新能源汽车温室气体排放法律规制

李佳奕

（山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590）

新能源汽车温室气体排放法律规制

李佳奕

（山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590）

根据技术统计，我国新能源纯电动汽车在生产与使用环节所排放的温室气体，均超过普通内燃机车辆的排放量。国内尚未对新能源汽车温室气体排放进行规制，导致了市场竞争恶化、新能源技术停滞、过度占用国家资源和温室气体排放加剧等问题。在新能源汽车排放问题上，美国、欧盟、新加坡等发达国家都率先尝试规制并起到一定成效，中国可以借鉴国际经验，对新能源汽车温室气体排放进行法律规制，并探索和碳排放交易的衔接制度，服务于气候变化、能源安全保障与经济全球化战略。

温室气体排放；新能源汽车；法律规制

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.04.05

2016年3月，新加坡政府以“不环保”为由给特斯拉一位车主开出一张排放超标的罚单，新能源汽车并非都为真正低碳环保汽车这一事实也逐渐浮出水面。在温室气体排放层面，国内并未对新能源汽车排放进行法律规制，已导致市场竞争恶化、新能源技术停滞、过度占用国家资源、温室气体排放加剧等一系列问题。发达国家较早地意识到了新能源汽车温室气体排放的问题并进行了规制。本研究拟分析先进国际经验，结合国内现状对新能源汽车温室气体排放法律规制提出建议。

1　中国新能源汽车温室气体排放现状

环境污染逐渐成为了影响我国居民健康和制约经济发展的瓶颈。而汽车尾气是导致环境污染尤其是大气污染的重要因素之一［1］。目前中国已成为世界上汽车产销量最大的国家。2009年，中国道路交通能源消耗导致的二氧化碳排放量占全国二氧化碳排放总量的8%，约为4亿t。除二氧化碳之外，城市大气中82%的一氧化碳、48%的氮氧化物、58%的碳氢化合物和8%的固体微粒来自汽车尾气排放［2］。汽车在使用过程中需要消耗大量的石油燃料。除了大气污染外，中国能源问题也浮出水面。从1993年中国开始变成石油进口国开始，我国能源对外依存度特别是石油对外依存度上升较快。从21世纪初的32%上升至2014年的59.6%，逼近60%；2015年对外依存度首次突破60%，达到60.6%。新能源车辆技术是应对环境保护和能源挑战的解决之道［3］。

新能源汽车可以分为混合动力汽车、纯电动汽车、燃料电池汽车以及其他新能源汽车等。纯电动汽车是指以车载电源为动力，用电机驱动车轮行驶，符合道路交通、安全法规各项要求的车辆［4］。纯电动车辆在行驶过程中不存在尾气排放，所以经常被认为是零污染的环保车辆。但是这种只关注末端排放的评价方式存在一定的片面性。对于一个产品的评价应当对其生产环节和使用环节进行综合评价。

根据英国低碳合作组织（Low CVP）机构发布的统计数据，生产一辆普通汽车需要排放5.6 t二氧化碳，生产一辆纯电动汽车需要排放8.8 t二氧化碳，是普通汽车的1.57倍。

传统内燃机车以石油作为燃料来源，纯电动汽车以电能作为动力来源。目前我国电力主要以火电为主，这也反映了纯电动车辆的电力来源构成。因此，对纯电动车辆的排放进行分析时，不应局限于车辆在使用过程中的污染物排放测定。电动汽车以电力作为能源，如果是纯煤发电，电动汽车的碳排放量比燃油汽车的碳排放量还高7.3%，电动汽车的二氧化硫排放量比常规车高2～6倍（火力发电过程中二氧化碳和硫化物排放）。以特斯拉电动汽车为例，特斯拉电动汽车每百公里排放二氧化碳量为180 g，质量相近的传统燃油汽车的每百公里二氧化碳排放量为150 g。综上所述，无论是生产环节还是使用环节，纯电动车绝对不可能做到真正意义上的“零排放”。

中国以火电为主的能源供应格局至少在未来20年内都不会改变，煤电占总发电量的8成以上。世界各国单位发电量二氧化碳排放情况如图1所示。由图1可以看出中国和印度单位发电量二氧化碳的排放量较高。根据日本第四大汽车制造商马自达公司关于“电动车考察”数据显示，目前中国的每单位发电量（kW·h）排放二氧化碳量为0.77 kg，而采用更多原子能、新能源发电的日本为0.47 kg/（kW·h）。

