论现行分税制存在的问题及完善措施

李昕霖

论现行分税制存在的问题及完善措施

李昕霖

财政是国家的物质基础，财政体制保证物质基础的稳定。分税制的本质为事权决定财权，根据中央与地方的不同事权决定其掌握的财权。我国现行分税制运行过程中仍然存在事权和支出责任划分不清晰、财权与事权不匹配、税收划分不尽合理、转移支付形式繁杂、监督机制不健全、税收立法不健全等方面的问题。分税制改革对于规范我国中央政府与地方政府间的财政关系、调动各级政府的积极性、提高中央政府宏观调控能力等方面将起到推动作用，积极完善分税制对我国经济及民生意义重大。

一、我国分税制的现状及存在问题

（一）中央与地方政府间事权的划分不明晰

政府间事权和支出责任的划分发展较为缓慢，中央与地方事权划分的格局没有发生实质性的改变。中央与地方政府仍存在支出责任划分不清晰、不详细的情况，主要表现在：一是一些本应由中央承担的支出责任却推卸给地方；二是一些应当由中央政府全部承担的支出，却让地方政府承担一部分；三是完全属于地方的支出责任，中央却承担了一部分。这主要集中在中央的专款上，中央一些部门为了实现特定的宏观调控目标，对一些本应由地方负责的事务安排专款，如地方行政事业单位人员工资等。

（二）中央与地方政府间税权划分不合理

税种划分办法缺乏科学性和合理性：

共享税比重过大，划分不合理。从国际上来看，共享税只作为一种辅助工具，在税收收入中的比重一般较低。而我国现行的分税制将全国两大主体税种的增值税和所得税划入共享税的行列，且共享税比重较大，导致中央和地方政府均缺乏各自稳定的税源，地方政府可用财力小，抑制了地方政府和地税部门的积极性。

地方税缺乏主体税种。税制改革后，地方政府虽然分得十余个税种，但除了城建税、地方企业所得税外均是零星小税，且征收难度大，成本高。各类主体税集中于中央，地方税种过于零散，地方财政困难。

（三）转移支付制度不健全

从监督和制约机制角度看，我国现行的政府间转移支付无论是一般性转移支付还是专项转移支付，都存在缺乏有效约束和监督机制的问题。如果不能在资金使用上建立一套有效的审计监督体系，那么便很难获得地方政府是否对资金做到专款专用、实际使用效果等信息，到头来只能是助长违规使用专项拨款的不良之风，所划资金最终变成一笔糊涂账。

（四）缺乏完善的法律体系为分税制的施行提供保障

1.税收法律法规缺乏法律层级的立法。分税制作为经济制度，不仅需要经济制度框架的支持，还需要法律制度的保障。我国的税收法律体系主要由法律、行政法规、部门规章、规范性文件、税收协定组成。而由我国全国人民代表大会和常务委员会制定的税收法律只有四部，包括《税收征收管理法》《企业所得税法》《个人所得税法》《车船税法》。税收法律少，导致各类文件、通告的繁多，原本的法律主导地位让位于行政法规，致使很多税收问题规定不具体，实施难度大。

2.地方规范性文件缺乏稳定性。我国处于社会主义初级阶段，社会各项制度都处于发展完善阶段，会不断出现地方性法规的变动问题。法律法规的不断变动不利于人们了解掌握现行税收法规，会造成税务机关征收税款的困难，降低人们的税收遵从度，还会影响法规的严肃性，不利于税收的长期建设和发展。

二、寻求我国分税制的完善方向

（一）合理划分事权，规范中央政府与地方政府的事权范围

1.规范、科学地划分各级政府的支出职能。政府拥有的职能和负责的事务范围决定了其支出的范围。我国支出职责的划分应当遵循标准化、明细化的原则，利于市场统一、自由要素流动的支出职能归中央，而利于本地区居民生活经济的支出职能划分给地方。在明确明晰划分中央与地方事权范围的基础上，地方事务方面，中央应当给予地方引导和监督。

2.健全和完善事权划分的法律体系。我国各级政府对于事权的划分多数只停留在规定、文件、条例等形式上，并未上升到法律层面，由此也导致了我国各级政府在事权划分上的诸多问题。应当详细构建此类法律条文，做到事权划分有法可依，才能提高各级政府的办事效率，避免出现责任重叠、空白或者相互推卸的状况，提高行政效率。

（二）改善财权分配的建议

1.重视税收分权，增加地方财权。我国税收权限大部分集中于中央，地方税源少。首先，中央政府应当下放一定的税收权利，中央政府可以给予地方一部分税权。其次，赋予地方政府一定的举债权利。地方政府扮演的角色越来越重要，地方政府的事权越来越大，所需要的资金越来越多。当地方政府遇到暂时性的财力问题时，只能依靠中央政府的转移支付来度过财政危机。但是转移支付需要一定的转移时间。可先选取几个省份进行试点，运行成熟以后再全国推广。

2.营改增后完善地方税收体系，构建地方主体税种。我国应该积极构建地方主体税种，可以考虑将财产税作为主体。以发达的市场经济国家的经验来看，财产税的税基具有稳定不变的特点，且很难逃税，同时财产税还具有重要的经济、社会调节功能，对于缩小贫富差距、维持社会稳定起到至关重要的作用。其次，通过改革资源税，在一定程度上实现经济发展方式的转变。我国目前资源税的征税范围仅限于盐、原油、天然气、煤炭及一些矿产，未能完全发挥环境保护和节约能源的作用，应当扩大其征税范围，将水资源、黄金、地热、森林资源纳入其中。鼓励使用可再生能源，以替代不可再生能源。还需将资源税的计征形式从从量计征改为从价计征，并提高资源税税率，以增加资源税的税负水平，增加开采地的财政收入。

（三）完善我国的转移支付制度

1.加强对转移支付制度的监管。应建立专门的审计制度，对转移支付资金的使用范围、审批、流转的方法予以监督，保证资金有效地转移到需用的领域，减少和避免挪用、滥用等行为的出现。应将内部监督、外部监督两者相结合，通过行政部门和审计部门监督，媒体监督、群众监督和舆论监督等进行各种正式及非正式监督，进行全面、深度、有效的监督，降低违规操作的可能性，提高转移支付资金的使用效率。

2.重视省以下转移支付制度的建设。在我国，虽然大多数省份已经建立了省以下转移支付制度，但形式繁多，效果好坏不一。为了完善省以下转移支付制度，应当建立规范的执行标准；继续加大对基层政府的转移支付力度，以解决基层政府的财政困难；加强对省以下政府转移支付监督、绩效评价和激励机制的重视，以保证省以下转移支付顺利进行。

（作者单位为云南省曲靖市沾益区人民政府办公室）

［1］周飞舟.分税制十年：制度及其影响［J］.中国社会科学，2006（6）.

［2］陈志勇.如何完善我国的财政分权体系［J］.中国财政，2004（2）.

［3］张文宗.关于深化税制改革的思考［J］.税务与经济，2001（2）.