京津冀生态环境协同保护：进展、效果与对策

李惠茹，杨丽慧

(河北大学 经济学院，河北 保定　071002)



京津冀生态环境协同保护：进展、效果与对策

李惠茹，杨丽慧

(河北大学 经济学院，河北 保定071002)

通过系统梳理京津冀生态环境协同保护的进展状况，分析京津冀生态环境协同保护效果不明显的原因，认为要提升京津冀生态环境协同保护的效果必须一方面形成“自上而下”的推进机制，保障协同保护的战略规划、目标任务、政策措施能够顺利实施，另一方面形成“自下而上”的全民积极主动进行协同保护的参与机制。将两种机制路径紧密结合，有效解决内外部因素导致的协同保护效果不明显问题，合力提升京津冀生态环境协同保护的效果，尽快改善京津冀区域生态环境质量。

京津冀区域；生态环境协同保护；联防联控 ；生态资源资产

京津冀协同发展中的生态环境协同保护，作为推进京津冀协同发展的率先突破口之一，其协同保护的制度框架在逐步完善中，特别是现实中严重的大气污染，倒逼京津冀大气污染联防联控机制框架的不断完善和实施方案的连续出台，但从目前该区域生态环境污染状况看，其协同保护的效果不明显，联防联控的效果不具有持续性。如何以京津冀大区域生态环境为协同保护基础，在区域生态环境保护与建设中寻求能够标本兼治，更利于根本上减少污染源的有效战略举措，构建京津冀区域生态共建共享的长效机制，摆脱由于生态环境利益协调机制长期缺失，协同防控治理效果不明显的困境，加快推进京津冀区域生态环境保护一体化进程，是需要破解的重要而现实的问题。

一、京津冀区域生态环境协同保护进展状况

脆弱的生态环境承载力及目前严重的环境污染，不仅是京津冀可持续发展的关键制约因素，而且严重影响着人们的生存质量。京津冀区域在生态环境问题上的“荣损共俱”的现实状况，不得不使京津冀区域必须率先进行生态环境协同保护，目前其协同治理和保护的推进状况可从以下几方面体现。

1.京津冀协同发展战略的顶层设计，为京津冀生态环境协同保护提供了政策支持和战略保障。“京津冀协同发展”的国家战略，有利于对京津冀以往“自行定位、自谋发展、独自为战”行为的纠正。在落实京津冀协同发展规划中，强调率先推进生态环境保护一体化，为京津冀生态环境协同保护和一体化发展提供了最务实的战略保障。

2.大气污染联防联控框架机制，是目前京津冀生态环境协同保护的最先体现。针对京津冀区域大气污染问题，2013年启动京津冀大气污染防治协作机制，2014年不断得到推进，目前初步形成大气污染联防联控机制(表1)，为进一步健全完善京津冀生态环境协同保护长效机制打开了突破口，奠定了一体化合作的制度保障基础。

表1　京津冀大气污染联防联控治理进展

但是，目前的区域生态环境协同保护进展大多数还只属于应对大气污染而采取的应急防控措施，如果与严厉的“停工停产”所成就的“阅兵蓝”相比较，基本说明是治标不治本的措施，并且对整个区域的生态环境保护措施不够。比如， 2014年针对水环境污染问题，京津冀签署“京津冀水污染突发事件联防联控合作协议”，并确定2015年为机制建立的开局之年。2015年底出台的“京津冀协同发展生态环境保护规划”包括大气污染、水污染、土壤污染问题以及生态功能区的确定等问题，开始体现多层面的生态环境协同保护。

3.京津冀三地相继出台和实施大气污染防治行动方案。从表2可见，在推进京津冀生态环境协同保护工作中，京津冀协同保护规制和执行机构的设立在不断完善，同时，三地也都在采取相应措施。北京实施“863”行动计划，即在实施八大减排工程、六项实施保障措施和三大全民参与行动中，先完成城市核心区20多万户煤改电工程。天津提出“四清一化”行动，在大气污染防治上实施网格化管理，对机动车实行限购限行，提高排污费标准，将提高的排污费一部分作为环保专项基金，用于环境污染防治。河北省实施分区控制政策，全面开展压煤、压能、控车、降尘、治企行动，建立刷卡排污总量控制制度，完成刷卡排污试点企业端的设备安装联网等。但许多方案计划并未公开形成“自上而下”的执行落实机制，完全是碎片化的布置实施，实际行动力度不集中。

