中国有机产品认证与监管问题研究——基于云南省有机农业市场培育视角

黎斌林，康丕菊，黄 丹，晋 燕，王志华

(1.云南农业大学经济与管理学院，云南昆明 650201；2.云南财经大学国际语言文化学院，云南昆明 650221；3.中信银行审计部，北京 100081)



中国有机产品认证与监管问题研究
——基于云南省有机农业市场培育视角

黎斌林1，康丕菊2*，黄 丹3，晋 燕1，王志华1

(1.云南农业大学经济与管理学院，云南昆明 650201；2.云南财经大学国际语言文化学院，云南昆明 650221；3.中信银行审计部，北京 100081)

基于有机认证与监管体系的研究以及云南省有机农业产业的调研基础上，认为中国有机认证与监管体系存在：认证机构违规现象普遍，认证与监管体系不完整，有机标识的违规使用，有机标准过严，认证成本过高，违法成本低，有机认证机构检查员的管理漏洞等问题。提出了地方政府相关部门对有机认证机构及认证信息等建立备案制，构建有机认证财政扶持政策体系，打造区域性特色农产品有机认证，以及在成立云南农业大学有机认证中心等建议。

有机农业；认证；监管；备案制

1　全球有机生产与贸易概况

据FiBL-IFOAM(2016)[1]统计，截止2014年年底，全球有机农业用地(包括有机转换面积；不包括林业、水产等)增至4 370万hm2，有机农业用地占总农业用地的比例进一步增至0.99%，与10年前相比，有机面积扩大了31.60%。从全球的有机农业种植面积的分布来看，67.00%左右的有机种植分布于欧洲与大洋洲。种植面积最大的5国分别为澳大利亚(1 720万hm2)、阿根廷(310万hm2)、美国(220万hm2)、中国和西班牙。从种植结构来看，种植规模最大的耕地作物类为谷物(336万hm2)与绿色饲料(257万hm2)；咖啡，橄榄油，茶为长期作物中种植规模最大的品种。全球范围230万个有机生产商，亚洲(40%)、非洲(27%)和拉丁美洲(16%)的占全球总有机生产商75%左右，其中有机生产商最多的3个国家为印度，乌干达和墨西哥。

全球有机市场规模进一步扩大至800亿欧元，是1999年的5倍多。全球有机市场规模最大的国家和地区是美国(271亿欧元)、欧盟(239亿)和中国(37亿欧元)。随着对食品安全问题的重视，全球有机食品的消费量继续大幅上升，发达国家仍然是最重要的有机食品消费市场，前10大消费国均为发达国家。瑞士(221欧元)、卢森堡(164欧元)和丹麦(162欧元)是人均消费量最高的国家。从全球的有机食品的贸易来看，有机食品出口额最高的国家是美国(24.09亿欧元)、意大利(14.20亿欧元)和荷兰(9.28亿欧元)。中国是全球第4大有机产品消费市场，2014年有机销售额同比增长34.00%(37.01亿欧元)，但仅是美国的13.60%。出口规模进一步扩大，全年出口额为4.67亿欧元。我国有机食品的消费占总消费的比例不到0.50%，人均消费量(3欧元)不到丹麦(162欧元)的2.00%。

注：数据来源于FiBL-IFOAM，2016。Note：Data were from FiBL-IFOAM，2016.图1　1999～2014年全球有机种植面积Fig.1　Organic farming area in the world from 1999 to 2014

