广东省博罗县生态公益林的建设管理现状与发展对策

温玉丛

(博罗县农业和林业局，广东惠州 516100)

Note: Data were collected at 2014; all the national level data were also provincial level data.



广东省博罗县生态公益林的建设管理现状与发展对策

温玉丛

(博罗县农业和林业局，广东惠州 516100)

生态公益林是林业生态建设的主体。笔者通过阐述当前广东省博罗县生态公益林的区划与分布、效益补偿的落实以及管护体系的建立和完善，分析了目前当地生态公益林的建设管理现状，在“国家-省-市”三级生态公益林建设管理体系逐步健全的同时，进一步建立县级生态公益林，并分别从科学区划、加强管护和宣传、拓宽投入和多功能森林经营的实施等方面提出了相关建议和发展对策。

生态公益林；建设管理；效益补偿；管护体系；档案管理

1994年广东省在全国率先按照森林多种功能的主导利用区划生态公益林和商品林。1999年起广东省实施生态公益林效益补偿制度[1]，自此博罗县在全省生态公益林的建设和管理道路上始终坚持森林分类经营原则，1999年初步划定生态公益林并全面落实补偿制度，2003年首次核定并全面界定了省级生态公益林，之后逐步区划界定了国家级和市级生态公益林，目前正在积极建立并完善县级生态公益林的建设和管理体系。由于公益林属于一种社会公共商品，其生态效能具有外部性、非竞争性和非排他性等多种特征，使得其经营管理、补偿问题一直是林业发展工作的重中之重[2]。此外，随着生态环境建设、区域经济发展的需求以及森林资源区划管理的调整，也给生态公益林的建设和管理带来问题和机遇。笔者通过阐述和分析当前博罗县生态公益林的区划与分布、效益补偿的落实以及管护体系的建立和完善，分别

从区划、管护、补偿、经营和宣传5个方面针对性地对当地生态公益林的建设和管理提出相关建议和对策。

1　生态公益林的区划与分布

据2014年底数据统计，博罗县现有林业用地面积12.36万hm2，区划界定的市级及以上生态公益林面积共计4.17万hm2，生态公益林占全县林业用地面积比率约为33.75%，核定生态公益林小(细)班2 605个，其中林种类型以水源涵养林和水土保持林为主(表1)。国家级重点生态公益林主要分布在东江沿岸的石坝、观音阁、柏塘、杨村、泰美、罗阳和龙溪7个镇；省级生态公益林的区域覆盖面较广，在除园洲镇和石湾镇的其余镇(管委会)均有分布；市级生态公益林主要分布在横河镇和泰美镇，林种类型均为水源涵养林。近年来当地部门正在逐步加大对水源涵养林的建设和管理力度，强化了森林资源的培育和管护工作。

表1　博罗县生态公益林类型及分布面积

注：数据为2014年统计，所有国家级同时为省级。

Note:Datawerecollectedat2014;allthenationalleveldatawerealsoprovincialleveldata.

可以看出，博罗县已经区划调整了国家-省-市三级生态公益林分布体系，而且从2013年开始，正在构建区划县级生态公益林，计划将当地旅游黄金线路沿线可视范围的森林资源纳入县级生态公益林进行综合治理及严格保护，规划保护面积0.84万hm2，共涉及沿线湖镇、柏塘、横河和公庄4个镇的部分区域，以此来通过优化树种结构提升区域景观和生态功能，实现生态、社会和经济效益的最大化。

2　生态公益林的效益补偿

生态公益林效益补偿资金是对生态公益林经营者的经济损失给予适当补偿[3]，属专项资金，分为损失性补偿和管护经费两部分。损失性补偿资金分别用于国家级、省级及市级生态公益林的林木所有者或林地经营者的损失性补偿和生态公益林的管护；管护经费包括管护人员经费、管理经费和相应的省、市统筹费，分别用于管护人员工资、工具购置、建立森林资源档案、森林防火、有害生物防治、检查验收及县、镇、村协调管理费用等[4-5]。

相对应于博罗县生态公益林的区划体系，其效益补偿工作也是遵循“国家-省-市”三级生态公益林效益补偿体系进行的，其发放也是严格按照国家、省和市级政府的相关文件依法进行的。其中，国家级效益补偿资金直接支付给重点生态公益林的所有者或经营者；省、市级效益补偿资金下发的为损失性补偿资金，需在补偿对象和补偿资金额经市、县林业部门确认、财政局审核无误后，由县财政局和林业局联合发文，再通过补偿对象所在镇财政所发放给补偿对象。

目前正在建立对纳入县级生态公益林的补偿机制，计划由县财政安排资金，对有旅游价值、可通过旅游开发的林地按照一定标准进行补偿；不适宜通过旅游开发的林地，在进行一定补偿后，同时由林业部门和当地镇政府指导承包者或村民种植生态效益与经济效益结合的树种。

