基于优先绩效目标的高校绩效预算改革

浙江大学计划财务处　沙劲竹

基于优先绩效目标的高校绩效预算改革

浙江大学计划财务处沙劲竹

关键绩效指标法、平衡计分卡与项目绩效评价工具在我国理论界研究较多，在政府部门、高校也有多层次的实践经验。优先绩效目标在我国还未引起广泛关注，绩效工具可以应用于高校绩效预算中，在既有模式优化和进一步完善的基础上，探索新的思路方法，在改革中可以摸索出更适合高校的绩效预算体系。

高校绩效预算对比分析法优先绩效目标

一、优先绩效目标概述

奥巴马就任总统后，改革联邦政府的绩效管理体制，提出了优先绩效目标工具。它以GPRA（《政府绩效与结果法案》）框架为基础，以多层次目标绩效系统为方法应用于绩效管理中。GPRA绩效管理框架可概括为：联邦机构每五年编制一份战略计划书，以此为方向，每年制定年度绩效计划，完成年度绩效报告并公开发布。在年度绩效报告中，重点说明优先绩效目标的实现情况。在目标体系中，有宏观的战略目标和微观的绩效目标，绩效目标又分为优先绩效目标和非优先绩效目标两个层次。

优先绩效目标体现了机构项目在两年内公众反响、效率、长期战略目标实现等方面的绩效成果。于各联邦机构而言，以自身的绩效目标为核心，同时还要兼顾整个联邦机构的绩效目标。优先绩效目标数量一般为2至8个，结合机构规模、职能范围、可获得的资源等因素设置。美国政府在各机构设置了首席运营官和绩效促进官，并在联邦政府层面设置了跨机构的绩效促进委员会。前者辅助机构负责人制定优先绩效目标草案，后者协同预算管理办公室给予机构指导并确定最终的目标方案。优先绩效目标工具要求在绩效促进官的辅助下，机构负责人或首席运营官至少以季度为单位检查绩效目标的工作进展，不仅更检查近几个季度目标的执行情况以及整体趋势和分析存在的差异等情况，还要检查绩效目标负责人及相关人员的工作情况。

优先绩效工具纠正了PART工具对绩效评分的过度重视，将对绩效结果的关注延伸到绩效预算的全过程。这样避免了仅以结果论成败的片面性和短视性，通过优先目标的实现过程展示绩效发展的趋势。优先绩效工具在众多绩效目标中区分了重要目标，差别化管理不同难度的任务，从而使各机构中心任务、核心职责更加直观清晰，有利于提高政府的透明度以及机构实时监督绩效的能力。目前优先绩效工具对美国的绩效改革有整体性推进作用，实施效果较好，但尚未在国内学届引起广泛关注。鉴于高校不同于政府部门的特点，本文研究结合财政部的绩效预算框架，将优先绩效工具引入高校，探索适合高校的理论，以期为决策者的政策制定提供有价值的参考。

二、我国绩效预算改革的基本情况

随着信息技术的快速发展、政府支出规模不断扩大，公众对强化政府支出责任和提高政府行政效率的诉求更加强烈，以支出绩效评价为手段、以结果为导向的绩效预算在美国、英国等发达国家应运而生。美国绩效预算改革于19世纪初开始，历经百年，曲折中发展，实践证明，绩效预算符合公众的诉求，是预算制度改革发展的方向。美国成熟的绩效预算改革理念对其他国家都具有普遍的借鉴意义。

随着绩效预算的发展，绩效评价模型也逐步改进和完善。主要有逻辑模型以及由其衍生的关键绩效指标法（KPI）、平衡计分卡（BSC），CAF通用模型、项目绩效评价工具（PART）和优先绩效目标。我国财政部2004年下发了《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》，2009年修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，确立了公共预算绩效评价的基本制度。2011年修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，政府部门的预算绩效管理范围进一步扩大，管理模式不断扩展。2014年新修订了《预算法》并颁布了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，2015年财政部制定了《中央部门预算绩效目标管理办法》，我国的预算管理跃升到了新的发展阶段。相关文件的绩效评价模型以PART工具为学习蓝本，结合我国地方政府预算管理实际，消化吸收和本土化，从而形成了较为成熟的绩效管理体系。

