重点推进旅游厕所建设提升，同步推进公共停车场建设、无线WIFI全覆盖、综合性游客服务中心建设和旅游交通指示牌建设，努力优化全市旅游公共服务体系。

1.推进“厕所革命”，让游客舒心。进一步优化全城的厕所布点，新建一批旅游厕所，改建提升一批旅游厕所，强化无障碍设施等基本配置，加强管理，保证游客使用方便、干净卫生。

2.完善交通指引服务，让游客顺心。进一步完善道路交通指引标识，在城市主干道上增设了一批旅游景点交通指示牌；4A级以上景区内部指示牌使用中、英、日、韩四种语言标识。

3.升级智慧旅游服务，让游客省心。建设了景区游客流量实时监控系统，拓展扬州旅游休闲卡功能，开发了“寻美扬州”旅游APP，扩大“无线扬州”免费WiFi热点覆盖范围，启动智能停车管理系统建设，加强旅游电子商务平台的建设。

4.推出多样化便民惠民服务，让游客欢心。增加免费景点和文博场馆的开放数量；推进全市7个综合性游客服务中心建设；加快临时停车场的布置，利用瘦西湖、东关街、茱萸湾等热门景点附近的空闲场地为游客提供停车服务。

（四）全面整合营销力量，整体推介扬州旅游形象。

把扬州市作为旅游目的地城市进行宣传与推广，可以为城市拟定宣传主题，比如江苏最美的地方—扬州。继续做大做强现有的旅游活动，如“国际经贸旅游节、世界城市博览会和鉴真国际半程马拉松比赛等主题旅游活动；继续整合扬州市旅游局、市委宣传部、市局和景区的宣传、营销力量，加强与外办、侨办、台办、文化、商务和体育等部门联动，形成扬州旅游形象推广整体合力，定期在北京、上海、广州、西安、台北、等重点客源地召开专题旅游推介会；加强与长三角地区重点旅游城市和国内其他重要旅游区域的合作，互送客源；与香港、台湾、新加坡、首尔等境外重点地区结成联盟，共同开展旅游促销活动；加强与国内外知名旅游网站和知名媒体的合作，积极宣传推介扬州旅游。

（五）目前扬州在发展全域旅游过程中存在的问题

积极推进旅游业的发展，建设一个大型的旅游产业格局，在这方面，扬州市取得了一定的成就，但也存在一些亟待解决的问题。

1.统筹管理旅游产业的机制还未确立。扬州市虽然成立了扬州市旅游业发展委员会，但相比之前的旅游局，行政职能并未有显著变化。全市瘦西湖、大明寺、个园、何园、东关街、吴道台宅第等主要旅游景点依然分属瘦西湖风景名胜区管委会、市民宗局、市园林局、市名城公司及市建设局等部门管理，多头管理问题依旧复杂，未能形成统一管理、统一营销的有利机制。旅游市场主要还是依靠市旅游局来管理，与市场监管、物价、卫生、公安、安监等部门的联合执法、联合检查较少，没有形成齐抓共管旅游市场的有效机制。

2.旅游产业与其它产业融合发展的格局还未形成。当前扬州市旅游产品以观光类旅游产品为主，休闲类旅游产品为辅，主要还是依靠瘦西湖、个园、何园等几个传统园林。旅游产业与文化产业的融合不深，扬州市打造了上百家文博场馆，但真正面向游客开放、游客知晓度高的文博场馆屈指可数；旅游产业与休闲观光农业的融合不深，扬州市的乡村旅游点建设、农家乐建设整体层次不高，优质乡村旅游点匮乏；旅游产业与工业的融合不深，近几年来，扬州市培育了大众汽车、牧羊集团、青岛啤酒等一批工业旅游示范点，也接待了大量的党政考察团，但没有一个工业旅游示范点常态化面向普通市民游客开放；旅游产业与餐饮服务业的融合程度不深，淮扬菜作为开国第一宴、四大菜系之一，其知名度、美誉度始终和川菜、四川美食相差很远。

