村干部领办型合作社的治理问题研究

杨灿君， 方 宁

(1.南京农业大学农村发展学院，江苏南京 210095；2.浙江传媒学院，浙江杭州 310018)



村干部领办型合作社的治理问题研究

杨灿君1， 方 宁2

(1.南京农业大学农村发展学院，江苏南京 210095；2.浙江传媒学院，浙江杭州 310018)

当前合作社的发展普遍存在着内部治理机制不完善的问题，而良好的合作社治理结构，特别是其内部治理机制是合作社健康发展的关键。村干部领办型合作社是农民专业合作社的主要类型之一，通过对江苏省15家村干部领办性合作社的深入调研，发现合作社在治理过程中存在权威治理取代民主管理、关系信任取代民主监督、利益分配差序化取代平等化等治理问题，分析了问题产生的原因，提出相应的对策建议，以期完善合作社的内部治理机制，促进合作社的健康规范发展。

合作社；村干部；治理机制；问题；对策

合作社从发展主体上主要有能人领办型、龙头企业领办型和村干部领办型3种类型划分，地方政府十分重视村两委在发展合作社中的独特行政动员能力和政治资源优势，因此，村干部领办型的合作社在农民专业合作社中占有较大比重。2012年一项涉及我国7个省2 343家合作社的抽样调查结果显示，村干部领办的合作社约占20%[1]。当前合作社的发展普遍存在着内部治理机制不完善的问题，而良好的合作社治理结构，特别是其内部治理机制是合作社健康发展的关键[2]。该文在对江苏省徐州、淮安、苏州、南京、镇江等地15家村干部领办的示范性合作社深入调研的基础上，探讨村干部领办型合作社在治理过程中可能存在的问题及原因，提出解决对策，以期为合作社的健康规范发展提供参考和借鉴。1合作社治理存在的问题

合作社的治理结构包含3种主要治理机制：决策机制、监督机制和激励机制。决策机制体现为合作社由社员民主管理，社员对合作社重大事项享有一人一票的表决权；监督机制主要是社员直接或通过建立监事会对合作社管理者的经营活动进行监督；激励机制则是双重激励，包括对合作社管理者和社员的激励，主要体现为物质激励和精神激励。虽然《合作社法》对治理机制进行了详细规定，但在合作社的实际治理过程中，由于村干部和合作社管理者身份的重叠，出现了一些不同于其他领办主体合作社的特殊治理问题。

1.1决策机制的不合理：权威治理取代民主管理在合作社的内部治理中，民主管理是合作社的本质规定性之一，但村干部领办的合作社采用权威治理的较多，民主原则难以贯彻，导致决策机制不符合规范。村干部作为上级政府的代理人和村庄的当家人，拥有能人、村干部和党员等多重身份，在村庄中拥有一定的权威，在内部治理过程中极易形成以村干部社长为核心的权威治理，普通社员很少有机会参与合作社治理。由表1可知，在一定程度上，社长的权威治理取代了社员大会的民主管理。在瞬息万变的市场经济中，相较于社员大会民主决策，社长的权威治理能帮助合作社对市场信息及时作出判断，从而尽可能多地获利。但权威治理对民主管理的取代，也容易导致委托—代理问题严重，使得农户从合作社获得的收益水平取决于村干部社长的企业家精神、能力及意愿，偏离了民主控制和自我服务的本质规定性。

表1合作社的决策权归属情况

Table 1The ownership of the decision-making power of cooperatives

%

1.2监督机制的缺乏：关系信任取代民主监督社员大会对理事会和监事会享有监督权，但由于监督成本较高，处于从属地位的普通社员放弃了监督权，监督机制形同虚设，监事会也难以对社长的行为进行有效监督，取而代之的是对社长的关系信任。合作社的治理结构在很大程度上基于人际关系或情感[3]，信任被认为是合作社治理的一种有效机制，提供了合作社治理所必需的非正式规范，基于血缘和地缘关系形成的关系信任在一定程度上增强了村干部对自身行为的自我道德约束，从而形成一种隐形的监督。在被调研的15家合作社中，社长与核心成员之间主要是同行关系、熟人关系和亲戚关系，社长与大多数普通社员之间主要是同村人关系，相对于普通社员而言，社长和核心成员的关系更为密切，信任程度也更高，由表2可知，91.7%的社长对核心成员选择了“非常信任”和“比较信任”，而只有75.0%的社长对普通社员选择了“非常信任”和“比较信任”。因此，村干部社长和核心成员之间基于关系信任的道德约束力更强，而普通社员处于合作的外围，与村干部社长之间的关系并不紧密，也缺乏对村干部的监督动力。

