水务企业应用PPP模式探析

王蕾蕾，李 敏

（1.大公国际资信评估有限公司，100125，北京；2.南开大学经济与社会发展研究院，300071，天津；3.浙江大学，310058，杭州）

水务企业应用PPP模式探析

王蕾蕾1，2，李 敏1，3

（1.大公国际资信评估有限公司，100125，北京；2.南开大学经济与社会发展研究院，300071，天津；3.浙江大学，310058，杭州）

在分析水务行业可应用的主要PPP模式基础上，介绍了水务企业采用PPP模式较显著的财务特点；通过案例分析，描述了PPP模式下政府部门及社会资本的合作方式，以及合作方式下水务企业的运营模式；总结水务企业在采用PPP模式下可能面临的风险，为水务企业应用PPP模式时起到一定的风险提示作用。

PPP模式；财务特点；案例分析；风险分析

2014年以来，我国大力推广政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnership，以下简称“PPP模式”）的应用。PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。我国财政部及国家发改委多次发布文件鼓励推广PPP模式，包括采取多种措施促进PPP模式的推动、PPP模式操作指南和合同指南、PPP模式的金融支持政策等，并明确指出在城市供水、污水处理、垃圾处理、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展PPP项目推介工作的目标、原则、要求、实施、保障等。本文在汇总水务行业应用PPP模式的基础上，分析了运用PPP模式水务企业的主要财务特点，通过案例分析，总结水务企业可能面临的风险。

一、水务行业PPP模式汇总

水务项目投资规模较大、水务需求长期稳定、市场化程度与其他公用事业（如电力、热力）相比较高，适宜采用PPP模式进行开发。水务行业产业链主要包含“原水—供水—排水—污水处理—中水回用”等环节。本文主要关注供水及污水处理子行业。供水及污水处理行业主要运营环节包括水务主体工程（主要为自来水厂及污水处理厂）和水务配套设施（主要为供水管网、排水管网）。

PPP模式在水务行业的应用一般通过特许经营模式实现，即社会资本通过支付政府一定费用，获得水厂一般年限的经营权，通常为30年，经营期满后将水厂移交回政府。根据水务项目的建设和移交不同，具体可以分为如下几种模式。

①O＆amp;M模式 （Operations＆amp; Maintenance，即委托运营）或ROT模式 （Rehabilitate-Operate-Transfer，即改建—运营—移交），是政府将城市水务项目委托具有一定技术实务的专业水务民营企业运营，或由民营企业投资对水厂或污水厂进行改造后经营。这种模式下政府部门拥有水务项目所有权，以合同的形式将水务项目运营和维护工作承包给民营企业。例如，政府部门将自来水供水厂或污水处理厂的运营及维护工作外包给专业经营的民营企业，提高自来水厂或污水厂的服务效率和效果。委托运营合同期限一般不超过8年，ROT合同期限一般为20～30年。

②BT模式（Build-Transfer，即建设—移交），是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式。民营企业代表的社会资本先行投资建设水务工程，完工后由政府3～5年分年回购。BT模式实质为社会资本垫资建设，可以解决

政府3～5年内的短期融资问题，根据国家2012年 《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，BT模式应审慎运用。这种模式下民营企业既不拥有水务项目所有权，也不负责水务项目的运营及维护。

③BOT模式 （Build-Operate-Transfer，即建设—运营—移交）与BOO模式（Build-Own-Operate，即建设—拥有—运营）。BOT是指社会资本通过投资建设水务项目，在一定年限内运营，通过收取原水输送费、自来水费或污水处理费等形式回收投资和运营成本，并获得利润，期满后将设施资产移交给政府；BOT合同期限一般为20～30年。BOO则为水务项目不移交的永续运营。如新建自来水厂或污水处理厂，建设完成后，在一定期限内让民营企业拥有自来水厂或污水处理厂的所有权，并承担经营和管理业务，可以向用户收费获得回报。BOT模式和BOO模式运营中，社会资本在运营水务项目过程中，拥有水务项目所有权，并在其财务报表中得到体现。

④TOT模式 （Transfer-Operate-Transfer，即转让—运营—移交）。政府将已建成的水务项目转让给社会资本运营，将建设资金回收后用于新的水务项目建设，而社会资本通过经营回收投资和利润。TOT合同期限一般为20～30年。此外TBT模式（Transfer -Build-Transfer，即转让—建设—转让）为TOT和BOT的结合，社会资本出资收购政府原有水务项目，并投资建设新的水务项目，达到以旧建新的目的。

