省级环境功能区划技术方法探讨

肖　杰，钱　骏，佟洪金，何　蕖

(四川省环境保护科学研究院，四川 成都 610041)



·建筑与土木工程·

省级环境功能区划技术方法探讨

肖杰，钱骏，佟洪金，何蕖

(四川省环境保护科学研究院，四川 成都 610041)

分析国家《环境功能区划编制技术指南(试行)》如何在省级层面环境功能区划中应用，从环境功能综合评价、环境功能区划分2大方面，提出完善省级环境功能区划编制技术方法的建议。以四川省环境功能区划为例，试点开展省级环境功能区划分，建立由4个1级指标、10个2级指标、31个3级指标构成的综合评价指标体系，打破行政单元，实现基于GIS地理网格单元的量化评价，突出功能区“环境”特征，强化环境功能区“落地”。

环境功能；量化评价；指标体系

1　环境功能区划工作进展

党的十八大提出大力推进生态文明，首要任务就是优化国土开发格局[1]。根据《中华人民共和国环境保护法》等法律精神，以及《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》等文件要求，国家环保部组织开展环境功能区划工作，通过环境功能区划定，促进实施“分类指导、分区管理”的环境管理战略[2]，为维护国家环境安全、引导国民经济健康持续发展提供基本环境空间依据和制度保障。

2008年,国家环保部启动了环境功能区划关键技术与应用研究，从2009年开始，环保部环境规划院等科研机构重点就环境功能区划相关理论、方法，以及与其他区划的关系和衔接等方面进行了积极探索研究[3-4]。2012年环保部联合国家发改委、国土资源部、水利部等部委成立了环境功能区划领导小组、专家咨询委员会和编制技术组，编制完成了《全国环境功能区划纲要》，2012—2014年分2批开展了新疆、浙江、吉林、四川等13个省(自治区、兵团)环境功能区划编制试点。

2　国家环境功能区划技术方法分析

为规范环境功能区划编制技术要求、方法和程序，国家环保部编制了《环境功能区划编制技术指南(试行)》(以下简称“《指南(试行)》”)，用于指导省级、重点流域、重点区域环境功能区划编制工作。

2.1环境功能区划方法

从环境功能的内涵和环境功能综合评价结果出发，根据环境功能的空间分异规律，对空间分区进一步细化调整，提出环境功能区划方案，分区提出环境管理目标。根据保障自然生态安全和维护人群环境健康两方面的基本功能，把国土空间划分为I类自然生态保留区、II类生态功能保育区、III类食物环境安全保障区、IV类聚居环境维护区、V类资源开发环境引导区共5类环境功能区[5]。

2.2技术路线

环境功能区划分遵循以下技术路线：1)建立环境功能区划系统；2)建立环境功能综合评价指标体系，以县(区、市)为单元进行环境功能综合评价；3)根据主导因素，依次识别I、II、III、IV、V类环境功能类型区，总体复核调整后，确定环境功能区划方案；4)根据各环境功能区特征，提出具有针对性的环境管理目标和对策。技术路线如图1所示。

图1国家环境功能区划技术路线

2.3环境功能综合评价方法

《指南(试行)》中推荐环境功能综合评价参照《主体功能区划编制技术规范》，采用综合评价法，从生态安全、社会经济发展、环境状况、资源禀赋等方面建立2级评价指标体系。以县(市、区)为评价单元，每个评价单元2级指标量化打分后综合得到1级评价指标，再将1级评价指标体系归为1个指数A，指数划分10级，每个县级单元相应的赋值1～10。

表1　环境功能区划与主体功能区划评价方法对比

2.4区划方法在省级层面应用中存在的问题

1)环境功能综合评价基础单元过大，难以实施。根据技术路线，环境功能综合评价以县(市、区)为基础评价单元，由于各行政单元面积范围、尺度大小不一，环境支撑能力参与指标评价时，可能造成有失“公平”。同时，以区县为单元，环境功能综合评价结果也是按区县为单元计算A值，1个区县只赋1个A值，只体现一种环境功能，无法满足环境功能区划分打破行政界线，真正“落地”，实现分类指导、分区管理的目标，导致环境综合评价与后续的功能区划分脱节。

2)评价指标体系中有关“环境”因素应予强化。环境功能区划应注重强调环境属性[6]。对比“环境功能区划”和“主体功能区划”评价方法，可以看出前者在指标体系设计时，参考了后者的规范要求。两者均建立了3个1级指标，9个2级指标构成的2级评价指标体系。2级指标设置上，尽管环境功能区划在区域环境支撑能力方面，增加了环境质量、污染排放2项指标，但“环境”因素考虑不多，权重不大，没有体现环境功能有别于其他区划的独特之处，没有围绕“环境保护”这一核心问题展开，对改善区域环境质量、维护区域环境安全体现不足。

