论城市基层政府的拆迁:内涵、问题与路径

冯旺舟，王世欢

（1.湖北工业大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430068；2.湖北工业大学 工程技术学院，湖北 武汉 430068）

论城市基层政府的拆迁:内涵、问题与路径

冯旺舟1，王世欢2

（1.湖北工业大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430068；2.湖北工业大学 工程技术学院，湖北 武汉 430068）

基层政府在城市拆迁中扮演着拆迁者和维护者的双重角色，违背了基层政府维护公共利益的职能，导致基层政府中的一些官员运用行政权力进行寻租，影响了城市拆迁的有序进行。在城市拆迁过程中，尚存在着资源浪费、环境污染、拆迁补偿不到位等问题。因此，要规范城市基层政府的拆迁行为，需从拆迁制度、拆迁法律和监督机制等方面加强建设，实现政府职能的转变。

城市拆迁；基层政府；公共利益

近年来，城市拆迁及其引发的问题成为当前社会的焦点，也成为党中央非常关注的问题。国家信访局有关人士说，近三年反映城市建设特别是拆迁安置问题的信件呈逐年上升趋势。假借“公共利益”进行“商业拆迁”，是引发拆迁矛盾的关键。因此，对城市拆迁中基层政府危害公共利益行为的研究显得尤为重要，这是加强社会主义和谐社会建设的题中之义和重要内容。

一、公共利益、基层政府与政府拆迁

公共利益概念是界定政府行为必要性的主要界限。公共利益具有动态性、社会普遍性和人本属性等多重属性。公共利益涉及到人民群众的方方面面，关系着社会的稳定。《物权法》第42条规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”[1]该条例的立法本意是拆迁房屋的主要目的应当是为了实现公共利益的需要。但“《城市房屋拆迁管理条例》回避了宪法所规定的出于公共利益需要的法定事由，缺省了城市房屋拆迁应当遵循的基本原则，混淆了城市房屋拆迁的基本程序。”[2]城市拆迁中的公共利益是指在拆迁过程中，虽然会产生环境污染、交通拥挤、治安混乱等问题，但这些问题不至于影响到城市绝大多数人的生活，不会降低城市居民的生活质量和水平。

基层政府是相对于中央政府、省级政府而言，在中国主要是指市级、县级和区级政府。其职能是代表中央、省、市来管理社会最基础层面的公共事务。城市基层政府在目前来说主要包括地市级政府、区级与县级市政府。政府管理或治理的理论古今中外都存在，特别是西方资本主义形成后加快了政府治理理论的发展，政府治理理论的核心问题是政府的职责或职能，政府的职责主要包括对内统治和管理以及对外交流等方面，由人民选举的代理人组成政府后，政府的相关组成人员也要由人民来监督。随着人类社会的发展，社会呈现多样化和复杂化等特点，特别是在幅员辽阔的国家，要管理众多人口需要政府分级，即划分为中央政府和基层政府。基层政府面向最低层的老百姓，是中央政府的各项政策和方针的具体实施者，扮演着关键性作用，是人民了解中央政府，构建人民与政府和谐关系的桥梁。中国的基层政府历史悠久，在中国历史上产生了重要影响，关系着国家治理能力的水平。基层政府的作用主要包括发展经济、处理纠纷、维护社会稳定等各项政治、经济和文化职能，对中国的稳定与发展起着至关重要的作用。

政府拆迁是指在城市和农村建设的过程中，为了实现政府的既定经济和社会目标，更好地推进社会经济发展而对相关区域的居民住宅进行依法拆除的行为，政府是拆迁的主体，其行为具有法制性、强制性、长期性和稳定性等特点。政府拆迁特别是城市政府的拆迁涉及公民利益的各个方面，直接影响着城市的发展和社会的稳定。政府拆迁体现了政府职能，政府职能是国家行政机关依法对国家和公共事务进行管理时所表现出的功能，政府职能主要包括经济、政治、文化和社会等职能，城市政府的拆迁涉及政府宏观调控、社会管理和市场监管等多种职能的综合运用。

