基层政府安全生产规划编制过程研究与探索

陈 兵

(浙江省安全生产科学研究院)

一、引言

2014年12月1日起施行的《中华人民共和国安全生产法》第八条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划,并组织实施。”这是一个适应时代发展趋势的法律规定,安全生产的运行管理已经进入一个新的高度：提前介入、预期管理。安全生产规划的编制不但是法律要求,更是时代发展的需要。与国家级和省级安全生产规划有所不同,基层政府安全生产规划的编制既有其通用性要求,又有其独特的要点。且大部分基层政府部门缺乏编制安全生产规划的经验。基于此,本文从规划编制的意义、工作流程、规划内容、总体要求等层面提出过程分析和观点,以期对基层政府安全生产规划的编制工作有所启示。

二、规划编制的必要性

1.法律的要求

《中华人民共和国安全生产法》第八条规定“国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划,并组织实施”。

2.时代的需要

安全生产“十三五”规划处于中国共产党建党100周年、全面建成小康社会的历史节点和关键时期,要切实担当起规划编制的历史使命,用新战略、新思路、新举措确保规划面向未来,改革创新。

3.管理的提升

安全生产的运行管理已经进入一个新的阶段——提前介入、预期管理阶段。充分认识经济社会发展新常态对安全生产的影响；着力构建规划目标指标体系,科学反映全面建成小康社会和安全生产状况根本好转；确立完整的规划体系和“三个重大”(重大工程、重大项目、重大政策)；实现安全生产的源头治本,有效预防重大安全生产隐患。

4.政府的职责

在规划编制体系中,重点编制需要政府提供公共产品和公共服务、国土空间开发管治以及涉及国民经济战略性产业发展领域的专项规划,而安全生产工作以及社会安全保障体系的构建则是政府应该提供的主要公共服务项目。因此,安全生产规划是政府需要重点编制的专项规划之一。

三、规划涉及的范围和层次

基层政府安全生产规划内容大致可划分为三大范畴(或三个层次)。

一是基层政府安监局工作职责范畴。如负责综合管理全县安全生产工作,分析、预测全市安全生产形势,制订安全生产工作规划,依法行使安全生产监督管理职权。

二是基层政府安全生产委员会负有安全生产监督管理职能的成员单位工作职责范畴(如消防安全、特种设备安全、建筑施工安全、校园安全、交通安全等)。

三是基层政府提供安全保障公共产品,构建社会公共安全服务体系工作范畴。

四、规划编制工作过程和文本编制内容

1.规划编制工作过程

安全生产规划的编制是一项系统工程,需要通过资料整理、实地调研、问卷调查、专家咨询等方式,对基层政府上一个周期的工作内容进行总结评估,并在此基础上对下一个周期安全生产工作整体性、长期性、基本性问题的思考和考量,设计下一个周期整套行动的方案。具有综合性、系统性、时间性等特点。规划编制的步骤如图1所示。

(1)起始阶段。在地区国民经济与社会发展总体规划体系中立项,明确工作机构和人员组织、外部技术支持单位或专家、工作经费、工作原则及时间节点。

图1 安全生产规划编制步骤

(2)调研阶段。组织开展规划编制中重大问题的研究工作,收集相关资料,走访安委会成员单位、基层乡镇街道、行业代表企业等,总结评估上一周期的工作内容,初步建立规划指标体系,形成规划总体纲要。

(3)文本起草。从安全生产现状分析、面临的机遇和挑战、规划编制指导思想、规划目标、规划的主要任务、规划的重点工程、规划实施的保障措施等几个方面开展规划文本的编撰工作。

(4)论证和报送。规划初稿送上级部门和有关部门、相关单位征求意见,并寻求与其他规划衔接的路径；组织有关专家和人员进行专题分析论证,提出修改意见,最终形成规划审批稿。

(5)公布实施。将规划报请有关部门审查批准后,正式发布实施,并定期对实施效果进行论证评估。

2.规划文本主体内容

(1)安全生产现状分析。主要采用定量与定性评估相结合的办法,客观评价安全生产上一个周期确定的发展目标、重点任务、政策措施等落实情况,总结分析近年来安全生产实施取得的成效和存在的问题及原因。

主要阐述以下主要内容：(1)政府监管和企业负责等安全责任落实情况；隐患排查治理体系建设情况；完善监管体系工作情况；行政执法开展情况；安全生产法制制度建设情况；安全文化(宣教)发展情况；安全科技和技术支撑能力提升情况；安全监管服务理念建立和发展情况；安全生产应急救援能力建设等方面。(2)典型事故指标完成情况：事故起数、死亡人数、直接经济损失三项指标变动情况；亿元生产总值生产安全事故死亡率、工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率分别下降情况；道路交通万车死亡率和火灾十万人口死亡率分别下降情况；非煤矿山、危险化学品、建筑施工、水上交通、渔业船舶等重点行业和领域死亡人数分别下降情况。