2　中国有机产产品认证现状

有机农业认证制度是指建立完善的有机农业标准，让市场参与主体的行为有标准可依，由认证机构进行第三方认证，政府管理部门对认证机构进行监管及采取部分激励性政策。有机立法体系、相应监管体系、有机标准体系、检查育认证体系、内部控制及管理体系构成了完整的有机认证制度[2]。 国际有机标准主要包括：以CAC标准与IFOAM标准为代表的国际组织有机标准；区域性的欧盟有机标准以及一些国家标准如：美国NOP标准与日本JAS标准。我国有机认证认可体系我国认证认可体系结构分为4个层面：政府管理机构，中国合格评定国家认可委员会，认证机构，企业、组织、生产者或经营者等。我国的有机监督管理体系包括中央主管机构，国家认证认可监督管理委员会(CNCA)履行统一管理监督和综合协调全国认证认可工作，中国合格评定国家认可中心(CNAS)以及认证机构。

3　有机认证机构现状

有机认证机构数量的空间分布，反映了区域有机认证发展的规模水平；各地区有机认证机构认证辐射范围，反映了各地区认证机构影响力的差异。这两项指标从两个不同的侧面对我国有机农业生产网络信息中心的空间分布进行了有效阐释。

3.1有机认证机构的宏观分布呈不均衡截止2016年3月，我国共有24家有机认证机构，从有机认证机构数量的空间分布来看，北京市有11家，占全国有机认证机构数量比重的45.8%，拥有较好的区位优势。同时，北京拥有众多的高校和科研机构以及良好的投资环境，这为其有机认证产业的发展奠定了坚实基础。因此，北京地区的有机认证产业发展潜力较大。广东、上海、陕西、黑龙江和新疆的有机认证机构数量均为1 个，这说明有机认证机构的数量分布十分悬殊。其中云南不存在任何的有机认证机构。北京地区的认证机构共认证7 840张，所认证有效证书数占总认证量的58.5%。说明我国有机认证机构的分布极不平衡，认证规模具有集中性。

3.2认证规模分布不均衡，农业基础好的区域具有发展潜力截止2016年3月中旬，共认证有效张数为13 400，黑龙江省(1 419)、四川(979)和贵州(786)的认证规模居全国前3位，认证品种反应出当地的特色农业，黑龙江有机认证最重要的是有机谷物，四川有机认证集中在有机蔬菜，有机水果以及茶叶等。贵州并各个方面均有涉及。其中云南省有效认证张数为586张，居全国第8位，反映了云南有机农业的种植热情较高。涉及茶叶、植物类中药、核桃、谷物、咖啡等10多个品种，其中四大产业：茶叶，植物类中药、核桃和谷物的认证数总计占总认证企业个数的72.59%。从有机农业的产量来看，茶叶，核桃，植物类中药在全国所占的比重最高，特别是云南有机茶叶占总云南有机企业个数近40%，有机种植面积为0.86万hm2，产量为0.37万t，占全国有机茶叶总产量的16.1%左右。其次为核桃，有机种植面积占全。国总有机种植面积的50%左右，产量占全国有机核桃总产量的30%左右。植物类中药所占比例也较大，有机种植面积逐年扩大，已经增至0.17万hm2，占全国有机种植面积的24.6%，产量占17.2%左右。以上表明，具有良好农业基础的地区是有机农业发展速度、规模以及潜力最大的区域。

3.3有机认证机构业务的地域性陕西地区拥有有机认证机构1个，其中陕西地区45%左右的认证量均来自西北农林大学认证中心的认证。辽宁地区拥有有机认证机构2个，辽宁地区50%的认证量均来自辽宁的两个认证机构。

3.4认证企业的集中度高国内认证量排名前5的机构(五洲恒通、中绿华夏、南京国环、杭州万泰、五岳华夏)认证总量占总认证量的56.1%，其中五洲恒通认证量为2 309张，占总认证量的17.05%。五洲恒通不仅仅专注于有机认证，而且公司成立了有机产品营销推广平台——蜀汉堂生态农业有限公司。在云南省的有机农业认证中，五洲恒通仍然占绝对的优势，35.8%的认证量均源自该公司，五洲恒通、北京爱科赛尔和辽宁辽环等3家认证机构的认证量占总认证量60.39%。