表2　京津冀区域进行大气污染治理规制及组织建设状况

续表2

要素层地域层规制措施天津市天津市清新空气行动方案天津市重污染天气应急预案天津市清洁生产促进条例河北省河北省大气污染防治行动计划实施方案河北省机动车排气污染防治办法河北省环境治理监督检查和责任追究办法河北省环境监管实行网络化管理办法河北省排污许可证管理办法河北省环境监测办法机构建设国家层面成立全国大气污染防治部级协调小组成立京津冀及周边地区大气污染防治协作小组建立定期会商和联动执法制度北京市成立大气污染综合治理协调处建立京津冀及周边地区节能低碳环保产业联盟天津市建立了大气污染防治重点实验室河北省成立省会大气污染防治联席会议制度成立环境安全保卫执法机构河北省环保厅成立钢铁、水泥、电力、玻璃行业大气污染治理攻坚行动领导小组

4.京津冀区域生态环境防治规制在不断增加。我国新颁布的环保法特别要求建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施。在此背景下，京津冀区域生态环境协同保护范围开始主要以大气污染联防联控为主，扩展到出台的“京津冀地区生态环境保护整体方案”，在于统一京津冀三地的污染排放标准。而刚签署的“京津冀区域生态环境协同保护率先突破合作框架协议”以及“京津冀协同发展生态环境保护规划”，包括除大气之外的水和土壤污染的防治，并进一步统一管理标准，终于在明确区域生态环境保护目标和重点任务的基础上，清晰提出将京津保、坝上草原生态防护区、燕山-太行山水源涵养区、低平原生态修复区、沿海生态防护区作为生态保护重点区域[1]，相应提出特色化的具体措施，致力于共同改善区域生态环境。由于规划刚制定，其实施落实还需要时间，但体现出京津冀生态环境协同保护政策、规划体系框架的不断完善。

二、京津冀区域生态环境协同保护效果不明显的原因

从上述梳理的京津冀生态环境协同保护进展状况可见，虽然京津冀生态环境协同保护作为京津冀协同发展的突破口，但京津冀在生态环境保护与治理的具体措施和具体执行上还难以摆脱“头痛医痛”“各自为战”的状态，因此表现为协同保护的效果不明显。所以，追踪探讨影响京津冀生态环境协同保护效果的因素，有利于进一步提升协同保护的效果。

1.从大区域视角看，京津冀产业结构仍然高碳化。2014年京津冀第二产业占比均值为40.63%，第三产业占比均值为54.8%。显然，第二产业占比仍然较大，其中河北省第二产业占比为51.1%，天津市为49.4%，均高于京津冀40.63%的平均水平，而第二产业碳排放占比长期在90%以上，特别是河北省仍然以传统产业为主的格局短期难以改变，致使该区域能源结构和产业结构难以低碳，经济活动对碳排放贡献度居高不下。污染排放量有增无减，环境容量日趋减少，雾霾等环境污染状况自然呈严重态势。从表3可见，河北GDP比重是北京的1.48倍，但每亿元GDP废水排放量是北京的9.06倍、每亿元GDP二氧化硫排放量为14.18倍、每亿元GDP烟粉尘排放量是北京的22.96倍，可见河北产业污染排放规模之大。所以，污染物排放量难以降低是影响协同保护效果的根本因素。