表2　社长对不同成员的信任情况

1.3激励机制的不完善：利益分配差序化取代利益分配平等化吴毅[4]认为：村干部的需求激励为精神激励与物质激励。后者既包括较普通村民更高和更加稳定的经济收入，又包括因掌握比村民更加广泛的社会资源而获取的物质报酬，追求更大的经济利益也是村干部组建和发展合作社的主要动力之一。被调研的15家合作社中，村干部既是合作社的领办人也是最主要的投资者，出资额占合作社总出资额10%以上的村干部社长有11位，出资额占合作社总出资额20%以上的有5位，因此合作社的剩余索取权也主要掌握在村干部及其他主要投资者手中。有7家合作社主要采取了按股分配盈余的方式，使得出资较多、与村干部关系较好的核心社员获利也较多，而普通社员在合作社出资较少，或仅以土地、农机具折算成股份的方式入股，碍于人情面子，不愿得罪村干部，对按股分配盈余的方式也不会发表太多意见。真正做到《合作社法》规定的按照交易量比例返还、返还比例达到60%以上的只有4家。此外，村干部成立合作社并不只是追求合作收益，还包含政策性收益，但由于村干部掌握着各种惠农项目资金分配的信息以及项目分配的决策权，政策性收益也主要由社长和核心社员所分享，普通社员被排斥在该分利格局之外，最终导致核心社员与普通社员的利益分配差别化明显，“资本报酬有限原则”蜕变为“农民报酬有限”，普通社员的合作权利受损，背离了合作社益贫性的合作宗旨。

2　合作社治理问题的原因分析

合作社的实践运作逻辑与《合作社法》的法律文本存在较大的差异：合作社的制度设置与其立足的社会基础不相适应，特别是受到农村社会中的人情、关系、权威等非正式制度的影响，因此，合作社治理出现问题的原因也和农村社会的特殊性有关。

2.1村干部角色的多元化在市场经济发展和政府职能转变的背景下，村干部扮演着3种角色：既是政府的基层代理人，又是村民利益的代言人，同时也是谋取自己经济、社会利益最大化的经济人[5]。村干部在领办合作社时，可以实现多重角色的目标：对上可以迎合上级政府部门，满足其政绩考核要求，以此获得政府更多的扶持；对下可以帮助村民解决农业生产经营困难，赢得村民更多的选票；通过发展壮大合作社，可以巩固自己在村庄中的政治地位，最终为自己带来更多的经济利益。普通社员认为，村干部创办合作社是为自己谋利，而且掌握着合作社利益的分配权并优先为少数核心成员服务，为普通社员提供的公共服务有限，导致普通社员对合作社的认同感低于核心社员对合作社的认同感，也极大地削弱了普通社员参与决策和监督的积极性。

2.2合作社成员边界的模糊和游移根据《合作社法》的规定，合作社成员是自愿联合的同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，成员所有并控制是农民专业合作社本质属性的重要体现[6]，合作社的成员与非成员之间应该有明确的边界。但在实践过程中，成员的边界却是模糊的、游移的。在村干部领办的合作社中，为了达到利益最大化，会采取不同的成员边界策略：当需要依靠成员规模申请到政府项目扶持、应付政府相关部门的各种考核，或者为了获得政府部门的认可时，合作社往往会尽可能地扩大成员边界，覆盖全村甚至周边村镇，出现成员泛化的现象；而当涉及成员的权益分配时，特别是合作社盈余以及政策性收益分配时，又尽可能地缩小成员边界，使核心成员享受大多数利益，以减少利益外溢。不同情境下成员边界策略的运用，使得合作社形成异质性的社员结构：多数普通成员和少数核心成员，最终业务相关者联盟取代了具有共同信仰、联合行动的有机体，村干部和少数核心成员成为合作社的管理者，掌握合作社的治理权和资源控制权，而普通社员则在合作社治理中处于边缘化，甚至成为“隐形社员”。

2.3现代合作精神的缺失合作社要保持可持续发展的生命力，需要成员秉承互相帮助、独立、自担责任、平等合作的契约精神，然而在合作社的运行过程中，现代合作精神并未得到体现：①现代合作精神的缺失。20世纪由政府自上而下动员的合作社运动以及人民公社运动均以失败告终，演变成了低效率的集体经济，不仅让农民丧失了家庭经营农业的自主性和主体性地位，也破坏了培养现代合作精神的土壤，使得有官方色彩的“村两委+合作社”模式难以再获得农民的信任。因此，即使农民加入村干部领办的合作社成为其社员，也仍存在着机会主义的倾向，而非对合作社产生了真正的认同。②现代合作精神需要建立在契约信任的基础上，而农村社会中的社会信任总是与人际关系的亲疏远近联系在一起，在选择合作对象时，农民优先选择与自己关系亲近的、“信得过”的人，缺乏对陌生人的普遍信任，因此很难形成基于契约信任的合作意识。