图2　前5大认证机构国内认证量占比Fig.2　Proportion of domestic certification number of the first five certificate authorities

图3　主要认证机构在云南省认证规模占比Fig.3　Proportion of certification scale of main certification authorities in Yunnan Province

3.5认证收费依据某认证公司的收费相关的标准，粗略估算，单次认证费用将超过2万元，认证规模较大，估算认证费用会在10万元/年，均不包含再续认证的相关的费用。在基于云南省有机茶与有机咖啡企业的调研情况来看，98%的企业每年的认证费用超过5万元，大型龙头企业由于认证规模较大，年认证费用超过10万元/年，特别在审核费中，由于检查费会需要根据产量规模与工艺复杂程度乘以相关的系数，大多数企业在审核费的支出均超过2万元。

4　中国有机认证体系存在的问题

4.1认证机构违规现象普遍据国家认监委的数据，截止2016年3月16日，被撤销的认证量为479张，其中31.52%均来自五洲恒通公司。基于对云南省有机农业企业的实地调研，负责有机认证的管理层均表示：有机认证企业之间互相竞争激烈，多个认证机构均同时争取公司的有机认证，进而引发价格战。很多审核员均表示，未达到标准可以“想办法”过。我国目前存在26个认证机构，认证机构在盈利目标的驱动下，为了拓宽自身的市场，均存在在审核过程中不严谨的行为。

图4　主要认证机构撤销量Fig.4　Cancelled quantity of main certification authorities

4.2认证与监管体系不完整完善的有机农业认证体系需具备认证培训机构和咨询机构。部分有机认证企业具有CACA颁发的培训资质、辅导培训、认证等，不可避免存在利益相关机制，存在监管漏洞。而缺乏第三方的认证培训机构和咨询机构是导致许多有机农业农户和企业在标准化生产和管理方面存在漏洞的最重要的原因。同时，在监管体系中，缺乏第三方的监管机构约束认证机构与审核员行为的措施。

4.3“有机”标识的违规使用因有机码在有机标志备案查询系统中可多次查询，没有预警措施，给不法企业提供假造防伪标志的可趁之机。基于云南省有机农产品市场的调研发现，有机标识违规现象最突出的两个问题：一是企业广泛使用未加贴防伪标识的有机标识。企业认证产量仅能满足小部分的销售需求，获取一批有机码后，重复印制有机码，超范围现象严重。二是“有机”作为广告宣传语的滥用。部分企业均在商品命名以及广告宣传中频繁使用“有机”作为宣传语，但很多企业均未取得有机认证或认证产量仅是销售量的小部分，消费者由于缺乏相应的专业鉴别知识，很容易购买到非有机产品。

4.4有机标准过严对于云南20家有机农业企业(有机蔬菜、有机茶、有机咖啡等)的实地调研发现，许多管理层均认为，当前的有机新规定的标准过严，导致实际生产中很难执行，特别是有机蔬菜等病虫害极其严重的行业，在病虫害的大面积暴发的时期，许多企业均存在“应付检查性的措施”来达标。当前新规定中最显著的特点是其中的“农残指标”为“不得检出”，20多个农残指标由农药残留不得超过规定限值的5%变为不得检出，这与当前有机农业技术现状存在矛盾，且部分有机农业允许使用的专用有机农药如“鱼藤酮”也具有争议性，最显著的危害在于对于水源的潜在污染。

4.5认证成本过高在对20家云南省有机农业企业的年度认证成本的调研发现，60%的企业的每年在认证的成本均高于10万元，部分规模较大企业20万元左右。25%的企业每年的认证成本在8万～10万元，仅15%的企业认证成本在5万～8万元。当前认证中明确规定每种作物需单独认证，显著增加了生产者的各项成本，品种轮作种植后，还需再认证。具体的检测费均有大幅的增长，如空气检测费增至2 000元，土壤检测费翻了3倍。

