新型城镇化进程中新市民职业技术培训保障机制构建

黄瑞玲+安二中

【摘要】结合目前我国新市民职业技术培训现状及前人研究成果，提出构建新市民职业技术培训保障机制的指导思想及应遵循的六项原则。在此基础之上，从组织保障、立法与资源保障、制度保障及质量保障四方面构思新市民职业技术培训保障机制建设的总体框架，并进一步探讨新市民职业技术培训保障机制构建的宏观与微观奋斗目标。

【关键词】新型城镇化；新市民；职业技术培训；保障机制

【中图分类号】G725【文献标识码】A【文章编号】10018794（2016）09003504

一、引言

2014年国务院发布的《国家新型城镇化规划》显示：1978—2013年城镇常住人口从1.7亿人猛增为7.3亿人。城镇化率年均提高1.02个百分点，从1978年的17.9%提升到2013年的53.7%；仅2000—2011年，农村人口就减少1.33亿人。要实现2020年常住人口城镇化率60%左右的目标，必须实现1亿左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。[1]以农民工和城郊失地农民为代表的这一庞大的“新市民”群体可持续生计问题已成为当今社会非常突出的社会问题。

职业技术培训是提升新市民人力资本，增强就业竞争力，改善其生存环境的重要手段。加强新市民职业技术培训，提升其文化素养和劳动技术水平，使他们从体力型、数量型向技能型、质量型转变，不仅满足我国城镇化进程的需要；同时也是建设和谐社会的重要举措。因此，新市民职业技术培训相关问题已成为当今社会的热点与焦点，备受我国政府和学界广泛关注。

本文旨在研究新型城镇化进程中新市民职业技术培训保障机制构建的基本思路，为推动新市民职业技术培训科学、规范发展，提升新市民人力资本尽绵薄之力。

二、新市民职业技术培训保障机制构建的指导思想与原则（一）指导思想

在新型城镇化进程中，新市民职业技术培训保障机制构建应以国家新型城镇化发展规划、农业部组织实施的农村劳动力转移培训阳光工程、人社部农民工职业技能提升计划“春潮行动”实施方案、跨越式发展战略的奋斗目标等为指导。坚持政府扶持、齐抓共管、统筹规划、分步实施、整合资源、创新机制、按需培训、注重实效的方针。以人力资源市场需求为导向，以提高新市民的基本职业技能为核心，以实现就业为目标，综合运用财政扶持政策、竞争及激励手段，充分调动新市民个人、用人单位、群众团体及教育培训机构的积极性，[2]创新新市民职业技术培训工作机制，建立多元化新市民职业技术培训体系，开展多渠道、多形式、多层次的新市民职业技术培训。加快建立政府支持、面向人资市场、多元化办学的培训机制，以推进城镇化进程，助力新市民的城市融入，构建和谐社会。

（二）基本原则

面对目前新市民职业技术培训现状，笔者认为，新市民职业技术培训保障机制建设应坚持以下六项原则：

1坚持统筹规划，分工负责的原则

要改革目前新市民职业技术培训组织和管理政出多门，各自为政的体制弊端，必须充分发挥政府宏观调控职能，建立政府监管下的责、权、利明确的组织和管理体制。根据当地政府分级管理，职能部门各负其责，新市民工作联席会议统筹协调，建立既分工明确，又相互协作的新市民技术培训工作机制。[3]坚持城乡统筹，加快新市民输出与输入两地资源的整合，尽量做到层次、类型不同的两地培训平台各司其职。输出地应立足本地职业技术培训资源，顺应城市经济社会发展的需要，针对性地开展二、三产业的技术培训；输入地要根据本地市经济发展规划、产业升级需求及人力资源市场动态，开展急需的、较高层次的职业技术培训。各级政府要把新市民职业技术培训工作纳入到国民经济、社会发展规划中，遵循就业、培训、技能鉴定和培训资金补贴分工负责、统一归口管理的原则，落实责任单位和分管领导。人资社保、发展改革、农业、财政、教育、扶贫、科协、妇联、共青团、工会、社区等组织要相互协作，共同做好新市民职业技术培训工作。[4]

2坚持政府调控，市场引导并进的原则

各级政府应行使宏观指导、调控和管理职责，制定新市民职业技术培训规划和年度培训计划；对现有培训资源进行优化整合和创新，在促进其有效利用基础上，制定政策和措施。与此同时，还应发挥市场机制在职业技术培训资源配置中的基础性作用，加强访调、监督和跟踪管理，努力构建顺应市场经济规律、利用市场机制调节的多元化参与的新市民职业技术培训保障机制。鉴于此，应根据相关法规、制度，对行政职能、公益性职能和经营性职能在新市民职业技术培训工作中的作用进行科学界定。行政职能纳入行政机关；公益性职能要规范，合理设置培训机构，理顺管理体制，确保培训资金来源，保证公益性职能充分发挥；经营性职能要放开，组建经营服务实体，参与市场竞争。[5]逐步形成一个政府主导、市场调节的新市民职业技术培训保障机制，充分动员社会培训资源服务于新市民技能培训工作。