表3　2012年京津冀三地GDP比重及主要污染物排放状况比较

数据来源：《中国统计年鉴2013》，中国统计出版社。

2.农村地区成为生态环境污染源的主要场所。京津冀区域农村大气污染排放量仍然在急剧增加，这也是造成雾霾问题短期难以解决的主要原因。一方面由于县域经济发展中仍然追求GDP增长，高碳工业依然在发展中。另一方面农村居民生活长期以燃煤为主，尽管推广洁净煤技术，但毕竟没有全部实施到位。目前这种散居的生活方式，不可能根本改变农村能源利用结构，再加上农村机动车也在不断增加，脏、乱、差状况相对严重，使农村成为环境污染的主战场。碳排放、扬尘成为导致PM2.5难以降低的重要因素，也是京津冀区域与南方农村地区的生态环境和生存环境景象存在差异的体现。特别是所采取的生态环境保护措施，以及环境整治措施在农村最难以执行到位，因此成为导致京津冀区域生态环境协同保护措施效果不明显的主因。

3.缺乏“大区域下整体性生态环境保护与建设”的执行落实机制。主要表现为一方面不断出台的政策、规划未进行详细而广泛的解读与传播，这种对规划秘而不宣的状况，使人们难以掌握该区域生态环境保护整体方案的具体内容，因此难以使顶层设计深入人心，进而转化成“自下而上”的全民自觉参与生态环境保护的行动。比如，从近日签署的“京津冀生态环境协同保护实施方案”的零散报道中只能得到要统一排放标准的管理标准化信息，而刚出台的“京津冀协同发展生态环境保护规划”也未披露具体落实措施，影响规划的执行力度和协同保护效果。另一方面如果不将京津冀区域作为整体生态单元进行建设性的整体保护规划设计，不进行顶层落实保护与建设的投资资金，仍然需要三地协调进行的话，还是难以摆脱存在利益诉求的困局，再加上对生态环境协同保护政策和措施等方面的解读宣传力度不够，结果依然是在追求各自利益的过程中，使规划和管理措施的执行大打折扣。

4.京津冀采取的生态环境协同保护措施不得力。正是由于缺乏整体性生态环境保护与建设思路，所以试图常态化的进行应急式协同防治的措施由于难以治本，使生态环境改善效果不明显。针对此问题进行的问卷调查显示，71.9%的人认为目前京津冀采取的生态环境协同保护措施不得力，所形成的基本共识是京津冀生态环境协同保护措施乏力和不十分有效，其中12.18%的人认为目前协同保护措施很不得力。主要原因是京津冀生态环境协同保护状况仍然是合作少并且分散，仍然是末尾治理而不是从源头减少排放。比如，六成以上受访者认为京津冀生态环境协同保护上有些合作，但是非常松散。同时，二者互为因果，由于协同保护中的合作少并松散，所以导致生态环境协同保护措施较不得力，导致京津冀生态环境的协同保护效果不显著。

5.缺乏以利益协调机制为主体的生态环境协同保护长效机制。由于京津冀三地地位的不对等，经济发展不平衡，长期以来形成以牺牲河北经济增长为代价保护首都生态环境的格局，可见，京津冀区域生态环境建设与经济发展的矛盾，始终是京津冀生态环境协同保护中的难题。而生态环境协同保护与治理的专项基金缺失，区域生态补偿机制和碳排放交易机制不健全，缺乏法律的制约和保护，使京津冀三地协调性和执行力不一；利益协同机制不健全，配套环境经济政策的不完善，使京津冀区域生态环境协同保护工作难以可持续。因此，协同机制和保障体系的不完善，构成影响京津冀生态环境协同保护效果的主因。比如，调查认为缺乏京津冀生态环境协同保护利益协调机制的占比为36%。认为跨区域的环境联防联控机制不健全的占比为30.8%，认为京津冀区域性环保法律法规不完善的占比为22.7%。其中北京市46.2%的受访者认为京津冀区域性环保法律法规不完善，是京津冀生态环境协同保护中存在的主要问题；天津受访者认为京津冀区域性环保法律法规不完善和跨区域的环境联防联控机制不健全是主要问题；50.4%的河北受访者认为缺乏京津冀生态环境协同保护利益协调机制是主要问题。由此可见，三地受访者对京津冀生态环境协同保护存在问题的观点差异性不显著，因为京津冀三地受访者均认为协同机制不健全是制约京津冀生态环境协同保护的主因。次因为执法部门监管乏力，比如出台的“大气污染防治实施考核办法”，如何考核，考核标准是什么，公众难以参与其中，使监管监督乏力。可见，由于监管监督执行力度有限，难以形成协同效应，其防控治理措施的实施效果难以保证。