3　解决合作社治理问题的对策探讨

组织的发展演变是一个自然的过程，是和周围环境不断相互作用下的产物。村干部领办型的合作社要解决合作社治理问题，需要提升村干部的能力和素质，规范并发挥合作社正式制度的作用，积极培育合作文化，从而提高合作社对普通社员利益的代表程度，促进合作社的可持续发展。

3.1加强对村干部素质和能力的培养合作社的发展离不开具有公益精神的农村精英的领导与参与。理想的合作社社长不仅拥有经营管理的才能，而且具有合作精神、奉献精神、创新精神，因此，政府部门应提供相应的技术或资金支持，加强对村干部素质和能力的教育，培养村干部的合作精神，提升村干部的合作能力。在合作社内部给予村干部合法的选择性激励的同时，要充分发挥监事会的监督作用，对村干部在合作社中的行为进行有效监督和约束。

3.2发挥合作社正式制度的作用随着合作社规模的扩大和边界的拓展，社员异质性的增强，需要正式制度在合作社治理中发挥主要作用，因此应建立健全法规，营造有利于合作社发展的制度环境，保障社员在合作社中的主体地位，提高合作社对普通社员利益的代表程度。通过制度创新，建立符合合作社实际发展需求的各项制度，特别是公平、合理的决策机制、利益分配机制、监督机制，使成员间由松散的契约关系变为紧密的利益共同体，合作社真正成为全体成员利益共享、风险共担的联合体。小农体地位严重弱化的合作社绝不是真正意义上的合作社，只有当合作社的各项正式制度规范、明晰且被社员所认可时，小农才愿意向合作社投资以及与合作社进行交易，也才能真正形成高水平的合作、互惠互利，促进合作社发展壮大。

3.3培育合作文化合作社的治理需要经济因素和心理因素的相互作用，心理因素即合作社具有的集体主义精神[7]，通过构建共享的价值观、组织精神和规则等，增强普通社员对合作社的认同感和归属感。一是积极向社员宣传合作社的组织愿景和组织文化，帮助其了解合作社的基本制度，掌握参与和管理合作社运营的基本知识和能力，提高其参与合作社公共事务的积极性；二是积极借助现代手段挖掘提升合作社产品所蕴含的的地方文化特色，在提升合作社声誉的同时，通过利用社员对当地文化的认同，增强社员对合作社及其产品品牌的认同，从而增强合作社的凝聚力；三是促进村干部和社员之间由关系信任向普遍信任转变。随着合作社规模的扩大，成员异质性的增强，需要构建以制度为基础的普遍信任，因为普遍信任对于合作社中成员的机会主义行为具有更强的约束力，从而更大程度地降低合作社的管理成本，保证合作社的稳定运行。

[1] 潘劲.合作社与村两委的关系探究[J].中国农村观察，2014(2)：26-38.

[2] 黄胜忠.农民专业合作社的悖论[J].中国老区建设，2009(2)：15.

[3] 黄祖辉，徐旭初.基于能力和关系的合作治理[J].浙江社会科学，2006(1)：60-66.

[4] 吴毅.双重边缘化：村干部角色与行为的类型学分析[J].管理世界，2002(11): 78-85.

[5] 付英.村干部的三重角色及政策思考[J].清华大学学报(哲学社会科学版)，2014(3)：154-163.

[6] 潘劲. 对农民专业合作社成员边界问题的思考[J].理论研究，2013(2): 69-73.

[7] 王军.合作社的治理：文献综述[J].中国农村观察，2010(2)：71-77.

Research on the Governance Issue of the Village Cadres Governing Cooperatives

YANG Can-jun1, FANG Ning2

(1. College of Rural Development, Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095; 2. Zhejiang University of Media and Communications, Hangzhou, Zhejiang 310018)

The internal governance mechanism is imperfect in the current development of cooperatives, and good cooperative governance structure, especially its internal governance mechanism is the key to the healthy development of the cooperatives. The village cadres governing cooperatives is one of the main types of specialized farmers’ cooperatives. Through in-depth research on 15 village cadres governing cooperatives in Jiangsu Province, it was found that there are some problems in the process of governance, such as authority management instead of the democratic management, relationship trust instead of democratic supervision, and the differential rather than equality of profit distribution. The causes were analyzed and corresponding countermeasures were proposed, in order to improve the internal governance mechanism of cooperatives, and promote the healthy and standardizing development of the cooperatives.

Cooperatives; Village cadres; Governance mechanism; Problems; Countermeasures

教育部人文社会科学研究青年基金项目(11YJC840061)；南京农业大学中央高校基本科研业务费人文社会科学研究基金探索项目(SKTS2016021)。

杨灿君(1983- )，女，浙江义乌人，讲师，博士，从事农村社会学研究。

2016-05-23

S-9

A

0517-6611(2016)18-232-03