3坚持地域特色，按需施教的原则

为缓解结构性“用工荒”，调动新市民参训的积极性，必须增强新市民职业技术培训的针对性和有效性，按需施教。因此，新市民职业技术培训保障机制建设必须突出地域特色，遵循市场规律，以城市远景发展规划为基础；紧紧围绕各地区加快提升产业、科技、环境及国际竞争力，发展现代制造业、现代服务业、现代农业的战略目标；结合各地自然、经济及社会条件，产业结构调整目标，劳动力市场信息及新市民群体特点。培训主管部门要适时分析劳动力资源发展动态，完成劳动用工需求预测，根据不同地区、不同行业发展的具体要求，引领培训单位不断调整技能培训的内容，灵活开展定向式、订单式、储备式的培训；鼓励成长型企业采取“招工、培训、就业”三位一体的培训模式，建立培训与就业对接机制；坚持能力为本原则，区分不同的培训对象，从岗位用工需求入手，以职业岗位所需的知识结构、能力结构和职业道德要求为依据，构建培训模式，开设多种类型的培训班，满足本地区劳动力用工需求。

4坚持统一性和多样性相结合的原则

各地应根据本区域新市民群体的文化程度、年龄层次、居住条件、就业岗位与收入水平等不同情况，遵循市场规律，构建符合当地实际的新市民职业技术培训保障机制。优化配置各类职业技术培训资源，积极探索校际之间、校企之间、企业之间联合办学，促进培训资源优化整合，共享培训资源的新路子。坚持实际操作与专业理论知识相结合；岗前培训、在岗培训与离岗培训相结合；技能培训与学历教育相结合；技能培训、安全培训、法治宣传与城市行为规范相结合；长期、中期、短期相结合；引导性培训与创业培训相结合。采取灵活、多样的培训方式，使参训的新市民在获得一技之长的同时，提升其安全、法治、市场及环境意识，加深新市民对城市行为规范的了解，助推新市民的城市融入。对不同技术含量的职业技术培训，可以视具体情况采取集中授课与现场指导相结合的教学模式。对较高文化程度的新市民，可以考虑采取弹性学分制，引导其参加中、长期培训，提高学历层次，增强其就业竞争力。[6]

5坚持激励机制与就业准入制度结合的原则

面对新市民职业素质相对低下，经济承受能力参差不齐的现状，开展新市民职业技术培训，一方面要实行激励机制，对参训者实行补贴或奖励。对开展新市民培训的企业和单位给予资金、场所、师资等方面的支持，而且还应出台税收减免等优惠政策；另一方面大力提倡实行劳动预备制度和就业准入制度，促使新市民掌握一定的职业技术并取得相应的上岗证书或职业资格证书。[7]对通过考核要求的参训新市民，颁发技术培训证书、特殊专业技能证书。引导符合条件的新市民参加全国统考或相应部门组织的职业技术鉴定，取得国家统一颁发的职业资格证书。加强对从事高危行业和特殊工种作业新市民的专门技术培训，严格技能考核鉴定和发证制度。属于国家规定实行就业准入控制的职业（工种）人员必须取得相应职业资格证书。劳动用工紧缺时，用人单位招聘的尚未参加培训的特殊职业（工种）新市民，可以先招收后培训，待取得相应职业资格后才能安排到相应岗位。

6坚持受益、能力及保障相结合的原则

在新市民培训供需矛盾突出，培训资源与经费供应有限的情况下，构建新市民职业技术培训保障机制，第一，应坚持受益原则，即“谁受益，谁付款”。由受益者负担培训费用，符合公众认可的公平观念，支付的金额应该与将来回报多少成正比。第二，分析新市民的担负能力，使参训的新市民分担的费用在其可承受范围之内。第三，将培训机会分期分批地分配给需求迫切的新市民，使有限的培训资源发挥最大的社会经济效益。首先应优先考虑文化基础较好、培训意愿强烈，且自愿承担部分培训费用的新市民。对其中暂时无力付费的新市民，培训机构可签订培训合同，在培训之后的一定期限内支付自己应承担的培训费用。其次安排文化基础较薄弱，但参训意愿强烈，且自愿分担部分培训费用者。各级政府应将中央和省级财政下拨及地方配套的各项新市民培训资金，统筹并整合使用，根据实际情况，确定培训补贴标准，落实企业培训资金，并加强培训资金监管。鼓励行业、企业建立在岗职工培训奖励基金，支持在岗新市民参加技能培训。

三、新市民职业技术培训保障机制构建的总体框架新市民职业技术培训保障机制建设应立足现有基础，创新运作机制，整合培训资源，完善培训条件，适应培训需求。其基本框架应包括四个子系统：一是组织保障机制；二是立法与资源保障机制；三是制度保障机制；四是质量评价机制（见图1）。