因此，如何在京津冀生态环境协同保护中，建立共建共享长效机制、利益协调机制，关系到京津冀生态环境质量的真正改善和提升。

三、提升京津冀生态环境协同保护效果的对策

从上述推进京津冀生态环境协同保护的状况以及影响推进效果的原因看，要加快改变京津冀生态环境协同保护程度不高、效果不明显的状况，需要通过专项投资等强力扶助措施从根本上减少污染源，需要形成完善的利益协调、共建共享的长效协同保护机制，保障京津冀区域的生态环境保护与建设。

1.在京津冀协同发展中，应强力扶助河北加快实现转型升级。要真正从根本上实现改善京津冀生态环境质量的目标，需要京津冀在目前污染排放的基础上减排60%～70%。因此，要求京津冀发展模式转型升级实现绿色发展，特别是津冀两地产业结构要由目前的“二三一”结构类型向“三二一”结构类型转变，并且第三产业占比要达到65%以上，才能完成这一减排目标。其中，河北省任务最艰巨，第三产业占比距离65%还有约16个百分点的发展差距，距离北京约22个百分点的追赶空间。所以，河北省一方面借助于京津冀协调发展这一千载难逢的发展机遇，拿出不惜代价的勇气继续减压限产，倒逼转型升级，补齐发展短板；另一方面中央应拿出治理污染的根本性解决方案，就是以巨资扶助河北淘汰“两高”产能，同时让京津充分发挥辐射带动作用，真正给予河北在技术、人才上的全方位支持，促进河北加快产业结构优化升级，否则仍然难以摆脱京津冀在生态环境资源问题上的“荣损共俱”的困局。

2.要以非常规发展推进京津冀农村生态环境改善力度。京津冀及环首都地区最大的特征就是农村地区大，而农村环境污染问题日趋严重，成为不容忽视的污染源，特别是农村燃煤散烧、污水乱排、土壤污染问题日益严重。因此，改善农村生态环境应成为改善该区域生态环境的主战场，而要彻底改善的重要路径就是提升农村城镇化水平。将转变农村传统生活方式作为一场革命，所带来的发展变化是全方位的。在推进中仍然需要中央在土地上给予非常政策扶持，可将分成两大模块打造，一是对于留住乡愁又值得保存的古村落进行旅游基础设施等方面的建设，大力发展旅游业，形成文化旅游地。二是对于一般性村落，进行全方位调查、前瞻性规划，进行撤乡并镇式的合理布局，实现集中式居住，进行路、水、电、通讯、污水垃圾处理等基础设施的配套，解决目前农村燃煤污染、水污染、垃圾污染等环境问题。同时，增加教育、医疗、休闲、娱乐、健身场地等公共服务需求，提升农村地区的服务业发展水平。充分释放农村宅基地重新利用的潜力，既有利于促进农业规模化经营和农村非农产业发展，也有利于农村再现田园风光，在土地整治中提升生态建设水平。所以，提高农村城镇化发展水平是一项造福子孙后代，彻底解决农村环境污染，改善农村生态环境和农民生活方式的全民参与的“自下而上”的一揽子工程，有利于腾出发展空间，打造发展平台，促进京津冀一体化的实现。