3　生态公益林的管护体系

3.1生态公益林的管护首先，成立了博罗县生态公益林管理站，建立健全生态公益林管理机构，落实好全县生态公益林的日常管理工作，加强生态公益林管护力度。目前，全县落实管护人员188人，签订管护责任面积为4.17万hm2，管护面积落实率为100%；其次，落实生态公益林目标责任制，县政府与各镇府(管委会)会同森林防火、森林资源任期目标责任制等签订责任书，实行每年考核，落实奖惩；此外，还要进一步完善生态公益林管护基础设施建设，积极推进生态公益林区城建界桩、界碑和公告牌，明确界线和管护规定，提高全社会对生态公益林建设和管护的积极性。

3.2生态公益林的档案管理为确保博罗县生态公益林管理工作的有序开展，充分发挥档案信息在林业管理工作中的作用，当地林业部门一直在积极建立规范的生态公益林档案管理信息体系。随着生态公益林建设和发展，各级政府和相关部门均下发了一系列规章制度和实施办法，针对下发的文件和生态公益林界定过程中形成的技术文件资料、营造林设计图等资料进行分类归档和计算机的信息化存档，构建基层工作开展的制度保障体系。对生态公益林的效益补偿资金，依据文件要求，针对补偿对象分别建立国家-省-市三级效益补偿资金档案表，严格按照发放程序及时落实。

3.3林业工程的实施积极推进重点项目的实施，加强幼林抚育，开展抚育施肥大行动，同时抓好生态公益林林分改造，对立地条件差、生态脆弱、涵养水源差、病虫害严重(如松材线虫病感染区或桉树)的纯林等无培育前途的林分进行改造，即重新造林或补植套种乡土阔叶树种，提高林分质量，提升生态功能等级。逐步进行了东江流域水源涵养林、绿色通道、道路两改造和两提升以及有害生物防治等一系列重大工程，通过这些省、市和县级项目的实施，有力地促进了生态公益林幼林林木生长、林种优化和森林健康，有效地控制了松材线虫病和薇甘菊等重大有害生物的蔓延危害，进一步提升了森林生态功能等级。从2010年以来共投入7 000多万元对生态公益林进行了改造、补植套种、幼林抚育和森林资源的保护，通过种植樟树、荷木和黎蒴等乡土阔叶树种进行补植套种或改造提升，至2014年统计共实施造林面积约0.25万hm2，幼林抚育0.19万hm2。

4　发展对策

4.1科学区划，提高生态功能当前博罗县生态公益林面积只占县属林地面积的33.75%，相比于北京市公益林占林地面积的79.9%，四川省71.7%，云南省49.7%等[1]，显然偏低。随着当地经济开发和城市建设的需要，人们越发关注作为生态建设的主力军的生态公益林的建设管理，因此，及时区划调整，对于生态区位比较重要的区域，如东江沿岸、水库周边、高速公路两旁可视范围内的林地应逐步区划为生态公益林，提高生态公益林等级；此外，应正确处理好商品林、生态林的发展与生态建设的关系，探索森林分类经营管理机制，按照适地适树的原则做好造林前的规划设计和咨询服务，努力推广乡土阔叶树种的栽植和引导，加强生态公益林林分改造，在涵养水源、生物多样性等生态功能提升上发挥重要作用。

4.2严格落实，增强管护进一步加大管护力度，严格落实好各项措施。一是建立健全县级-镇级-村级生态公益林管护模式。乡镇林业站作为林业生产经营管理的最基层组织，由于人员、经费、管理体制等原因，严重制约其职能发挥，致使山林管护出现缺陷和漏洞。因此，加强县、乡林业队伍建设，科学核定编制、落实人员经费就尤为重要。二是进一步完善生态公益林管护基础设施建设和病虫害防治工作，同时营造生物防火林带等森林防火基础设施建设，对纳入国家和省级生态公益林效益补偿的生态公益林，要在林区边缘的交通要道口立碑公示，明确界线和管护规定。三是严格控制林木采伐，加强森林资源管理。按照林业分类经营要求进行分类管理和分类限额，对生态区位重要的商品林继续严格执行森林采伐限额制度，着力抓好伐区源头的伐前、伐中、伐后及审批的各个环节，严格控制天然林和江河、水库、公路两旁林木的采伐。对控制采伐范围应认真做好规划。

4.3拓宽投入渠道，提高生态公益林补偿标准生态公益林发挥的生态效益是巨大的，上级财政投入的补偿资金实际上是一种补助，远不能满足生态公益林持续稳定的发展需要。目前，生态公益林效益补偿资金的标准仍然偏低，与林农进行木材生产经营所获得的经济效益及专家评估的效益600元/(hm2·a)差距较大，应避免使山林经营者在划定生态公益林与商品林的问题上出现分歧，提高他们参与林业生态建设的积极性。因此，各级政府要加大财政投入，除了每年安排的专项资金，还要进一步增加生态公益林效益补偿标准，提高生态公益林经营者的积极性，同时管护经费的增加也有利于工作人员对林区的管护，从而促进生态公益林的持续稳定发展。此外，要拓宽融资渠道，落实有关规定，使得益于林业的水电、旅游等行业的经营收益按一定比例上交财政，划拨用于林业生态建设，为林业生态建设提供充足的资金保障。