二、城市基层政府拆迁中的问题

城市拆迁中基层政府的问题主要表现在决策专断、资源浪费、环境污染、社会不公、社会治安等，无法保障公共利益。

第一，决策专断。一方面，基层政府的领导决策专断，规划和拆迁随意。由于城市开发资金的缺乏及认识上的差距，特别是土地财政的影响，城市建设项目的规划往往前期缺少科学合理的可行性论证，更多的是体现领导意志，“一任领导，一任规划”，这是目前较常见的中国特色领导特权。另一方面，诸多基层政府没有严格按照城市拆迁的相关法律法规和制度来办事，没有对基层群众关心的拆迁问题进行深入调研，仅仅按照领导意愿和所谓的经济利益来决定拆迁的范围和拆迁补助，而被拆迁户没有参与到拆迁的决策中来，没有知情权，从而被动地接受或反抗。比如南京市市长季建业的落马就是明证，“他从2009年8月担任南京市副市长、代理市长后迅速启动‘三中路改造’，对南京这座古城进行‘开膛破肚’式的开挖，南京有市民称全城‘秋叶与灰土齐飞，苍天共黄土一色’。”[3]这种不计后果的拆迁完全忽视南京城的总体规划，严重影响了南京市民的生活。

第二，资源浪费。不管是以“公共利益”还是以“商业利益”为目标的城市拆迁一般都有三个阶段:批准拆迁范围、组织拆迁与拆迁补偿、拆迁后的治理。由于拆迁文件批准和下发要经历一个较长的周期，而且在拆迁开始前要进行规划和评估，因此拆迁进度并不快。又由于拆迁方和被拆迁方的协调要经历一个较长时间，因利益博弈的因素，被拆迁方得知要拆迁，便紧锣密鼓地突击建房以此来扩大实际补偿面积，或者通过翻修来谋取更多的补偿。为了获得更多补偿又不惜使用低劣的材料进行建造，无法保障房屋安全，甚至导致人员伤亡等问题。而以政府为一方的拆迁方由于利益寻租、裙带关系、职务犯罪等因素导致监督拆迁不利，无形中加剧了这种不正常现象的产生，而这些突击的“种房”或装房都会很快被拆迁方拆除。“这种行为不可避免地耗费了大量的人力物力财力，造成了对社会资源极大地浪费，同时也使国家财政对赔偿安置的支出增加，一定程度上影响了拆迁工作的顺利进行。”[4]像这种情况还在大量的发生，比如“福州市台江区内一所投资1500多万，刚刚全部完工的现代化小学即将面临拆迁。有网友称这所使用不到两年的祥坂小学是史上最短命的学校。两年前经政府规划批准，投巨资翻新校园，刚刚建好又重新规划，为建重点工程责令拆除，有关部门的规划为何朝令夕改？资源的浪费由谁来买单？”[5]

第三，环境污染。环境污染已经成为城市拆迁过程中的一个重要问题，也是危害城市公共利益的一个重要方面。由于受资本逻辑驱动，拆迁方或开发商往往只注重以最快的速度、最短的时间和最小的成本来完成拆迁过程，忽视了因拆迁所导致的坏境污染问题的治理。城市拆迁会产生大量的粉尘、固体废弃物，这会严重导致空气污染、地下水污染，加剧雾霾天气的产生，影响城市居民的身心健康，特别是对老人和小孩的健康带来严重危害，而污染所导致的损失则由城市居民来买单。

第四，社会不公。因城市拆迁引发的不公问题主要体现在两个方面:一是拆迁补偿不公；二是拆迁方与被拆迁方之间存在的不平等关系。一方面，由于居于城市的位置与规划功能的不同以及执行效力的不同，在对被拆迁方的实际补偿中，没有按照统一标准对城市中被拆迁户进行不同的补偿，导致他们生活困难；另一方面，在被拆迁方中，由于身份、资源、信息等掌握程度使得获得的补偿标准也不一样，无形中扩大了本来已经存在的贫富差距。这又进一步加剧了社会的不公，恶化了本已严重的党群、干群关系，使基层政府形象严重受损。比如湖南嘉禾县的拆迁事件就是明显的危害群众利益引起的不公问题，“湖南省郴州市嘉禾县在未进行规划的情况下就为开发商发放《建设用地规划许可证》，在缺乏详细的拆迁规划之下强制要求居民拆迁，这起事件严重影响了干群关系，损害了群众的合法权益。”[6]