4.6违法成本低当前，我国有机产品市场中，存在最显著的问题是违法成本低，相应的监管力度弱。处罚标准均不超过3万元，这与假冒有机商品获取的高额利润以及有机生产的高额成本相比，处罚力度极弱，不利于有机农业产业的发展。

4.7有机认证机构检查员的管理漏洞对云南省有机企业的调研发现，认证机构通常派来的检查员均未出示其注册有机产品检查员或者实习检查员资质的证件，企业在此问题上仅希望能尽快通过认证以及相关的知识的缺乏，因此并未在人员资质上进行要求。就此问题与认证机构业内人员交流发现，这是由于各个机构的检查人员数量、资格等因素的限制，很难就一些较小的项目派出有经验，有资质的检查员，最终会影响了认证检查的有效性。

5　对策与云南的政策选择

5.1完善有机认证体系当前我国有机认证体系中，最显著的缺陷在于有机认证相关的法律效力弱，当前生效的《有机产品认证管理办法》仅是国家部委办局文件，而美国拥有专门的《有机食品产品法案》，由于涉及食品安全等关系到民生问题，强制力高的法律有利于保障执行层面的严谨性。其次，适时推动第三方培训辅导机构的成立，减少体系中利益冲突。

地方政府相关部门对有机认证机构及认证信息等建立备案制。课题组对云南省有机农产品存在云南省有机农产品不合格比例显著高于其他地区；相关职能部门权责不明确现象突出；主管部门对本土有机农业企业信息掌握不充分等问题，有效的备案制体系能够让地方掌握本土有机农业企业的认证信息，相关监管机构能精准追溯有机信息，以达到规范市场，培育本土有机农业产业的发展

5.2构建有机认证财政扶持政策体系当前，全球有机农业产业正逐步迈入有机3.0(Organic3.0)时代，更重视保护稀缺性自然资源(如土地，水源，种子等)[3]。本质上，有机农业由于具有改善生态环境，提高土壤有机质含量等的正外部性，且与传统农业相比，更具有显著提升生产效率，增加效益，技术含量高等优势。建立有效的财政补助体系有利于升级传统农业，加速农业现代化的进程。以美国为例，政府对部分有机食品生产者的认证给予补贴，受助比例高达75%的相关认证补助费，但补助金额绝对值不超过750 美元/每户。因此，建立从中央到地方的多层次的有机认证扶持政策体系，有利于推动我国有机农业的快速发展。

5.3区域性差别化有机认证与参与式保障体系(PGS)参与式保障体系具有参与式管理的特征以及具有共同责任的结构。PGS为消费者提供可置信的有机保障体系，注重小农户或小生产商之间的合作，并创造机会加深了解，以验证农民或生产商能否遵守现有有机生产标准化。PGS在组织结构、管理与销售等方面要求严格，体系内小农户均是被认证或特许的有机生产农户，具有生产成本较低的特征，是当前有机标准的最重要，成本较低的合作型体系，作为有机农业发展最快的省份之一，积极推动多层次的有机认证能够有效的推动云南省农业的转型与升级。

5.4打造区域性特色农产品有机认证截止2016年3月，全国共建立有机产品认证示范区29个，其中四川省有5个，新疆4个，浙江3个，云南省仅有1个(彝良县小草坝天麻)。从示范区的建设来看，各地区示范区都着重发展本区域内的特色农产品的推广。例如四川省西充县制定的有机规划，打造其为“中国西部有机食品第一县”，通过有机认证示范区的建设，推进有机食品基地建设，加强监管并拓展农产品营销市场，有机食品基地扩大至75个，有机认证规模7.8万亩。推进本土特色农产品有机认证能够推进农业产业化、标准化发展，切实增加农民收入。有利于加快新农村建设和促进农业可持续发展。可以科学分析本土区域内农业资源优势，全面推进区域内农业标准化工作，提升本土特色农产品质量安全水平和市场竞争力，提升本地区的农业生产力。