我国高校绩效预算管理远滞后于政府部门，即使内部制定了有关制度，限于各种原因，也是形式重于实质。教育支出连年高幅增长，高校支出规模日益扩大，客观上要求高校精细化管理预算，以避免资金使用效率低的问题。一方面，主管部门要求高校实行绩效预算改革，另一方面，高校自2014年预算公开后，受到了较多关注，倒逼高校改进预算管理，提供客观的绩效信息，以证明支出的有效性。在PART工具已有较为成熟的理论实践指引的前提下，高校可以在绩效预算方面更具前瞻性，在既有模式的优化和进一步完善的基础上，探索新的思路方法，尤其是经费体量大的高校可以作为改革的试点。高校财务管理有其自身的特点，在改革中可以摸索出更适合高校的绩效预算体系。

三、基于优先绩效目标的高校绩效预算体系构建

高校的类型、层级不同，绩效预算的要求也因校而异，本文主要讨论教育部直属高校规模较大的综合型高校。一是主管单位对该类高校的某些项目绩效预算有较细致的规定；二是该类高校的财政补助较多，公众和学界的呼声也较高；三是该类高校的预算较复杂，研究结果的典型性和适用性较强。高校有其自身的特殊性：一是高校在提供公共教育产品的过程中并非所有行为及其结果都可以作为变量被观测到；二是高等教育体系复杂，涉及因素多，产出结果多样化，难以用有限的绩效指标做出适当的评价；三是绩效指标的专业性及标准难以统一，高校究竟应按哪些指标衡量争议度较高；四是高等教育的产出结果具有一定的滞后性，短期内难以有显著的效应，在较长的时间段才能体现出来。

（一）高校项目绩效预算鉴于以上因素及高校绩效预算处于起步期的情况，可以将因果关系较明确的专项经费作为绩效预算改革的突破口，在其完善之后再扩大到高校整体的绩效预算。优先绩效目标工具构建了层次化的目标体系，设置了重点完成的绩效目标，避免了目标的不完全性和无限性，发展性结果数据也可适用某些产出的长期性，因此可以契合高校的特殊性。本文从机构设置，绩效环境，优先绩效目标工具的应用，监控四个方面阐述高校项目绩效预算。

（1）机构设置。规模较大的综合型高校多实行“统一领导、集中核算、分级管理”的财务管理制度和财经校长负责制，设立总会计师和财经工作领导小组。计划财务处作为学校财务管理的职能部门，具体负责预算的编制、执行调整和监督，一般下设预算管理办公室。校内各职能部门、各院系、各项目组是预算执行和评价的主体。一般而言，主体单位专精于业务，绩效预算的理念和实践较为落后，需要专业的绩效预算人员或机构指导，才能构建可行性强的绩效目标体系。高校的业务多样化，专业性强，财务人员如果没有深入了解，在绩效预算过程中难以发挥作用。可以借鉴美国的绩效预算机构设置，建议高校成立绩效预算领导小组和绩效促进委员会。

绩效预算领导小组由校级领导任组长，财务、审计部门和具有专项经费分配权部门的负责人是必要的组员，其他组员视各校情况而定。领导小组负责制定绩效预算制度，划定绩效预算范围，审议绩效预算目标和绩效预算报告，决定相关的奖惩机制。领导小组是决策层级的机构，因此还需设立执行层级的跨机构绩效促进委员会。委员会的经常性人员由财务、审计部门和相关职能部门负责预算的科级人员及专项项目负责人组成，可根据需要临时聘请专家。委员会具体组织实施绩效评价工作，指导主体单位设置绩效目标和撰写绩效报告并向领导小组报送，根据绩效评价结果监督各单位改进预算支出管理。绩效预算的改革要求财务部门转型，尤其是分管预算的内设机构和人员。首先学校规模、经费体量、专项经费总量和复杂程度、日常性工作量等因素，确定预算管理的人数，必要时可临时抽调其他办公室的人员完成绩效预算任务；其次，通过培训和调研等方式，提高相关人员的绩效管理能力；最后，财务部门化被动为主动，化消极为积极，不仅定位为服务部门，更强调监督管理职能，将绩效预算的任务作为工作重心，提高资源配置效益。

（2）绩效环境。目前，我国高校以教育部的十三五规划为导向，制定自身的五年规划。在此指导下，各主管单位每年制定专项经费的年度绩效计划，由财务部门审核和汇总，提交跨机构绩效促进委员会和绩效预算领导小组审议。年度绩效计划包含以下内容：客观具体的绩效目标，绩效目标与学校规划的一致性，绩效目标的负责人，优先绩效目标的内容，实现绩效目标的措施、资源、进度、部门之间的合作方式，量化数据收集和测量的方法工具，监控机制，非优先绩效目标对专项任务完成的贡献。

