巨灾保险仍需“补短板”

郭行之

2016年以来，我国遭受了以洪涝、风雹和地质灾害为主的自然灾害侵袭，台风、地震、低温冷冻、旱灾、雪灾和森林火灾等也均有不同程度发生。其中，6月以来灾情发展尤为迅速。截至7月26日9时，各类灾害已造成全国1.37亿人次受灾，1074人死亡，直接经济损失2983亿元。

巨灾保险是对因发生地震、飓风、海啸、洪水等自然灾害，可能造成巨大财产损失和严重人员伤亡的风险，通过巨灾保险制度，分散风险。自2013年深圳开始试点巨灾保险以来，经过三年多探索，最终在今年7月1日，中国城乡居民住宅地震巨灾保险在全国开始销售，标志着我国首款巨灾险正式推出。

从试点开始探索

2013年，中国保监会批复深圳为我国巨灾保险首批试点地区。2013年12月30日，《深圳市巨灾保险方案》经深圳市政府常务会议审议并原则通过，巨灾保险制度在深圳率先建立。

据了解，深圳市巨灾保险制度主要由政府出资、区域巨灾基金和个人商业巨灾险三部分组成。第一部分是政府巨灾救助保险，由深圳市政府出资向商业保险公司购买，用于巨灾发生时对所有在深圳人员的人身伤亡救助和核应急救助；第二部分是巨灾基金，即由深圳市政府拨付一定资金建立，主要用于承担在政府巨灾救助保险赔付限额之上的赔付，且巨灾基金具有开放性，可广泛吸收企业、个人等社会捐助；第三部分是商业性个人巨灾保险，即由商业保险公司提供相关巨灾保险产品，居民自愿购买，主要满足居民更高层次、个性化的巨灾保险需求，目前已有家财险、地震险等产品成型。

2014年1月6日，在云南楚雄州试点的住宅（农房）地震保险，由当地财政以补贴形式参与保费支出已得到确定。云南与深圳的模式不同的是，深圳立足所有在深人员的人身伤亡救助和核应急救助。而云南则主要针对居民和农房的地震险种，地方财政支出程度也不一。

随后，上海、宁波、四川等省市地区政府也提出根据当地实际条件，建立区域性巨灾保障制度。

目前，浙江宁波已经开始试点一年多，通过这一保险安排，老百姓的权益得到了更好的保障。不过，由于缺乏有效的巨灾风险分散体系以及对全国各地区巨灾的统筹安排，单一地区的巨灾保险运作仍然存在一些困难。宁波首年巨灾保险赔款支出近8000万元，加上再保费用、税费和经营费用等支出，实际经营亏损为6000多万元。今年，宁波巨灾保险保费由3800万元增加到5700万元，为全市居民购买总保额7亿元的巨灾保险。

近日广东保监局召开新闻发布会表示，7月15日湛江市政府率先签署了广东省第一单巨灾指数保险合同，这标志着广东首创的巨灾指数保险正式落地实施。明确2016年在汕头、韶关、湛江、梅州、清远、河源、汕尾、阳江、茂名、云浮等10个地市开展巨灾保险试点，2017年力争在全省全面铺开。

2017年完成立法

2016年5月11日，中国保监会和财政部联合颁布了《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》（以下简称《实施方案》），无疑将成为我国巨灾保险制度建设的里程碑，标志着制度建设进入了实质性阶段。

有专家认为，《实施方案》意义在于：结束了各地的试点探索，以顶层设计为依托，在全国层面系统性地推动制度实施，同时，明确以“地震”和“住宅”为突破口，以中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体（简称“住宅地震共同体”）为平台，启动并推进相关工作。

“首款巨灾保险产品的诞生对我国巨灾保险的发展具有‘破冰的意义，相比于前期的局部试点，这次在全国范围内实施地震巨灾保险制度，其对后期巨灾保险发展有很好的引导作用，也将有利于改变我国依靠政府救助应对巨灾的现状，逐步在我国真正实现多主体、多渠道的救灾模式。”对外经济贸易大学保险学院教授王国军曾向媒体说。

中国保监会财产保险监管部副主任何浩在接受采访时指出，优先开展地震巨灾保险是考虑到地震分布广、灾害损失大，根据前期调研，80%多的调查者都选择了地震作为巨灾保险的优先考虑。

同时，何浩还称，我国争取在2017年底前完成巨灾保险的立法工作，在2017年～2020年进入全面实施阶段，并将巨灾保险制度纳入到国家综合防灾减灾体系中。

实施中仍存困境

2014年，保监会就制定了“中央统筹协调、地方破题开局、行业急用先建”的“三条线、齐步走”的巨灾保险制度战略。中央层面，将巨灾保险纳入国家财政预算，与我国综合减灾体系对接，积极推动立法，研究制定《地震巨灾保险条例》；地方层面，推动巨灾保险在深圳、云南等试点地方尽快破题，在总结经验的基础上扩大试点，行业层面，研究开发巨灾保险产品，建立巨灾保障基金。

“个人认为地方政府动力不足的原因是，过去地震等巨灾发生后，实际上是中央财政负担了绝大部分救助和重建资金的支出，而现在要地方财政出资负担，尤其是低保障的巨灾保险产品，可能需要一段市场风险意识的培育。”一位业内人士说。

就今年南方汛情来说，受灾地区的保险理赔也提上日程。而对于洪水所造成的公民财产损失，国内目前主要靠居民自救、国家救灾以及社会捐助来解决，这也让巨灾保险再次进入公众视野。业内专家指出，目前我国巨灾保险制度建设状况不容乐观，在模式选择、偿付能力、基金归集、责任限额、定价模式等方面均面临诸多挑战。由于相关因素制约，目前国内“洪水保险”也尚未落地。

著名经济学家宋清辉曾表示，相对发达国家而言，我国巨灾保险制度建设状况不容乐观，居民等群体购买和使用保险相对不足。虽然2014年国务院发布了保险业新“国十条”，明确建立巨灾保险制度，但是我国现行的洪水、地震等灾害救助主要还是依靠政府力量，巨灾保险制度建设相对滞后，亟须加紧完善巨灾保险的风险分散机制，进一步扩大巨灾保险的保障范围，提升风险管理水平。

就此，中国人民财产保险股份有限公司执行副总裁王和认为，任何一个国家的巨灾保险制度建设均是一道难题。我国地理环境多元化、经济相对落后、地区灾害和城乡居民住宅的差异性大、民众保险意识淡薄的背景下，就更显得难上加难。尽管“汶川大地震”之后，我国就明确提出要建立巨灾保险制度，但制度建设工作仍显得相对缓慢，其原因有二：一是希望通过“试点先行”的模式，发现问题，积累经验，确保顶层设计的科学和有效；二是要在破解难题方面取得共识，提出切实可行的对策，也需要一个过程。更重要的是，如何适应我国社会和经济发展大环境，创造性地开展制度建设，是一项极具挑战性的任务。