3.智慧旅游服务体系不完善。扬州市是全国首批智慧旅游试点城市，在智慧旅游方面也做了大量的工作，例如在瘦西湖、个园等主要景区安装了游客人脸识别系统，实时监控游客流量，开发了自助语音讲解系统.瘦西湖景区已经实现票务系统与OTA及分销商系统进行互通互联，并可通过OTA渠道、分销渠道、人工售票窗口、自助售票一体机、支付宝、微信、摇一摇、闪付等多种方式进行购票，该景区还在2015年，荣获中国景区互联网+智慧系统第一名 。但扬州全域的智慧旅游体系建设尚处于起起步阶段，信息化应用水平总体相对较弱。目前，扬州市缺少资源互通共享的旅游云数据计算中心，缺少智慧旅游一体化管控平台，信息共享服务有待提升，现有市内酒店、温泉、娱乐、餐饮等单位还处于每家系统独立运营，不能实现互通互联。智慧管理服务体系还不完善，对大景区内车辆、导游、游客、工作人员等无法实现全覆盖、可视化、动态的监控与管理。目前已建立的电子商务平台功能还不够完善，给游客的体验度不高，相应的通过票务系统、电子商务平台获取的游客相关数据也较为匮乏，无法深度地挖掘分析旅游热点和游客兴趣点，尚未建立起一套完整的目的地营销系统。

4.旅游公共服务水平参差不齐。4A以上旅游景区的配套设施、配套服务比较完善，一般景区景点及乡村旅游点的配套设施、配套服务差强人意；纳入旅游行业监管的单位服务水平相对较高，一般社会企业接待能力和水平有待提升。

三、对发展全域旅游的思考与建议

（一）构建统一管理的旅游管理机制

深入推进旅游行政管理体制改革，充分发挥旅委的统筹协调职能；继续推进与公安、市场监管、物价、卫生等部门的联合执法、联合检查，真正形成齐抓共管旅游市场的有效机制；深入推进旅游市场改革，推进旅游景点经营权与所有权的分离，组建统一经营、统一管理、统一营销的旅游产业集团，打造扬州旅游产业的“航空母舰”；深入整合全市旅游营销力量，形成统一营销、整体推介的合力。

（二）依托旅游+构建大旅游产业

深入推进旅游产业与文化产业融合，坚持把文化作为扬州旅游的核心要素来打造，探索在对外窗口区域设立非遗文化表演展示区，丰富文化展示方式；打好“扬州八怪”牌，形成以天宁寺为核心的“一馆多点”文化体验场所；推进文化休闲广场建设；对全市主要文博场馆进行旅游化改造，完善讲解、体验等功能，面向游客开放免费开放，并对古城内文物故居、古木名树等实施文化解读；提升“春江花月夜”品质，打造“千古风流”剧场演出，鼓励社会接待场所发展小型演艺项目。深入推进旅游产业与休闲观光农业融合，对全市的乡村旅游点和休闲农庄进行评星定级，指导其提档升级，重点培育一批五星级乡村旅游区，重点打造一批旅游特色小镇。深入推进旅游产业与工业的融合，重点推进扬州工艺美术集团和486非遗集聚区面向普通游客常态化开放。深入推进旅游产业与餐饮服务业融合，大力宣传淮扬菜，大力推广早茶文化和沐浴文化，吸引更多外来游客品尝淮扬美食，感受休闲氛围。深入推进旅游产业与扬州古城保护开发的融合，推进“双东”历史文化街区创5A级景区，推进南河下、湾子街、仁丰里等历史街区保护和开发，完善旅游功能。

（三）构建市县联动发展旅游产业的大格局

结合生态中心建设，以旅游度假区为主要载体，推动县域重大旅游项目建设，做大旅游发展增量。各县（市、区）要依托现有基础和特色，分别建设1个年接待游客50万人次的重大旅游项目。加快发展乡村旅游，与城区旅游形成错位发展与互补效应，按照“一镇一特色”的思路，重点打造邗江区瓜洲镇等10个旅游特色小镇，推动乡村旅游区域化、规模化发展。

（四）推进旅游公共服务全域化一体化

推进宜游城市建设，以七个综合性游客服务中心为突破，实现全域公共服务体系的统一化、联动化发展。将游客服务中心作为展示全市旅游形象的重要窗口和串联县域旅游的交通集散换乘中心。着力构建完善的多语种指引指示系统，打造多语种的旅游专业服务和志愿者服务队伍。深入推进城市公共区域的“旅游厕所革命”，加快公共休憩设施和无障碍设施建设，营造温馨舒适的城市公共空间。

（五）搭建智慧旅游大平台大系统

深化智慧旅游建设，依托大数据平台，实施智慧景区、智慧酒店、智能停车和游客行为分析系统建设。重点推进全域旅游“一票通”系统建设，深度整合全市“景点+酒店+餐饮+演出+娱乐”等旅游相关资源，实现游客一票畅玩所有景点，使用微信一键购买超值套餐，一键搞定吃住行游购娱，一个二维码畅游扬州全城。

（作者单位：扬州旅游营销中心）