⑤其他模式如LBO模式、BTO模式、BBO模式等。LBO模式 （Lease-Build-Operate，即租赁—建设—经营），是政府部门与社会资本签订长期合同，让社会资本扩展并经营现有的城市水务项目；在合同期满前，社会资本利用向用户收费等方式收回投资成本并取得合理回报，在合同期间向政府部门缴纳租金。这种模式主要侧重于政府部门不转让水务项目所有权，而让社会资本参与经营，提高水务项目经营效率。BTO模式（Build-Transfer-Operate，即建设—转让—经营），是社会资本为城市水务项目融资并负责工程建设。建设完成后，社会资本将所有权转交给政府部门，然后政府部门再以长期合同的形式让社会资本承担城市水务基础设施的经营业务。在合同期满前，社会资本可以通过向用户收费等方式收回投资成本并取得回报。BBO模式，（Buy-Build-Operate，购买—建设—经营），是政府部门将一部分现有的城市水务项目 （如需要改扩建的自来水厂或污水处理厂）出售给社会资本。在特许权下，社会资本可以改扩建水务项目，并永久经营这些水务项目。

水务项目根据其自身特点及经营环境可以选择不同的PPP模式运作。对于政府原有的水务主体工程（主要为自来水厂及污水处理厂），如果能够继续正常运营，可以采用的PPP模式有服务外包、运营和维护外包或租赁。针对新建的水务主体工程，较多采用BOT和TOT模式以减轻政府部门的资金负担，并通过引入社会资本改善管理体制和方式，提高运营效率。原有水务主体工程的改扩建，可以运用LBO和BBO模式，对于政府部门来说，LBO模式既避免了转让水务项目产权，又实现了水务项目的升级改造，得到社会资本缴纳的资金，缓解资金压力；对于参与的社会资本而言，需要承担部分投资风险和全部经营风险，社会资本可以利用向用户收费等方式收回投资成本并取得合理的回报。BBO模式对于政府部门而言盘活了存量水务项目，并解决了资金压力。在水务配套设施（主要为供水管网和排水管网）的建设和维护方面，由于其资产的公益性且收益回报周期较长，现仍多由政府部门承担建设及后期维护。在现有的BOT等模式运营的水务项目中，政府部门一般将水务项目主体及水务配套设施整体打包，进行整体建设运营。

二、PPP模式运用下公司财务特点

大部分水务企业除自建并运营污水处理厂外，O＆amp;M、BOT、TOT以及特许经营权模式已成为现有水务企业常用的运营模式，通过以下几个方面总结PPP模式运营过程中企业的财务特点。

一是资产方面。《企业会计准则解释第2号》对BOT业务进行了界定，BOT所建造基础设施不应确认为固定资产，需要对BOT业务中基础设施的资产属性进行确定。在基础设施建成后的一定期间内，公司可以无条件地向合同授予方收取确定金额货币资金或其他金融资产，公司在确认收入的同时确认金融资产，一般计为长期应收款；而对于公司完成基础设施建设且从事经营期间，向获取服务的对象收取费用但金额不确定的，公司在确认收入的同时确认无形资产。因此，水务企业中以BOT、TOT以及特许经营权运营项目较多的公司，其资产中长期应收款以及无形资产的规模及占比均较大。

总体而言，对于PPP模式的财务处理根据项目资产的所有权归属有所不同。若社会资本不获得项目资产，如O＆amp;M、管理合同模式，则社会资本不确认资产，只按期确认营业收入与成本；若社会资本取得项目资产，如BOT、TOT、ROT等模式，则根据社会资本是否获得确定金额的回报分别确认金融资产和无形资产。若项目结束时不进行项目资产移交，如BOO模式，则根据社会资本是否获得确定金额的回报分别确认金融资产和固定资产。

二是收入及成本费用方面。BOT模式中存在项目建设阶段，若取得BOT项目的公司自己提供建造服务，

在建造过程中按照 《建造合同准则》确认合同收入和合同费用；若项目公司将建造服务发包给分包商，公司则不确认建造服务收入。在BOT项目完成建设投入运营后，公司则将每年收到的确定金额的回报或不确定金额的回报确认收入，相应的成本费用则主要为BOT形成的无形资产摊销形成。此外O＆amp;M模式和管理合同方式则每年将委托运营费和管理费确认为收入。