第五，社会治安。基层政府由于权力寻租侵犯公共利益导致社会治安恶化，严重影响市民的正常生活。在拆迁的过程中及拆迁后，由于基层政府往往只关注土地财政，用公权力干预拆迁过程，又由于市场预期、资本增值等因素导致基层政府在没有完全征得被拆迁方同意的情况下不惜动用暴力强拆，导致很多人失去家园，流离失所，丧失了基本的生活来源，或者由于补偿标准过低，无法保障被拆迁方的基本生活。一部分被拆迁户虽然获得了大量的补偿款，但同时也失去了依靠的土地。此外，由于城市拆迁存在着片面和极端的行为，加上法律意识淡漠，造成暴力强拆和暴力抗拆的行为。因此，暴力抗法、群体性事件、偷盗、意外伤亡等社会治安问题也随之不断恶化。

三、改进城市基层政府拆迁的路径

第一，加强拆迁制度建设。城市拆迁事关城市稳定和良性发展，事关城市居民的切身利益。因此在当前城市拆迁中，要进一步加强制度建设，为城市拆迁保驾护航。具体来说，城市拆迁的制度建设包括以下几个方面:其一，拆迁公开化。在城市拆迁中，首先要制定城市规划听证制度、拆迁许可听证制度等，保证拆迁的公正。其二，补偿透明化。要着重从规范补偿标准、补偿范围、补偿原则入手。坚持按照国家相关法律法规补偿与实际情况补偿相结合，以原址产权调换为原则，最大限度维护好被拆迁人的情感利益和物质利益。对于特殊困难的居民如老年人、下岗工人，要更注重原位交换性能和应给予特殊照顾。其三，评估公允化、人性化。要坚持公开、平等、公正和协商的原则，在对被拆迁人的房产进行评估的过程中避免由政府或房地产商单方面来决定，应该让被拆迁方参与房地产，并引入第三方和多方中立的评估机构，对补偿的价格和补偿的方位进行合理的评估，规范运作。在拆迁过程中，补偿价格的确定和补偿的范围都应该公开公示，评估的标准应该依据市场而不是建筑成本。在拆迁补偿过程中遇到的问题和困难都应该由政府、房地产开发商、被拆迁方之间平等协商解决，努力完善拆迁政策，严厉打击各种压价或哄抬补偿价格的行为，造成的经济损失依法由当事人承担，给当事人造成严重经济损失的还应追究法律责任。

第二，加强拆迁法律建设。完善的拆迁法律能保障房地产业的良性发展，但是中国还没有一部完善的拆迁法，对拆迁的范围、拆迁的程序、补偿的标准等都没有明确的界定，这不利于市场经济的发展。因此，首先要明确界定公共利益和非公共利益的拆迁。要保障合法的个人利益和公共利益，区分公益事业项目和商业项目，确保拆迁的可操作性。其次，要完善城市房屋拆迁的程序。完善必要的听证程序，明确政府在拆迁中的角色。政府的职能既不能缺位，也不能越位。再次，要完善拆迁补偿标准的立法。拆迁补偿事关被拆迁方的利益，是引发一系列矛盾的导火索。“必须制定出一部规定详细补偿标准的法律，从而保证拆迁补偿标准这一方面在现实中能够有法可依。由于市场影响等方面的原因，补偿标准也应与市场相适应，既要有具体的规定，同时也要考虑市场因素，才能切实保障被拆迁人的经济利益不受损失。”[7]在现有法律下，仍然产生了很多暴力拆迁的案件。如内蒙古自治区呼和浩特市呼伦南路延伸拓宽拆迁改造项目就是在没有办理拆迁许可的条件下擅自强制拆迁，引发了与被拆迁户的激烈矛盾。

第三，加强监督与追责机制建设。良好的监督与追责制度能有效防止房屋拆迁中的权力寻租和腐败行为，净化拆迁环境。要完善一把手和项目负责人追责机制建设，将权力关进笼子，加强司法机关和权力机关的功能，有针对性地查处大案要案，加强监督机制建设。监督机制建设主要包括两个方面，一个是体制内的监督，一个是体制外的监督。前者是指基层政府内部的监督，包括相关政府部门和司法部门的监督，以及对拆迁补偿的监督等。因此，一方面要建立独立的监督部门对政府的拆迁过程进行全程监督；另一方面要发挥好司法部门的监督作用，做到权力的制衡。对于后者要建立人民群众的利益表达渠道。在利益诉求的过程中，被拆迁方会采取相应手段和方法来争取自身的权益。“这种方法既包括对正式制度的运用，也包括对非正式制度的运用，更多的情况下是对两种渠道的综合。其中正式制度主要是行政和法律渠道，非正式制度则是利益诉求中的各种社会渠道。”[8]因此要将被拆迁方纳入监督机制中来，加强新闻媒体和人民群众的外部监督功能，约束行政部门和开发商的行为，维护好人民群众的切身利益。