(2)面临的机遇和挑战。主要描述今后一个时期安全生产工作存在的薄弱环节和突出问题；未来五至十年安全生产发展趋势；全面深化改革、推进依法治国、经济结构调整等对安全生产的机遇与挑战。

(3)目标、指标的确定。以基层政府经济社会发展状况为依据,围绕国务院、省、市政府确定的“到2020年,安全生产状况实现根本性好转”目标,围绕上级政府安全生产目标,确定下一个周期安全生产发展基本目标指标体系。

指标预测的常用方法主要有时间指数平滑预测法、灰色预测G(1,1)法、BP神经网络预测法。其中最常用的是指数平滑预测法,该方法考虑了观察期内,所有观察值对预测值的影响,这种影响按时间由近及远逐渐减小,预测指标误差较小,应用层面广。

(4)实现目标、指标的保障措施。从体制、机制、制度,以及财政、税收、信贷、保险等经济政策方面提出保证规划目标实现和主要任务完成的对策措施。

(5)所需建设的重点工程或重点工作。例如：①政府投资建设重点项目的安全保障体系构建；②安全监管系统信息化建设(智慧安监项目)；③应急救援基地和专业队伍建设；④全社会安全知识和技能培训工程；⑤灾害性事故演示展览场馆建设；⑥地下管线及有限空间安全防护工程；⑦工业集中区(经济开发区)安全管理和运行体系建设等。

五、规划的衔接

规划编制的过程中应密切加强同安委会成员单位的联系,体现安全生产公益性、基础性和保障性作用,并与国民经济与社会发展规划、行业领域专项规划及上级政府安全生产规划相衔接。

(1)经济结构特征、产业转型升级、社会发展所呈现的城镇化(工业化)等现象给安全生产带来新常态,安全生产规划需要考量这些问题,并与国民经济社会发展规划相衔接。这就是衔接点之一。

(2)危险化学品生产储存集中区域的规划是安全生产规划的一项实操内容,这就需要与城乡建设规划、国土用地规划相衔接。

(3)政府投资的重大工程项目的安全保障工程,就是安全生产规划中的重点工程内容之一。在政府投资建设规划中,安全生产规划需要与之对接。

(4)消防、建设、交通运输、特种设备、医疗卫生、校园安全等行业和部门所制订的专项规划,涉及安全保障和应急救援的相关方面都存在与安全生产规划的衔接点。

六、总体要求

安全生产“十三五”规划处于中国共产党建党100周年、全面建成小康社会的历史节点和关键时期,基础政府要切实担当起规划编制的历史使命,用新战略、新思路、新举措确保规划面向未来、改革创新。要深入研究本地区“十三五”时期安全生产需要重点关注的问题：一是如何认识经济社会发展新常态对安全生产的影响；二是如何正确看待规划目标指标体系,科学反映全面建成小康社会和安全生产状况根本好转；三是如何确立完整的规划体系和“三个重大”(重大工程、重大项目、重大政策)；四是如何实现安全生产的源头治本,有效预防重大安全生产隐患。

基层政府在安全生产规划编制过程中,重点落实以下几项工作：(1)抓紧开展规划顶层设计研究。根据“四个全面”“两个结合”和安全生产体制机制改革要求,尽快研究提出结合本地区经济社会发展实际的规划顶层设计方案,明确“十三五”时期安全生产工作关键环节、重点领域和主攻方向。(2)重视规划编制工作。确定安全生产规划编制方案,开展深度调研和专题座谈,找准问题,摸清底数,明确目标,提出措施。(3)坚持集思广益、民主科学的原则。加强工作创新,在新理念、新路径、新政策、新举措上下功夫,进一步完善规划编制程序,建立健全规划编制信息共享和交流沟通机制,广泛听取各方面意见,提出创新性的重大任务举措、重大工程项目和重大政策建议,使安全生产规划更加适应时代要求,更加符合安全发展规律。(4)认真做好指标体系设计和测算。结合安全生产统计指标体系改革工作,学习借鉴其他地区经验,进行适合本地区实际的规划指标体系设计和规划值测算工作,提出可执行、可考核的规划指标。(5)加强规划编制工作保障。无论自行组织编制还是委托第三方机构提供编制服务,都要组建得力的工作队伍,加强相关业务培训和调查研究,提高相关人员的素质和水平,为做好规划编制工作提供人才保障。