三、案例分析

云南水务投资股份公司（以下简称“云南水务”或公司），前身为云南水务产业投资发展有限公司，成立于2011年6月，由云南省水务产业投资有限公司（以下简称“云南省水务”）和北京碧水源科技股份有限公司（以下简称“北京碧水源”）共同设立的非自然人出资有限责任公司。初始注册资本为6亿元，云南省水务以股权出资3.06亿元，北京碧水源以货币资金出资2.94亿元。2013年6月，公司引入战略投资者融源成长（天津）股权投资合伙企业（有限合伙）（以下简称“融源成长”），2014年7月更名为现名，2015年5月香港联合交易所有限公司主板成功上市。截至目前，公司股权结构如图1所示。云南省水务是经云南省人民政府批准，由云南省城市建设投资集团有限公司 （以下简称“云南省城投集团”）全额出资设立的以城市水务基础设施投资、建设、运营为主业的国有投（融）资企业，是云南省政府授权的城镇污水处理设施建设和运营管理的投融资平台，是省级水务投资项目的出资人代表及实施机构。北京碧水源拥有强化脱氮除磷膜生物反应器工艺（以下简称“3AMBR”）技术的深度优势并具有行业领先地位，是世界上同时拥有膜材料制造、膜设备制造和膜应用工艺3项技术自主知识产权的少数企业之一，拥有60多项专利技术，技术处于国际领先水平。公司第一大股东云南省水务 （实际控制人为云南省国资委）代表政府部门，北京碧水源作为民营企业代表社会资本，通过合资成立云南水务，云南水务作为项目公司开展具体项目。政府资本的项目储备+社会资本的技术，为云南水务的污水处理业务发展建立了基础，具有巨大的增长潜力，与其他竞争者相比具有优势。

图1 云南水务股权结构图

表1 云南水务主要项目模式及主要特点

1.云南水务运营现状

云南水务的业务主要为污水处理、供水、建造及设备销售等，公司业务主要采用BOT、TOT、BOO、TOO、BT、EPC以及O＆amp;M项目模式。公司的BOT、TOT、BOO和TOO项目，一般与项目所在地地方政府签订30年期的特许经营权协议，BT、EPC以及O＆amp;M项目模式不签订特许经营权协议。

云南水务项目通过竞争性谈判取得，地方政府一般会成立谈判委员

会，并至少有3名候选人参加与政府的一对一谈判，谈判后政府选出获胜者，并签订特许经营协议。对于TOO项目，还需与政府部门签订资产购买协议，并以分期支付的方式购买水务项目相关资产，以取得相应特许经营权。对于BOT及BOO项目，公司需取得特许经营项目所需的相关批文及许可证后，委托设计院进行设计规划；公司聘请独立承包商建造水务设施并安装、测试及调试必要设备及系统；通过对应政府机关检查后，向地方政府申请试运营；特许经营期内，公司负责运营阶段所有运营、维修及维护成本；运营期满后，将水务项目相关设施移交地方政府。

云南水务的收入则来自运营项目期间通常月结污水处理费及自来水费。对于污水处理项目而言，污水处理收入则通过污水处理量乘以约定价格计算；特许经营权协议一般约定污水处理费，并约定价格调整方式及时间段；此外通常规定保证最低污水处理量及保证最低单价，如公司实际污水处理量低于保证最低量，公司有权按照保证最低处理量向地方政府收取费用，若实际污水处理量超过保证最低量，公司则按实际处理量向地方政府收取费用；公司有权按照保证最低单价收取费用，且该单价不受地方政府向居民或企业所收的污水处理费单价影响。公司自来水供应项目按照实际自来水量乘以自来水费计算。

2.云南水务运营模式优势及风险分析

截至2014年年末，公司运营的项目数量及公司处理能力如表2所示，由此可见公司污水处理项目主要采取BOT及TOT模式运营，运营期限长，有利于公司保持稳定的收入。根据云南水务的经营现状，总结公司所面临的优势及风险如下：

（1）优 势

①公司为云南省政府在水务资产的核心投资平台，强大股东背景有助业务开展。

②公司股东北京碧水源拥有3AMBR技术的深度优势并具有行业领先地位，因此公司在污水处理及资源化再生利用领域采用领先工艺，具有较好的技术优势。

③公司完成IPO（首次公开募股），具有较充裕的资金用于未来项目建设以及收购，拓展了公司的融资途径。

（2）风险特征

①公司BOT/BOO模式需要为水务项目提供资金及建造服务，TOT/ TOO模式公司需要资金收购水务项目，因此对于公司来说，若要拓展新的项目，而公司资金需求量较大，需要进行外部融资，有一定的资本支出压力。

②公司项目在运营期间，面临诸多不确定因素，如公司建造设施被政府拒绝验收、设备价格上涨、人工成本上涨等，公司的收费标准的调整未必能及时反映公司成本的增加，对公司盈利造成一定影响。

③公司新项目的取得受多种因素影响，有一定的不确定性。公司在取得新项目时，需要对当地经济状况、水务行业概况进行了解；公司需要与当地政府进行谈判，同时面对同行业其他公司的竞争。公司股东对公司的支持体现在公司在云南水务项目占有率较高，但公司在云南省以外区域拓展项目面临的竞争较大。

