习近平关于法治建设的创新性观点综述

李雅云

（中共中央党校 政法教研部，北京 100091）



习近平关于法治建设的创新性观点综述

李雅云

（中共中央党校 政法教研部，北京 100091）

［摘要］本文梳理了中共中央总书记习近平在论述法治建设时提出的十二个方面的创新性观点。通过概括习近平关于法治建设的论述，总结了习近平法治建设思想的基本要义。习近平关于法治建设的重要论述，为全面推进依法治国提供了强大的理论指导，是对社会主义法治理论和实践的丰富和发展。

［关键词］习近平；法治；法治建设；中国特色社会主义法治道路；法治体系

党的十八大以来，习近平同志多次就法治建设发表重要论述。在习近平关于法治建设的论述中有许多创新性的观点，有的是他首次提出的；有的是他以党和国家最高领导人的身份首次强调的；还有的则是他对既有观点的丰富和发展。习近平法治建设思想为中国特色社会主义法治理论增添了新内容。概括起来，习近平法治建设思想的创新性观点大致有以下十二个方面：

一、首次提出依宪治国和依宪执政，强调宪法实施和宪法权威

由于“宪法是根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性”［1］（P88），习近平提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”［2］。他认为：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”“法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。”“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”［3］依宪治国、依宪执政的核心在于强调四项基本原则，强调坚持共产党领导和社会主义道路。他首次提出“依宪治国”“依宪执政”，强调的是宪法具有最高法律地位、最高法律权威、最高法律效力，实质上是强调宪法至上、宪法最大。

为了贯彻宪法实施，树立宪法权威，习近平特别强调完善全国人大及其常委会宪法监督制度。他指出：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件；将每年12月4日定为国家宪法日；在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。”［4］

二、首次把法治与国家治理体系和治理能力现代化联系起来

国家治理体系和治理能力，强调的是“国家治理”而非“国家统治”，强调的是“社会治理”而非“社会管理”。这不是简单的词语变化。治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。习近平语重心长地指出：“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱’，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”［5］（P12）习近平强调：“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。要善于运用法治思维和法治方式进行治理，要强化法治意识。”［6］“法治是人类文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义，我们要学习借鉴世界上优秀的法治文明成果。”［7］

党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，标志着我们党对现代化的认识有了进一步的深化和提升。国家治理体系和治理能力现代化是着重国家上层建筑领域的现代化。国家治理体系和治理能力现代化，标志着我国各方面的制度更加成熟、定型。早在1992年邓小平在南方谈话中就提出，“恐怕再有30年的时间，我们才会形成一整套更加成熟、更加定型的制度，在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”［8］（P372）邓小平虽然没有使用“国家治理体系和治理能力现代化”的词语，但是他关于“在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度”的说法，是“国家治理体系和治理能力现代化”思想的雏形。党的十八届五中全会提出全面建成小康社会新的目标要求，到2020年“各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展”。成熟、定型的制度是国家现代化的衡量标准，也是推进现代化平稳持续发展的关键。习近平指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。”［9］国家的制度和制度执行能力都离不开法治，法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

习近平首次把法治与国家治理体系和治理能力现代化联系起来，指出“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障”［5］（P12）。“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”［10］（P1）他认为“法治体系是国家治理体系的骨干工程”［7］。“全面推进依法治国，必须从我国实际出发，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规。”［7］将法治与国家治理体系和治理能力现代化联系起来，提升了执政党对依法治国重要性的认识。

三、首次提出“中国特色社会主义法治道路”

习近平指出：“中国特色社会主义法治道路，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。在走什么样的法治道路问题上，必须向全社会释放正确而明确的信号，指明全面推进依法治国的正确方向，统一全党全国各族人民认识和行动。”［4］他强调：“中国特色社会主义法治道路是一个管总的东西。具体讲我国法治建设的成就，大大小小可以列举出十几条、几十条，但归结起来就是开辟了中国特色社会主义法治道路这一条。……这次全会部署全面推进依法治国，是我们党在治国理政上的自我完善、自我提高，不是在别人压力下做的。在坚持和拓展中国特色社会主义法治道路这个根本问题上，我们要树立自信、保持定力。”［7］

中国特色社会主义法治道路，是中国特色社会主义道路及其政治发展道路的有机组成部分。探索和走好这条道路，要求中国共产党人必须把马克思主义法治思想的基本原理与中国具体的法治实践相结合，坚持符合中国国情条件的法治发展道路。

四、首次提出“中国特色社会主义法治体系”

习近平指出：“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，有利于在法治轨道上不断深化改革。”［4］他指出，“法治体系是国家治理体系的骨干工程。落实全会部署，必须加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。”［7］

社会主义法治体系涵盖了立法、执法、司法、守法和监督诸个环节。党的十八大提出法治建设的“新十六字方针”，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。习近平也强调指出“落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程”［3］。这“新十六字方针”是党的十一届三中全会确立的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针的升级，更符合法治建设内在的逻辑和规律。