图1　世界各国单位发电量二氧化碳对比

与中国相比，目前欧洲约25%的电力来自可再生能源，欧盟有望在未来十年内将可再生能源发电比例提升至50%以上。大力发展纯电动汽车的美国加州，以水电和太阳能等绿色能源为主。因此，在这些国家发展纯电动车基本不需要考虑污染的转移和汽车排放监管过程中的“碳泄露”。

英国Essex大学SheriMarkose教授指出：只有电动汽车所用的动力来自低碳的可再生电力能源时，电动汽车才会在二氧化碳减排方面起到重要作用。否则，电动汽车无非是将后端污染前移到发电阶段，并不会助力二氧化碳减排。想真正达到新能源的温室气体减排目标，必须对新能源汽车温室气体排放进行规制，防止发热产业经济下的适得其反。

2　国内法律法规现状及问题

在法律层面，《中华人民共和国环境保护法》 《中华人民共和国大气污染防治法》都支持、鼓励清洁能源技术的发展，但并未提及具体限制条款，被视为“鼓励政策性”的号召。《中华人民共和国标准化法》要求对工业产品的相关技术制定技术标准，行政法规层面的《中华人民共和国标准化法实施条例》和《地方机动车大气污染物排放标准审批办法》都细化了国标的审批和实施。在机动车标准类综合法规中，既有《汽车行业标准化管理办法》 《汽车行业标准制定工作细则》和《汽车行业国际标准化工作细则》等纲领性文件，也包含各种机动车国家标准及技术要求。由于二氧化碳不属于“污染物”，所以在机动车大气污染物排放标准中并未提及对二氧化碳的排放规制，仅对个别温室气体进行了限制。这一方面首先肯定了二氧化碳在调节全球气候的作用，不应因可能存在的气候变暖被列为“污染物”，但同时反应出我国对“大气污染物”进行排放规制的局限性。总体说来，我国温室气体排放标准以两部分为主：第一为附属于大气污染物排放标准之中，以保护大气环境质量为目的的非二氧化碳类温室气体排放标准，集中在道路交通、能源燃料工业、大型耗能产业等；第二为尚处于试行或论证中的专门性温室气体排放标准，以能效和温室气体减排为目标，集中在能源工业、新建电厂及其他工业固定源排放领域，并试行温室气体排放性能标准，同时积极开展行业自愿减排绩效标准的论证与试点工作［5］。

2009年6月17日，工业和信息化部发布了《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》，2016 年5月又对该规则进行了修订。该管理规则粗略地规定了新能源汽车进入市场的条件，但在温室气体排放方面没有具体实施细则。我国相继出台了一些财税和激励政策鼓励纯电动汽车等新能源汽车的发展，但归根到底还是对新能源汽车没有严格的规定，没有新能源汽车的技术标准，尤其是缺乏对新能源电动汽车排放标准的制定，这就导致了众多企业，甚至是非汽车企业纷纷涌入电动汽车行业，造成了大量低水平技术重复，在一定程度上造成了资源浪费和温室气体过度排放。

3　国外对新能源汽车温室气体排放的法律规制

目前国外对于新能源汽车排放方面的法律法规主要集中在道路车辆碳排放和硫化物以及氮氧化物排放方面。

20世纪90年代初，美国相继通过《清洁空气法案》和《美国国家能源政策法案》，旨在降低汽车尾气中污染物排放，鼓励使用清洁能源。同时通过各种税收政策刺激新能源发展，其中混合动力等新能源车辆成为着重发展的工业领域。但美国对新能源汽车的政策不是盲目刺激。早在2010年4月，美国奥巴马政府在新颁布的美国汽车燃油效率中规定，不支持汽车行业宣称电动汽车是“零排放”车辆的行销口号，而是以发电厂的二氧化碳排放量对其进行评分。美国具有代表性的法律法规是加州环保局空气资源委员会制定的《机动车温室气体排放标准》，该标准考虑了汽车上游的排放［6］。标准的实施可以减少上游企业的碳氢化合物和氮氧化物的排放，到2020年大约减少6 t/d，到2030年大约减少10 t/d。

欧盟在汽车排放标准方面一直处于立法的前沿，其以欧洲委员会和欧盟理事会的名义对共同体范围内汽车排放标准颁布了大量的立法文件、发布大量的立法准备和立法建议文件，最为人们熟知的便是欧V和欧VI［7］。这些文件试用的范围包括轻型乘用车、商用车、轿车、客运车、机动车等基本车辆，规制范围包括“汽车尾气”而不限于“排放污染物”，包括对温室气体二氧化碳的规制。