（3）优先绩效目标工具的应用。针对专项的实施内容、受益对象、进度周期等，高校在统筹的范围内安排经费，根据中央财政、省财政和学校自筹资金的不同要求安排相应的专项。高校可以参照2015年发布的《中央部门预算绩效目标管理办法》，建立相应的绩效目标体系。可以将相同主管单位并且项目属性类似的专项划分为一类项目，对每一类项目按年度设置整体优先绩效目标。该目标体现专项任务的具体影响，并反映时间序列上公共服务绩效的改善。优先绩效目标的数量由高校根据该类专项的资金规模、管理需求等因素决定，建议为绩效目标数量的50%以下以体现优先级。优先绩效目标的设置不仅包括具体的绩效指标和数值，还包括完成进度、跨部门合作的任务和目标与推动单位或高校整体绩效目标的联系。制定流程如表1：

表1　优先目标制定流程

绩效促进委员会辅助绩效责任单位定期跟踪监测优先绩效目标的实现进度。绩效责任单位可以参照历史数据进行趋势分析，检查目标的进度，评估按时完成目标的可能性，同时分析各种差异情况，实施绩效改进措施。各责任单位在专业的指导下，科学化的收集和分析绩效信息，提高绩效预算的管理效率。

（二）教育部改善基本办学条件专项绩效预算以教育部的改善基本办学条件专项为例，详述优先绩效目标的应用方式。改善基本办学条件专项按照滚动预算的要求，从2015年开始各高校规划三年的项目，评审后纳入教育部项目库。该专项用于房屋修缮、设备购置和基础设施改造，每年7月向教育部报送。优先绩效目标应用流程如下：

第一，启动项目申报工作。按滚动预算的要求，细化后两年和申报第三年的项目，包含项目基本信息、明细预算和年度绩效目标。在制定绩效目标时，明确具体项目的功能特性，依据预期投入和工作任务等因素，预计总体产出和效果。然后按年和类型细化分解，收集相关基准数据，确定相应的绩效指标和数值。

第二，绩效促进委员会、预算管理办公室与各专项的主管单位探讨优先绩效目标设置和非优先绩效目标对专项任务完成的贡献。绩效目标细化和量化为绩效指标，主要包括产出指标、效益指标和满意度指标等。根据改善基本办学条件的性质，优先绩效目标多为产出数量质量、满意度指标。非优先绩效目标为工程建设成本节约率5%和项目持续发挥作用五年。

第三，各主管单位随项目申报书一起提交优先绩效目标，绩效促进委员会和预算管理办公室进行初步审核和反馈意见，审核相关性、适当性和可行性，采取定性与定量相结合的审核方式。资金规模较大，对学校发展有重要影响的项目，可以组织相关部门、专家学者、社会中介机构和师生代表等共同参与审核，提出意见。审核结果为“优”的项目直接进入下一步预算安排流程，“良”的项目按反馈意见完善绩效目标后可进入下一步，“中”的项目需要修改和补充后重新审核，“差”的项目不得进入下一步预算流程。

第四，绩效促进委员会和预算管理办公室汇总审核结果，向绩效预算领导小组提交改善基本办学条件专项申报草案。

第五，上报教育部项目库，等预算下达后开始预算分配与执行。预算管理办公室定期分析执行数据，并向绩效促进委员会报告，形成全过程的监督机制。每年年末各主管单位提交年度绩效报告，重点是优先绩效目标完成的工作进度、面临的困难，未来改进绩效的措施。

单一的绩效目标体系有一些局限性，绩效的影响因素多且复杂，除了可控变量外还有一些不可控变量，会直接影响绩效评价的效果；另外某些中长期的项目效益难以在短期内体现，在预算分配时无法和绩效完全匹配。而优先绩效目标工具可以突出可控的变量，并力求在长短期两个维度上都实现绩效提升。高校既可以吸收政府绩效预算改革的经验，又可以同时应用先进的绩效预算理论，机遇大于挑战，创新理论深入实践必定会开辟一条高校特色的绩效预算之路。

［1］孙一平：《美国公共项目评估研究》，中国人事出版社2011年版。

（编辑陈 玲）