五、提出党依法执政的两个基本依据

在2012年纪念宪法公布施行30周年大会上，习近平就指出：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”［3］党的十八届四中全会表述为“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”［10］

党内法规和国家法律是并行不悖的党员干部必须遵循的行为规则，是党依法执政的两个基本依据。党内法规与国家法律相辅相成、相互促进、相互保障。

十八届四中全会和习近平的讲话都采取相提并论式的表述，把法治的四个体系（法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系）与党内法规体系平行并列，提出了两个“形成”——即“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。从广义上讲，党内法规被纳入依法治国之“法”的范畴中。但是具体到法治体系包括的内容上，四中全会和习近平的讲话都是把法治的四个体系之间用“顿号”表示内容的平行关系。“法治的四个体系”与“党内法规体系”中间用逗号隔开，用了“形成法治体系”和“形成党内法规体系”。这两个“形成”在文字意思上区别了“法治体系”与“党内法规体系”。

党内法规和国家法律在制定机关、制定程序、调整对象、适用范围、实施方式等方面都存在差异。党要管党，从严治党，没有党规不行；依法治国，建设法治国家没有国法更不行，二者不能相互替代。习近平认为，党内法规和国家法律二者都是党执政兴国的重要依据。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。习近平提出：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求。”［7］习近平强调：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”［4］

自2016年1月1日起施行的两个党内法规——《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，剔除了和国家法律重复的内容，纪律的归纪律，法律的归法律，使纪律设置在了法律前面，党纪比法律规定更加严格，对党员提出了更高的道德要求和规矩、纪律。这两个党内法规使得纪法分开、纪法各表，做到了党纪严于国法。

六、提出“三统一”是必须坚持的基本经验

党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一，虽然不是习近平首提的，但是他强调了“三统一”是必须坚持的基本经验。“把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”［4］他还指出，人民代表大会制度是实现“三统一”的根本的制度安排。“在中国，发展社会主义民主政治，保证人民当家作主，保证国家政治生活既充满活力又安定有序，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。”［2］这一观点既凸显了人民的主体地位，又使“三统一”能够落地，得到制度上的保障。

七、提出党领导法治建设的“十六字方针”

党领导法治建设的“十六字方针”是党“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”。这是坚持和改善党对依法治国的领导的行动指南。2012年，习近平在《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中就指出：“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”［3］后来他又强调：“坚持党的领导不是一句空口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”［7］

贯彻党领导法治建设的“十六字方针”“各级党委要带头依法办事，支持人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权，支持政法各单位依照宪法法律独立负责、协调一致开展工作，为政法机关依法履行职责创造良好环境。”［11］“各级党组织和领导干部都要旗帜鲜明支持司法机关依法独立行使职权，绝不容许利用职权干预司法。”［7］通过制度上的规定，对于领导干部干预司法活动、插手具体案件的，要给予记录、通报和责任追究。对干预司法机关办案的，要给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，要依法追究刑事责任。

八、首次提出“四个善于”

习近平提出：“要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”［2］“四个善于”有利于改善党对依法治国的领导，使党领导依法治国的能力和效果有所提高。习近平指出，“依法治国是我们党提出来的，把依法治国上升为党领导人民治理国家的基本方略也是我们党提出来的，而且党一直带领人民在实践中推进依法治国。全面推进依法治国，要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命，决不是要削弱党的领导。”“一方面，要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，统筹依法治国各领域工作，确保党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面。另一方面，要改善党对依法治国的领导，不断提高党领导依法治国的能力和水平。”［7］

九、提出三个“共同推进”、三个“一体建设”

2013年2月，习近平在中共中央政治局第四次集体学习时强调：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。”［12］他强调“法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成。全面推进依法治国需要全社会共同参与，需要全社会法治观念增强，必须在全社会弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化”［7］。

依法治国强调的是用法律治国理政，是法律的治理，其对应的是我们国家长期存在的人治传统和人治思维。依法治国是人民在依法治国进程中居于主体地位。依法执政强调的是执政党带头尊法、守法，在宪法法律内活动。依法行政强调的是政府带头要依法办事，建设法治政府。这三者共同推进，才能够建成社会主义法治国家。

没有法治政府就固然没有法治社会，反过来说，没有法治社会也不可能成就法治政府。有素质、有能力的政府，需要有素质、有能力的公民；有素质、有能力的公民和社会培养法治能力强的政府。法治国家、法治政府、法治社会三位一体的建设，构建的是“富强、民主、文明、和谐”的高度发展的社会形态。

依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，体现的是党、国家和人民这三个主体必须齐心协力，共同推进中国社会主义法治建设的进程。

十、首次提出“凡属重大改革要于法有据”

法治可以防止改革出现“颠覆性错误”。习近平非常重视依法推进改革。我国正处于全面建成小康社会的决定性阶段，“改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、面对的矛盾风险挑战之多前所未有，人民群众对法治的要求也越来越高，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。”［5］（P9-10）他提出：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”［5］（P45-46）“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”［5］（P46）