新加坡自2013年1月实行新的车辆排碳量税务计划，即购买低排碳量的新车享有税务优惠，而购买碳排放量高的新车则须支付额外的费用，以鼓励公众购买低排碳量汽车。新加坡界定汽车是否环保的主要方法是对车辆碳排放进行测定。新加坡政府采用的是联合国欧洲经济委员会（UNECE）的R101标准。该标准规定，对于所有电动车辆，电能源消耗标准是0.5 g/（W·h）二氧化碳，这个标准考虑到了再生产清洁能源的过程中产生的污染。2016年3月，新加坡政府以不环保为由给特斯拉一位车主开了一张“排放超标”的罚单。根据新加坡陆路交通管理局（LTA）的测试，特斯拉ModelS每公里要消耗444W·h的电量，相当于二氧化碳排放量为222 g/km，而同级别的燃油汽车的二氧化碳排放量则约为200 g/km。

4　对我国新能源汽车温室气体排放法律规制的几点建议

当前，我国新能源汽车无论是技术水平，还是市场占有方面都属于初级发展阶段，所以对于新能源汽车基本都是激励性政策，没有限制性规定。但是盲目单方面鼓励已然衍生诸多问题，包括竞争恶化、占用国家资源、温室气体排放加剧等。基于对国民经济健康发展和环境保护的宗旨，需要对新能源汽车温室气体排放进行立法规制，以免中国新能源汽车发展走上弯路。各个层面的立法不仅能保障新能源汽车向着科学的方向发展，也能规制生产者的技术规范和生产运营，保障消费者权益，有利于经济发展长远目标的实现。

4.1建立新能源汽车温室气体排放法律规制体系

笔者认为，对于新能源汽车温室气体排放规制尚不需制定单独的法律体系。首先，构建一套新的法律体系会耗费大量司法资源，而是否应对新能源汽车排放进行规制仍然处于论证阶段，立法准备不足；其次，新能源汽车仍处于初级发展阶段，大量规制性立法会打消生产者、消费者对新能源产业的积极性。

对新能源汽车温室气体排放的规制可依附于现有机动车尾气污染规制法律体系内。虽然二氧化碳等温室气体不是传统意义上的“污染物”，但可以通过特别条款增加对温室气体的规制。这样做不仅可以节约司法资源，也可依附于较成熟的既有法律体系，增强执行效果。目前国内对机动车尾气污染规制的法律体系是由法律、行政法规、地方性法规及政府规章以及各种标准体系组成的。法律层面，可以通过修订《大气污染防治法》，将二氧化碳等“非污染物”认定为非常规限排气体，从根本上确立温室气体规制的合法性；可出台专门性行政法规明确工作任务，并建立地方试点，在试点地区制定地方性法规或政府规章，通过试点工作试行新能源汽车温室气体规制成效；同时，将温室气体纳入到各种机动车排放标准之中，与各个层面、领域落实温室气体规制工作。

4.2明确循序渐进、立足大局的立法原则

新能源汽车还处于起步阶段，与同等时期机动车制定相同法律规制标准有违法律实质正义原则，也不利于经济与环境协同发展的整体目标。逐步实现立法目标，不能一蹴而就。应借鉴国外立法经验，先从立法层面明确包括新能源汽车在内的机动车温室气体排放法律规制要求，然后根据新能源技术水平、经济发展水平、市场需求分时期执行不同排放标准。规制范围包括新能源汽车能耗中的温室气体排放，也包括汽车生产过程中的技术规范，并做好政府责任、环境检测、法律救济等衔接制度的建立与完善。

同时立法要服务于气候变化与能源安全保障的一体化战略。各国新能源汽车温室气体排放规制大多服务于气候变化与能源安全保障的一体化战略，因此法律体系具有一定的从属性。早期欧盟气候变化应对战略以适应气候变化，倡领国际减排行动为主体。随着欧盟气候行动计划的深入发展，尤其是近几年气候变化应对全球性日益凸显，并渗透到社会经济和国际贸易的各个领域，成为国际竞争与协作的重要舞台。欧盟逐渐将气候变化应对与欧盟能源安全和发展低碳经济，实现低碳转型结合起来。相应地在颁布温室气体排放规制方面，服务于欧盟气候变化与能源安全一体化战略，并积极促进欧盟的低碳转型。温室气体排放规制一方面促进新能源汽车技术的发展和推广，另一方面通过价格成本机制鼓励公共交通和替代能源，确保欧盟能源安全。我国可以借鉴欧盟的经验，在建立和完善新能源汽车温室气体规制条款时，考虑到对气候变化的效应和对能源安全的保障，充分考虑当前的经济、技术和社会发展水平，一方面通过标准引导和实现温室气体减排目标，通过标准引领技术进步，另一方面也要考虑标准的实施对经济和社会造成的影响。我国应将新能源汽车温室气体排放标准的规制服务于经济发展全球战略，制定长远目标，通过短期限制提升技术水平，真正实现“弯道超车”，在国际新能源汽车市场抢占一席之地。