第四，加快政府职能转变。当前城市拆迁过程中产生的问题很大程度上都与政府职能的越位与缺位有关。政府职能的越位表现在政府与开发商的合谋，政府直接参与城市的拆迁过程，特别是动用武警、城管等暴力机关进行强行拆迁，导致政府的公信力严重受损，政府被城市土地财政绑架，无暇顾及自身的公共服务职能。由于政府忙于追求城市拆迁产生的利益，“政府在拆迁活动中不能清晰界定公益拆迁和商业拆迁，滥用行政权力，使政府、开发商、被拆迁人之间利益失衡。政府俨然成为拆迁主体，对被拆迁人施以强权。然民众的力量与政府相比显得是那样薄弱，当自身权利受到侵害时就会产生一系列反抗拆迁的事件。”[9]政府部门不能越俎代庖，不能充当拆迁的主导力量，要成为引导者。政府应该从公共服务职能出发，对拆迁项目进行严格审查，对危害被拆迁方利益的行为进行坚决打击，追究相关人员的责任，保障拆迁过程公开、公正、公平。但在实际生活中，政府直接充当拆迁人时有发生，因此，基层政府要准确地定位自身角色，进一步转变行政职能，切实回应社会公共利益的诉求，切实维护好人民群众的公共利益。

总之，城市拆迁是一项复杂的综合性工程，要解决城市拆迁中的问题必须构建完善的制度和法律，树立科学发展观，防止权力寻租，转变政府职能，坚持常抓不懈，只有这样才能逐步解决城市拆迁中的问题，为城市的健康发展开辟道路，为进一步改善人民生活，推动和谐社会建设提供动力。

[1]中华人民共和国物权法[M].北京：中国法制出版社，2016：42.

[2]巴志涛.论城市房屋拆迁的行政法规制[J].中国—东盟博览，2013（1）：32-33.

[3]王聃.南京市长落马再证“民怨不可积”[N].新安晚报，2013-10-18（A02）.

[4]郭建婷.城市拆迁引发的社会问题及对策[J].现代妇女，2013（7）：146-147.

[5]李谦.福州一所投资1500万小学刚完工即面临拆迁[EB/OL].（2010-01-26） [2016-02-20].http：//news.qq. com/a/20100126/000133.htm.

[6]建设部、湖南省委严查嘉禾拆迁案县长书记被撤[EB/OL].（2004-06-04）[2016-02-20].http：//news.sina. com.cn/c/2004-06-04/20442719546s.shtml.

[7]李桉.我国城市房屋拆迁中相关法律制度的完善[J].法制博览，2013（2）：183-184.

[8]武中哲.城市更新中拆迁弱势群体的利益诉求及表达机制[J].求实，2013（5）：63-67.

[9]赵蓉.城市房屋拆迁中的政府角色研究综述[J].经营管理者，2013（5）：54.

【责任编校龙 霞】

On the Demolition of Urban Local Government:Connotation，Problems and Paths

FENG Wangzhou1，WANG Shihuan2

Local governments play a dual role of demolish and maintain in the urban demolition，violating the basic function of local government to safeguard the public interest，lead to some of officials in local government using administrative power rent-seeking，affecting the urban demolition.In the course of demolition in the city，there are some issues with a waste of resources，environmental pollution，compensation is not in place.Therefore，it is that regulate the behavior of urban local governments in the demolitiong need to strengthen the construction from the aspects of the demolition institution，demolition legal system and supervision mechanism，achieving the transformation of government functions.

urban demolition；local governments；public interest

D63；F299.24

A

1674-0092（2016）03-0090-04

10.16858/j.issn.1674-0092.2016.03.019

2016-02-29

湖北工业大学横向项目“湖北时事热点问题分析”（707）；湖北工业大学校级教研项目“高等学校‘嵌入式’开展社会主义核心价值观教育的途径和方法研究”（2014093）

冯旺舟，男，湖北武汉人，湖北工业大学马克思主义学院副教授，硕士研究生导师，哲学博士，中央编译局马克思主义研究部博士后（在站），主要从事马克思主义中国化、国外马克思主义研究；王世欢，女，湖南汉寿人，湖北工业大学工程技术学院讲师，硕士，主要从事管理学研究。