2013年11月下旬，习近平在山东省考察调研时强调：“要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。”［13］同时他也强调：“改革要于法有据，但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步，那是无法推进改革的，正所谓‘苟利于民不必法古，苟周于事不必循旧’。需要推进的改革，将来可以先修改法律规定再推进。”［7］

十一、依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”

2013年7月，习近平在与河北省委领导班子成员座谈时说：“邓小平同志说过：‘在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。’那么在党内，谁有资格犯大错误？我看还是高级干部。高级干部一旦犯错误，造成的危害大，对党的形象和威信损害大。”［14］“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”［15］“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任。现在，一些党员、干部仍然存在人治思想和长官意识，认为依法办事条条框框多、束缚手脚，凡事都要自己说了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以权压法。这种现象不改变，依法治国就难以真正落实。必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”［7］

（一）提出领导干部要牢固树立基本法治观念

习近平强调：“领导干部都要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念，对各种危害法治、破坏法治、践踏法治的行为要挺身而出、坚决斗争。”［15］

（二）要求提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力

习近平指出，领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，这就要求“领导干部把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。”［15］“领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话做事要先考虑一下是不是合法”［15］。“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”［3］

（三）把法治建设成效纳入领导干部政绩考核指标体系

习近平指出：“要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要依据。”［7］“把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。”［10］（P8）在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。

十二、提出依法反腐，把权力关进制度的笼子

习近平指出：“要加强反腐倡廉党内法规制度建设，加强反腐败国家立法，提高反腐败法律制度执行力，让法律制度刚性运行，尽快形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败制度体系。”［5］（P45）“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”［3］

2013年1月22日，习近平在中纪委十八届二次全会上发表的讲话中指出：“健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，深化腐败问题多发领域和环节的改革，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”［16］

结语

国家之间的竞争根本上是制度的竞争，国家的现代化归根结底是制度上的现代化。法治建设作为中国当前最大的政治，讲政治就要讲法治；向中央看齐，增强党员干部的看齐意识，就是要向法治看齐，增强党员干部的法治意识。

习近平关于法治建设的论述，绝大多数是代表党中央在正式会议和场合发表的，是党中央集体智慧的结晶。我们学习习近平关于法治建设的论述，就是学习党中央的精神，就是向中央看齐，向中央提出的依法治国基本方略看齐。习近平关于法治建设的重要论述，指明了社会主义法治国家建设的方向和道路，为全面推进依法治国提供了强大的理论指导，是对社会主义法治理论和实践的丰富和发展。

［参考文献］

［1］十八大以来重要文献选编（上）［M］.北京：中央文献出版社，2014.

［2］习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014-09-06（2）.

［3］习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话［N］.人民日报，2012-12-05（2）.

［4］习近平.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定的说明［N］.人民日报，2014-10-29（2）.

［5］中共中央文献研究室.习近平关于全面依法治国论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2015.

［6］习近平.在庆祝澳门回归祖国15周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼上的讲话［N］.人民日报，2014-12-21（2）.

［7］习近平.加快建设社会主义法治国家［J］.求是，2015（1）.

［8］邓小平文选（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［9］习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话［N］.人民日报，2014-02-18（1）.

［10］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2014.

［11］习近平.就政法工作作出的指示［N］.人民日报，2015-01-21 （1）.

［12］新华网.中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习.http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/24/c_ 114782088.htm，2013-2-24.

［13］人民网.习近平在山东考察.http://cpc.people.com.cn/n/ 2013/1129/c64094-23694123.html，2013-11-29.

［14］新华社.面向未来的赶考——习近平总书记指导河北省党的群众路线教育实践活动回访记.http://news.xinhua net.com/politics/2014-03/23/c_126303864_2.htm，2014-03-23.

［15］习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话［N］.人民日报，2015-02-03（1）.

［16］人民网.把权力关进制度的笼子里.http://cpc.people.com.cn/ xuexi/n/2015/0721/c397563-27338646.html.2013-1-22.

［责编校对：彭澜］

［作者简介］李雅云（1961—），女，北京市人，中共中央党校政法教研部教授、博士生导师，法学博士。主要研究方向为法律学。

［中图分类号］D90

［文献标识码］A

［文章编号］1671-198X（2016）05-0033-06

［收稿日期］2016-01-20

Xi Jinping’s Innovative Legal Construction Ideas

LI Ya-yun
（Research Department of Policy&Law，Party School of the Central Committee of C.P.C，Beijing 100091，China）

Abstract:The essay explored the twelve aspects of the innovative legal construction ideas put forward by Xi Jinping and then summarized the elements about the thoughts of the rule of law.The important discuss about the Xi Jinping’s legal construction has provided a strong theoretical direction for overall boosting the rule of law，which enriches and develops the theory and practice on building a socialist country under the rule of law.

Key Words:Xi Jinping；the rule of law；legal construction；the road of building a socialist country un⁃der the rule of law；the rule of law system