3)加强环境综合评价新模型、新方法的运用。在《指南(试行)》中，生态敏感性和生态重要性评价仍沿用2002年全国生态功能区划中的相关方法，随着卫星数据遥感解译技术的日臻成熟和 GIS地理信息系统的广泛应用，生态评价可采用新手段实现更精细评价。另外，作为环境承载评估的核心内容，大气环境容量测算可以采用Calpuff、CMAQ等新模型及新方法替代上世纪90年代引入的A—P值法，可实现1×1 km、3×3 km、5×5 km等更精细的网格化单元评价。水环境容量测算在掌握了流域详细水文数据后，可采取不同模型进行精确计算。新方法、新手段既是环境功能评价的“必要条件”，又是“亮点”之一。

4)功能区划分顺序可以进一步优化。在《指南(试行)》中，环境功能区按照Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ类区依次识别，效率不高。5类环境功能区划分应遵循“先易后难”“先细分后综合”的原则，可将现行法律已明确划定的区域(Ⅰ类区)、资源特定开发区(Ⅴ类区)划分难度不大的先行确定，次之确定管控要求明确的类型区( Ⅱ、Ⅳ类区)，最后综合评定Ⅲ类区，完成环境功能区划。

3　省级环境功能区划技术方法优化建议

针对《指南(试行)》在省级环境功能区划应用中的问题，从技术路线、综合评价方法、评价指数体系构成等方面提出优化建议。

3.1技术路线

优化调整后的省级环境功能区划将以“环境”因素评价作为主线，强化自然生态安全评价和维护人居环境健康评价，建立基于GIS地理网格的量化数据库，重点完成生态系统、理想环境容量、环境承载现状、环境质量、排污绩效评价，结合基于行政单元的自然资源、社会经济发展水平数据，评价得到的资源支撑能力、社会发展水平调整系数，完成环境功能综合评价，识别主要环境功能，与国家环境功能区划、省级相关区划等衔接，按照Ⅰ、Ⅴ、Ⅱ、Ⅳ、Ⅲ类的顺序依次初步识别环境功能区，辅助专家咨询决策，调整完成环境功能区划方案，分区提出环境管控目标，具体见图2。

3.2环境功能综合评价方法

在《指南(试行)》的环境功能综合评价方法的基础上，优化提出省级环境功能综合评价指数A的计算方法，将维护人群环境健康指数内涵重新定义为人类生产生活所依赖的区域环境质量、环境承载力、污染排放绩效等，与自然生态安全指数一同，赋以1～10值的高值。将反映区域社会发展水平和资源禀赋情况的指数改为修正主要环境功能的调整系数，赋以0.8～1.2的低值。

环境功能综合评价指数A，由4个1级指标因子构成，计算方法如下：

A=(K1/K2)·P2-P1。

式中：P1为保障自然生态安全指数，赋值区间为1～10；P2为维护人群环境健康指数，赋值区间为1～10；K1为区域社会经济发展调整系数，赋值区间为0.8～1.2；K2为区域资源支撑能力调整指数，赋值区间为0.8～1.2。

区域综合评价指数越高(A值越大)的地区环境功能越偏向于维护人群环境健康，反之则偏向保障自然生态安全。

同时，对环境功能综合评价指标体系进行优化，将《指南(试行)》中的3个1级指标、9个2级指标，优化为4个1级指标、10个2级指标，并细化31个3级指标。3级指标中，环境参评指标增至24项，资源和经济参评指标减为7项，突出“环境”因素评价。如表2所示。

图2　省级环境功能区划技术路线表2　四川省环境功能综合评价指标体系

1级指标2级指标3级指标 保障自然生态安全指数P1生态系统敏感性指数 沙漠化敏感性、石漠化敏感性、盐渍化敏感性、土壤侵蚀敏感性4项生态系统重要性指数 水源涵养重要性、土壤保持重要性、生物多样性保护重要性、流域水生生态重要性4项 维护人群环境健康指数P2理想环境容量指数 流域水文情势、理想水环境容量、大气传输扩散条件、理想大气环境容量4项环境承载现状指数 水环境承载现状、大气环境承载现状、污染源分布密度3项环境质量指数 大气环境质量监测、大气污染物浓度模拟、地表水环境质量监测、水环境质量模拟、地下水环境质量监测、土壤环境质量6项污染排放绩效指数 水污染物排放强度、大气污染物排放强度、环境风险负荷率3项 区域社会经济发展调整系数K1人口集聚度指数 人口密度、城镇化率2项经济发展水平指数 人均GDP、单位国土面积产值、非农产业比重3项 区域资源支撑能力调整系数K2可利用土地资源指数 人均可利用土地资源量1项可利用水资源指数 人均可开发利用水资源量1项