四、新市民职业技术培训保障机制建设目标（一）宏观目标

顺应市场经济规律、城市产业结构调整及经济社会发展需要，改革与完善现有新市民职业技术培训体制及内部运行机制，逐步建立政府调控下的以市场机制为主导的新市民职业技术培训保障机制。以现有的新市民职业技术培训体系为基础，逐步建立统一的新市民职业技术培训项目和资金统筹管理体制，使培训规模、结构与城镇化发展和农村劳动力转移就业相适应。加快学历教育和专项培训资源的整合，充分利用现代远程教育手段，调整完善现有的培训机构，创建向新市民持续提供职业技术、法律法规、学历教育、城市行为规范的职业技术培训体系。积极推进职业资格、单科科技培训、多科技术培训、中等教育、高等教育的有机衔接。建立城乡职业技术培训与劳务合作联动协调机制。

（二）微观目标

针对目前新市民职业技术培训信息不畅、资金不足、资源分散、技术含量低、供需脱节等诸多问题，迫切需要政府有关部门做好以下具体工作：

1建立新市民培训工作领导机构

建立由国务院、省、市、区、县和乡镇各级领导直接挂帅，人资社保、宣传、教育、科技、民政、财政、建设、农林、文化、卫生、工会、共青团等各部门主要领导参加的新市民领导小组，负责当地新市民职业技术培训的统筹规划、综合协调和考核评估，协作抓实新市民职业技术培训工作。明确小组成员单位职责，建立岗位目标责任制，将新市民培训工作绩效作为各级政府和领导干部考核的一项重要内容。

2建立新市民培训专家咨询委员会

各级政府经有关部门审核、网上公示及行政审定等程序，聘请相关专家成立新市民职业技术培训专家咨询委员会。明确专家在法律法规、培训质量评估及培训机构办学、招生、收费、宣传、协调等方面的工作职责。发挥新市民培训管理智囊作用，为新市民职业技术培训科学化、规范化、制度化发展开展卓有成效的工作。

3建立新市民培训经费保障机制

各级政府应将新市民职业技术培训资金列入本级财政预算，加大投入力度，建立新市民职业技术培训专项资金，专款专用。同时动员社会力量，在资金、设备、场地、师资等方面积极支持新市民职业技术培训工作。此外，利用多种媒体向新市民宣传参加职业技术培训的重要性，引导新市民提高认识，积极主动参加培训，并自愿承担部分培训成本。发挥市场导向作用，坚持培训与就业相结合，鼓励支持“订单”培养，逐步建立政府扶持、用人单位出资、培训机构适当减免、新市民个人及农村合作组织适当分担的投入机制。[8]

4建立新市民培训资源优化整合机制

各地应统一规划，统筹协调，确定本地区高等本、专科学院、中等职业学校、成人文化技术学校及社会团体的培训机构在新市民职业技术培训过程中的功能定位、协调、整合优化机制。建立新市民输入、输出两地职业技术培训与劳务合作联动协调机制。利用广播、电视、互联网等现代媒体资源及社区资源，扩大新市民职业技术培训规模。引导各类职业院校和培训机构开展联合办学。鼓励培训机构与用人单位签订培训订单或输出协议，建立合作关系，实现培训和就业的良性互动。[9]

5建立新市民培训师资选聘、培训机制

新市民的职业素养提升与培训师资的专业水平与人才结构密切相关。主管部门要充分发挥其统筹协调能力，制定新市民职业技术培训师资力量的培养和引进规划，引入竞争机制，不断巩固、充实、优化培训师资队伍。同时通过聘任、联合办学等多种形式，整合辖区内各政府机关、事业单位、各类学校、社会团体、企业等优质的教育师资，成立新市民教育讲师团。逐步建设一支数量相当、业务操作水平高，理论功底又扎实的师资队伍，以保证新市民职业技术培训工作顺利进行。

6建立非营利性监督和评估机构

各级政府有关部门，要吸纳政府、行业、企业、新市民群体及培训机构各方力量，建立非营利性监督和评估机构，[10]预防新市民职业技术培训产品市场的政府失灵和市场失灵。该机构以实现新市民优质就业为目标，确定评价指标，制定切实可行的考核评估方案，建立和完善各项管理制度。对各类培训机构实施不定期随机巡视检查，并向社会公开披露检查与评估结果，为公众和新市民选择培训机构提供准确有效的信息，促进新市民职业技术培训工作保质量、上水平。

7建立新市民就业指导机构

各地人社或农业行政部门应建立新市民就业指导办公室，负责劳动力供求信息的搜集与整理，分析劳动力供求发展态势，并负责反馈给同级及上级新市民职业技术培训领导机构，为制定新市民职业技术培训相关政策与措施提供依据。同时负责为新市民技术培训机构调整培训计划和内容，以及新市民就业进行答疑解惑，实现新市民培训与就业的有机结合。

【参考文献】

[1]国务院.国家新型城镇化规划（2014—2020年）[EB/OL].新华网，20140316.

[2]农业部，劳动保障部，教育部，科技部，建设部，财政部.2003—2010年全国农民工培训规划[EB/OL].中华人民共和国劳动和社会保障部网站，20060228.

[3]江西省人民政府办公厅.关于进一步加强农民工技能培训工作的通知[J].江西省人民政府公报，2010，（13）.

[4]国务院办公厅.关于进一步做好农民工培训工作的指导意见[J].中国劳动，2010，（2）.