4.4实施多功能森林经营，提高生态效益森林经营管理是森林可持续发展的关键，提高森林经营水平有助于提高森林的生产力，发挥出森林的生态效益、经济效益和社会效益[6]。一方面通过科学区划，实施分类经营，针对不同森林类型开展多功能森林经营试点，选择一批新农村建设示范点作为先行点，把绿化与乡土树种、珍贵树种等实用栽培技术推广有机结合起来，以点带面、示范推动，进一步提高绿化成效；另外，还要特色经营，基层试点可以结合地域条件、历史文化以及发展模式，开展有特色的多功能森林经营规划设计，通过整个系统结构的优化和生产效率的提高，持续提升、维持和充分利用每个区域的森林功能，提高森林的再生性和适应性，使森林的整体效益持续优化。

4.5加大宣传力度，增强保护意识 生态公益林的保护是一项社会性很强的工作,为进一步增强群众生态保护意识，提高全民爱林、护林、管林的积极性，提升生态公益林的管理水平和管理质量，相关部门应采取多种形式进行广泛宣传。一是利用广播电视等新闻媒体，结合森林防火和森林城市建设工作，积极宣传生态公益林的有关政策法规，如补偿对象界定、补偿标准公布及管护规定等。二是通过张贴宣传图片以及科技下乡活动向林农派发相关法规及宣传图册等资料，同时充分发挥基层林业站和村委会的作用，进一步加大宣传的广度和力度，让公民尽可能多地了解林木资源的生态价值和社会价值。只有增强全民的保护意识,调动全社会力量，才能更好地建设生态公益林。

5　结语

森林是陆地自然生态系统的主体。保护森林资源、维护森林生态系统安全是我国生态环境建设极其重要的任务[7]。生态公益林的建设管理作为林业生态建设的重要组成部分，在推进森林资源保护和发展方面发挥着主体作用。生态公益林的建设管理始终在不断调整和完善之中，笔者分别从区划调整、分布区域、林种类型、效益补偿和管护体系等方面对其发展管理进行了分析。博罗县的生态公益林建设在更好地突出生态公益林生态功能的同时，也在探索和关注其经济和社会功能，比如当地县级生态公益林就是以打造旅游黄金通道进行区划设计的。森林具有多种森林功能和效益，生态公益林也具有实现多种功能和效益的属性，关键是如何经营管理，这也许是当下林业工作者需要切实探索的问题。

[1] 许秀玉，曾锋.广东省森林生态效益补偿工作探讨[J].林业资源管理，2013(6)：48-52.

[2] 杨希，周圣坤.公益林生态效益补偿研究综述[J].安徽农业科学，2010，38(21)：597-601.

[3] 曾锋，许秀玉，王华南，等. 广东省生态公益林发展现状与思考[J].林业资源管理，2009(6)：9-15.

[4] 财政部、国家林业局关于印发《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的通知：财农[2007]7号[A].2007.

[5] 广东省财政厅关于印发《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》的通知:粤财农[2003]207号[A].2003.

[6] 占君慧，朱永杰，谷瑶.德国森林功能理论的演变与启示[J].世界林业研究，2015，28(5)：86-91.

[7] 孔凡斌，陈建成.完善我国重点公益林生态补偿政策研究[J].北京林业大学学报(社会科学版)，2009，4(8)：32-39.

ConstructionManagementStatusandDevelopmentStrategiesofNon-commercialForestsinBoluoCountyofGuangdongProvince

WENYu-cong(AgriculturalandForestryBureauofBoluoCounty,Boluo,Guangdong516100)

Thenon-commercialforestisthemainbodyoftheforestryecologicalconstruction.Inthisresearch,weelaboratedthedivisionanddistribution,benefitcompensationandmanagementsystemofnon-commercialforestinBoluoCountyofGuangdongProvince.Constructionmanagementstatusoflocalnon-commercialforestwasanalyzedatpresent.Whentheconstructionmanagementsystemofthreelevelsofnon-commercialforestmanagementsystemat"national-province-city"weregraduallyperfected,thedivisionofnon-commercialforestatthecountylevelwasfurtherestablished.Relevantsuggestionsanddevelopmentcountermeasureswereputforwardfromtheaspectsofscientificdivision,strengtheningthemanagementandpropaganda,broadeningtheinvestment,andimplementingthemulti-functionalforestmanagement.

Non-commercialforest;Constructionmanagement;Benefitcompensation;Managementsystem;Archivesmanagement

温玉丛(1981- )，女，河北宁晋人，工程师，博士，从事生态公益林管理、有害生物防治和技术推广研究。

2016-06-17

S7-9

A

0517-6611(2016)22-248-03