4.3排放规制的内容构想

新能源汽车温室气体排放法律规制的内容，主要包括监督管理制度和经济刺激制度。

4.3.1监督管理制度

监督管理制度主要包括市场准入制度和行驶检测制度。市场准入制度是对生产商的要求，通过执行相关生产技术标准达到限制新能源温室气体排放的目的；行驶检测制度是对新能源汽车行驶过程中的检测管理，通过排放限制达到减排目的，对于超标排放的汽车，车主需要承担相关法律责任。

4.3.2经济刺激制度

经济刺激制度包括税费减免、购车补贴等。税费制度中，可根据以新能源汽车排放为标准划分不同等级，有层次地减免汽车购置费；对于购置新能源汽车的车主，同样根据排放标准进行不同力度、不同期限的补贴；与此同时，还可对排放超标的新能源汽车征收机动车环境税，以达到刺激真正低排放的新能源汽车发展。

4.4探索碳排放权交易衔接制度

欧盟温室气体排放规制，从一开始是与欧盟基于市场的EUETS和碳价碳税制度并行的手段和措施。随着EUETS计划的巨大成功，以及欧盟气候与能源一体化战略各项子计划的实行，如欧盟污染物一体化控制（IPPC）计划、污染物排放登记注册（EPER）、空气环境质量（Ambient Air Quality）政策、大型燃烧工厂（LCPs）污染控制计划、监测报告与核证（MRV）等。欧盟逐渐重视扩大EUETS的适用范围和领域，并积极进行海外排放贸易的准备工作，其温室气体排放规制也逐渐服务于更新后的EUETS，并成为EUETS推行的制度基础和重要平台之一。中国是负责任的大国，在应对气候变化的“共同但有区别的责任”中，承诺在2030年二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放在2005年基础上降低60%～65%、非化石能源比重提高到20%的目标，中国政府承诺将在2017年启动全国性碳排放交易系统。新能源汽车温室气体排放规制可以结合这样的契机，与碳排放交易相衔接，生产商可以在新能源汽车生产过程中通过技术提升减少温室气体排放获得排放配额；新能源汽车在运行过程中，通过一定标准换算出温室气体排放量，对减少温室气体排放的新能源汽车进行税收减免、购车减免等优惠政策，探索、建立、完善新能源汽车与碳排放交易的衔接制度。

［1］李健．低碳公路运输实现途径与碳排放交易机制研究［D］．西安：长安大学，2013．

［2］CHAN A T，CHUNG M W．Indoor-Outdoor Air Quality Relationship in Vehicle：Effect of Driving Environment and Ventilation Modes［J］．Atmospheric Environment，2003（27）：3795-3808．

［3］高世宪．推动能源生产和消费革命研究［J］．当代石油石化，2014 （7）：1-4．

［4］张志军．四轮独立转向控制方法及人车路闭环系统研究［D］．秦皇岛：燕山大学，2011.

［5］曹明德，崔金星．温室气体排放标准的发展特点和法律意义及比较研究［J］．能源技术经济，2011，23（7）：45-50．

［6］曾耀明，史忠良．中外新能源汽车产业政策对比分析［J］．企业经济，2011（2）：107-109.

［7］刘明明，李佳奕.欧盟温室气体排放标准立法及经验借鉴［J］.中国环境管理干部学院学报，2016，26（3）：5-8.

（编辑：周利海）

The Legal Regulation of New Energy Vehicle Greenhouse Gases Em ission

Li Jiayi
（College of Humanities and Law，Shandong University of Science and Technology，Qingdao Shandong 266590，China）

According to the statistics，the greenhouse gases from producting and using processes of new energy electric vehicles ismuch more than traditional fuel vehicles．But Chinese laws had not yetmade clear regulatory greenhouse gases emission for new energy vehicles，which lead to the deterioration ofmarket competition，technological stagnation，excessive occupation of resources and greenhouse gases emission increase day by day．The United States，European Union and Singapore had made clear new energy vehicle greenhouse gases emission regulatory and gained some effects．China should regulate new energy vehicle greenhouse gases emissions by learning from internati-onal experiences，explore the linking system with carbon emissions trading，contributing to climatic changes，energy security and economic globalization strategy.

greenhouse gases emission，new energy vehicle，legal regulation

D922.67

A

1008-813X（2016）04-0019-05

2016-07-22

李佳奕（1991-），女，山东德州人，山东科技大学文法学院法律硕士（非法学）专业硕士研究生在读，主要从事环境与资源保护法学方面的研究。