四、水务企业应用PPP模式风险分析

PPP模式在水务行业应用较多，2014年在财政部第一批30个示范项目中，水务项目共12个；第二批206个示范项目中，水务项目共27个。水务行业需要PPP模式的加速推广以促进水务行业潜在需求的释放，行业内企业也可以通过参与PPP项目实现公司经营范围的扩张。PPP已成为水务行业发展的主要方式，目前已有大量的PPP项目订单公示，但是订单的落实情况不容乐观，这主要是由于PPP项目在落实过程中具有一定的风险性。

第一，对于政府部门而言，推广PPP模式的主要目的是降低政府存量债务，减轻财政压力。但在与社会资本签订协议时，缺乏对项目及经营环境的调研分析，可能导致协议中水量与水价等影响盈利的关键指标制定不合理，如合同约定水量远高于实际供水量等，致使政府部门既解决不了融资问题，每年还需支付一定的金额，加重政府财政压力。同时PPP项目整个周期较长，包含推介期、合作确认期、建设期等，政府部门短期内难以实现借此降低政府债务的目的。

表2 截至2014年年末公司污水处理及自来水供应项目统计（单位：万t/d）

第二，对于社会资本而言，参与PPP是目前经营环境下拓展业务的重要手段。社会资本作为重要参与方面

临经营及监管环境变化的不确定因素，其权益保障程度面临一定的不确定性。近期PPP相关政策频繁颁发，但大部分都是指导性文件，PPP模式相应的法律法规政策仍不完善。PPP项目在建设及运营过程中，不确定性因素较多，如原材料及人力等成本上升、配套设施建设落后等问题，导致项目成本高于预测，降低社会资本的参与积极性；此外社会资本的运营管理效率低下也会影响社会资本参与方的经营。同时，PPP项目对参与的社会资本也有一定要求，综合实力较强的社会资本参与意愿不强。

第三，对于水务项目本身而言，由于项目所处地域等不同，导致项目收益率不同，投资回报期长、项目收益率较低的项目在参与PPP模式中不具备竞争力，社会资本参与能动性不强，仍无法解决这些项目的融资问题。

第四，近年PPP模式相关政策不断发布，与水务项目应用较多的BOT、BOO等模式在项目备案、核准程序或管理上具有不同，新的水务项目在应用PPP模式时，需要关注政策及管理的变更对推行PPP模式的影响。如根据财政部2014年12月颁布的《PPP项目合同指南（试行）》中提到，本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本参与辖区内的PPP项目；针对PPP项目成立的项目公司，政府部门在项目公司中持股比例应当低于50％，且不具实际控制力及管理权。

第五，水务项目后续融资问题。融资能力是衡量企业未来发展潜力的重要因素。PPP模式本就是为解决政府部门融资问题的一种方法，但在政府部门与社会资本就水务项目进行合作后，水务项目仍面临后续的融资问题。

总而言之，PPP模式的推广可有效引入社会资本，解决了政府部门的融资问题，同时推动了水务行业的市场化进程。社会资本通过PPP模式，使民营企业成为政府部门的合伙人，并通过上市实现自身规模的壮大，是民营水务企业发展的良好方式。但是水务企业仍需关注可能面临的风险，提高PPP模式下项目的盈利性，提高自身盈利能力，实现企业的可持续发展。 ■

［1］中华人民共和国国家发展和改革委员会.国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见［R］.2014.

［2］连振玺，陈建明，王榴.城镇化背景下我国水务与并购运营模式分析［J］.水利经济，2013（6）.

［3］葛勇，严春风，谢绍云.PPP模式下公共项目建设的对策建议［J］.重庆建筑，2015（8）.

［4］叶辉.对城乡水务项目PPP投资的思考分析［J］.中国水利，2015（16）.

［5］和军，吕京京.我国水务公私合作（PPP）的风险分担问题研究［J］.国有经济评论，2014（9）.

［6］仲娜.公私合营模式 （PPP模式）会计核算探讨［J］.财会研究，2015（9）.

［7］杨国化.BOT项目资产属性及会计核算探讨［J］.财会通讯，2015（28）.

［8］中华人民共和国财政部.关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知［R］.2014.

责任编辑 安天杭

Application of PPP model to water utilities//

Wang Leilei，Li Min

Water utilities that adopt PPP model present remarkable financial features when possible Public-Private Partnership（PPP）models are evaluated.After review of typical cases，an introduction is given to publicprivate sector cooperation under PPP model and operation mode of water utilities under this model.Potential risks faced by water utilities under PPP model are summarized that should provide warning for water utilities.

PPP model；financial features；case study；risk analysis

F830.592+TV

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1000-1123（2016）10-0045-05

2016-03-03

王蕾蕾，主要从事水务行业投融资研究。