5.5地区性研究型有机认证机构的建立：云南农业大学有机认证中心的成立

5.5.1各地的经验表明：区域性有机认证机构的确立有利于该地区有机农业产业的发展。截止2016年3月23日，西北农林科技大学有机认证中心有效认证量为148张，其中陕西省的认证量为117张，占总认证量的近80%。辽宁省50%的认证量均来自辽宁的两个认证机构。

5.5.2有机植物生产、有机畜禽养殖、有机产品加工等质量技术、认证检测等领域均需科研支撑。26个认证机构中，多个认证机构均与全国的著名的农业研究院校有深入的合作，农业院校也可以得到产学研的更进一步提升。当前，云南有机农业产业发展迅速，总认证规模居全国第5，但75%以上的均来自北京的认证机构，缺乏本土专业的有机认证机构不利于本土有机农业产业的发展，而云南农大也缺乏专业性平台以发挥其自身在有机植物生产、有机畜禽养殖、有机产品加工等质量技术、认证检测等领域等的科研优势，西北农林科技大学有机认证中心的成功，为云南农业大学有机认证中心树立很好的示范，通过地区性有机认证中心与本土企业的合作，助推本土有机农业产业的快速发展。

5.5.3成本因素。基于云南本土有机认证的农业企业的实际调研，有机生产投入品评估证明审核管理收费标准中，来自北京的检查员交通费、食宿费大约6 000～15 000元/人，平均成本大约为8 000元/人。随着史上最严格的有机标准使得这一成本有扩大的趋势，大大增加了本土有机农业企业的负担，建立本土有机认证机构能大幅降低这一关键性的成本。

[1]FiBL-IFOAM.Theworldoforganicagriculture2016 [EB/OL].[2016-05-04].http：//www.organic-world.net/yearbook/yearbook-2016.html.

[2] 单吉堃.有机农业发展的制度分析[M].北京：中国农业大学出版社，2008.

[3] 黎斌林，彭志远，龙蔚，等.云南省有机茶产业存在的问题及对策：基于极边乌龙茶的调研[J].安徽农业科学，2016，44(5)：256-261.

BasedonthestudyoforganiccertificationandsupervisionsystemandinvestigationoforganicagricultureindustryinYunnanProvince,weconcludedthatChineseorganiccertificationandsupervisionsystemhadseveralproblems,suchasgeneralcertificationirregularities,imcompletecertificationandsupervisionsystem,illegaluseoforganiclabel,toostrictorganicstandard,toohighcertificationcosts,thelowillegalcost,thevulnerabilitymanagementoforganiccertificationinspectors.Someeffectivesuggestionswereprovided,includingestablishingthefilingsystemoforganiccertificationbodiesandcredentials,constructingfiscalsupportpolicysystemoforganiccertification,buildingregionalcharacteristicagriculturalorganiccertification,andsettingupYunnanAgriculturalUniversityOrganicCertificationCenter.

Organicagriculture;Certification;Supervision;FilingSystem

云南省省院省校教育合作人文社科项目“云南高原有机农业发展的产业选择与市场培育研究”(A3007772)。

黎斌林(1983- )，男，甘肃定西人，讲师，博士，从事资源经济研究。*通讯作者，讲师，从事宏观经济、国际经济与贸易等方面研究。

2016-06-20

S-9

A

0517-6611(2016)23-211-04

ProblemsofChineseOrganicCertificationandSupervisionSystem—BasedonthePerspectiveofOrganicAgricultureMarketCultivationofYunnanProvince

LIBin-lin1,KANGPi-ju2*,HUANGDan3etal(1.SchooloftheEconomyandManagement,YunnanAgricultureUniversity,Kunming650201; 2.SchoolofForeignStudiesandTrade,YunnanUniversityofFinanceandEconomics,Kunming,Yunnan650201; 3.CITICBankAuditDepartment,Beijing100081)