3. 加快形成以提升大区域生态环境承载力为目标的统一行动方案及保障措施。由于京津冀区域多元化主体导致整个区域环保工作与措施的碎片化，因此需要遵循新区域主义观，以区域生态环境的“整体性”为基础，完善“协同保护”的制度供给，有效解决行为分割和责任缺位等问题，摆脱该区域“共识多、行动少”的“失调”困局。(1)将所有的规划协议解析成能让经济活动主体耳熟能详并参与其中的“自下而上”的可实施方案，以保障规划和方案能够在取得自觉支持中加以落实和实施。(2)形成“自上而下”的保障战略规划有效推进的机制。重点解决三地由于发展不平衡而存在的利益冲突与不同诉求，以生态补偿长效机制和生态资源市场化机制缓解区域利益冲突，使河北参与实施区域生态环境保护的经济损失得到长效补偿。以不断培育和提升河北进行生态环境保护的能力，通过合理的补偿机制，保障河北成为生态功能支撑区的功能定位有一定的实现基础。(3)加快组建京津冀生态环境协同保护专项基金。以设立京津冀区域共同环保专项资金，满足区域普遍性环境问题治理的需求。以一定比例的财政资金作为专项资金的统筹为突破口，同时进一步扩宽环保财政资金投入渠道，制定鼓励企业和社会治污资金投入的政策措施，加大企业与社会对环保的投入力度，形成完善的生态环境协同保护保障体系。

4.进一步完善京津冀生态环境协同保护的长效机制框架。要弥补目前协同保护框架协议上的治标不治本的不足，必须基于“目标协同”和“利益协调”两个着力点，从合作意识与价值取向协同、生态环境保护目标的协同、各主体功能定位协同、中央政府及各行政主体制度设计和政策导向协同、产业布局协同、市场一体化和利益补偿机制协同等层面，构建和完善协同保护的长效机制框架。(1)从京津冀生态环境协同保护机制背后的逻辑关系，以及不同协同层面蕴含的作用机理，梳理该区域生态环境协同保护的内在关系，从法律体系、行政体系等方面，构建包括制度体系、责任承担、评价指标体系、预测监测体系、纠错体系、补偿测算体系等生态环境协同保护的保障体系。(2)构建和完善“协同保护、公平发展”的市场化机制体系。要适应资源资产化的发展趋势，在京津冀区域尽快建立完善的大气、水等资源资产市场交易体系。在建立健全水权、排污权、碳排放权、用能权的初始分配制度基础上，科学确定初始分配中的资源价格，使之真正体现生态资产价值。以较高的初始分配价格起到应有的市场调节作用，让生态资源资产价值得以充分体现，让市场发挥其激励创新从始端减低污染排放的作用。

[1]刘育英.京津冀生态环保规划出台，明确五大区域六大任务[EB/OL][2015-12-30].http://www.chinanews.com.

【责任编辑郭玲】

The Ecological Environment Protection Integration of Beijing-Tianjin-Hebei:Progress, Effects and Countermeasures

LI Hui-ru ,YANG Li-hui

(College of Economics，Hebei University, Baoding,Hebei 071002, China)

By straightening out the status quo of ecological environment protection integration in the region of Beijing-Tianjin-Hebei, this paper has analysed the reasons of the unconspicuous effects in ecological environment protection integration. We consider that improving the ecological environment protection integration in Beijing-Tianjin-Hebei should do from two following aspects. On the one hand, make a “top-to-down” propulsive mechanism, and safeguard the strategic planning, target tasks and future policies to implement smoothly. On the other hand, develop a “down-to-up” participant mechanism to ensure all the citizen can take an active part in ecological environment protection integration. Only by combining with these two ways to solve the problem of unconspicuous effects in ecological environment protection integration, can we enhance the effects and improve the quality of ecological environment in the region of Beijing-Tianjin-Hebei.

the region of Beijing-Tianjin-Hebei; ecological environment-protection integration; joint prevention and control; ecological resources and assets

2015-12-30

国家社科基金重点项目“‘首都经济圈’生态环境协同保护的长效机制研究”(14AJL016)；河北省教育厅人文社科研究重大攻关项目“京津冀生态环境保护与建设一体化研究”(ZD201404)

李惠茹(1963—)，女，河北张家口人，河北大学经济学院教授、博士研究生导师，主要研究方向：经济可持续发展。

X321

A

1005-6378(2016)01-0066-06

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.01.010