4　四川省环境功能区划

按照优化后的省级环境功能区划技术方法，基于GIS技术建立3 km×3 km网格的自然生态环境量化数据库，依次完成3级评价指标、2级评价指标和1级评价指标评价，计算得到各功能单元的环境功能综合评价指数A，环境功能综合评价成果如图3所示。综合主要功能因素分析，完成四川环境功能区划分。

图3　四川省环境功能综合评价分级成果

根据划分结果，四川省环境功能区划分为自然生态保留区(Ⅰ类)、生态功能保育区(Ⅱ类)、食物环境安全保障区(Ⅲ类)、聚居环境维护区(Ⅳ类)和资源开发环境引导区(Ⅴ类)5大环境功能分区，见图4。自然生态保留区和生态功能保育区构成全省生态安全战略格局，为国民经济健康发展提供基本生态保障；食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区是承载主要人口聚集和经济社会活动的区域，重点保障区域人居环境安全健康。其中：自然生态保留区面积8.50万km2，占全省总面积的17.5%；生态功能保育区面积22.35 km2，占全省总面积的46.0%；食物环境安全保障区面积13.68 km2，占全省总面积的28.1%；聚居环境维护区面积3.42 km2，占全省总面积的7.0%；资源开发环境引导区面积0.68 km2，占全省总面积的1.4%。从面积上看，最大的为生态功能保育区，其次为食物环境安全保障区和自然生态保留区。这充分体现了四川省在国家自然生态保护和生态安全格局构建，以及作为全国粮食主产区和牧区等方面的重要地位。聚居环境保护区和资源开发环境引导区作为工业化和城镇化的重要载体，应坚持有序开发、集中发展的原则，走可持续发展的道路，为成渝经济区建成我国经济增长第4级提供可靠的环境保障。四川省环境功能区划分结果如表3所示。

图4　四川省环境功能区划分成果表3　四川省环境功能区划分成果

环境功能分区面积/万km2比例/%管控方向 Ⅰ类自然生态保留区8.5017.5 依法实施强制性保护,禁止任何有破坏性的开发,严控人类干扰规模,保留原生态和环境功能 Ⅱ类生态功能保育区22.3546.0 维护生物多样性、水土保持、水源涵养、防风固沙等生态功能稳定 Ⅲ类食物环境安全保障区13.6828.1 保障粮食主产地、畜牧产品主产地环境安全,严控规模性开发活动 Ⅳ类聚居环境保护区3.427.0 保障人类生产、生活环境质量良好,控制产业发展和人口聚集规模,降低环境风险 Ⅴ类资源开发环境引导区0.681.4 控制资源开发区域环境破坏程度,减少对周边区域环境功能的影响合 计48.60100.0

5　结论

在国家《环境功能区划编制技术指南(试行)》基础上，优化形成的省级环境功能区划编制技术方法，坚持以自然生态安全评价、维护人居环境健康等“环境”因素评价为主，经济社会发展、自然资源禀赋评价为辅。从指标体系上看，31个细分指标中，环境参评指标增至24项，资源和经济参评指标减为7项，该评价体系突出了“环境”因素，能够更准确地反映区域主要环境功能。以GIS地理网格为单元完成的环境功能综合评价结果，既能提高评价的精度，也能很好地与后续环境功能区划分“落地”保持一致，增强环境功能区划的实用性。从基础数据获取方面看，突出了翔实的环境基础数据库建立，避免了其他行业部门数据难以获得而影响环境

功能综合评价的开展。四川省环境功能区划试点方法可为国家环境功能区划编制技术指南的进一步完善以及其他试点省份环境功能区划工作的开展提供一定的参考。

[1]王金南,许开鹏,陆军,等. 国家环境功能区划制度的战略定位与体系框架[J].环境保护,2013(11):35.

[2]许振成,张修玉,胡习邦,等. 全国环境功能区划的基本思路初探[J].改革与战略,2011(9):48.

[3]张惠远.我国环境功能区划框架体系的初步构想[J].环境保护,2009(12):7.

[4]李涛,杨林红,张明,等. 新疆环境功能区划与相关区划的关系及衔接[J]. 新疆环境保护，2013,35(3):38.

[5]王金南,许开鹏,迟妍妍,等. 我国环境功能评价与区划方案[J].生态学报，2014,34(1)：129.

[6]卢亚灵,蒋洪强,王金南,等. 环境功能区划与主体功能区划关系的思考[J].环境保护,2010(20):29.

(编校：夏书林)

Discussion of Provincial Environmental Function Zoning Methodology

XIAO Jie, QIAN Jun, TONG Hongjin, HE Qu

(SichuanResearchAcademyofEnvironmentalScience,Chengdu610041China)

After analyzing how to use the National Technical Guideline for Environmental Function Zoning(trial) at provincial level, we made technical suggestions to improve comprehensive evaluation and regionalization of environmental functions at provincial level. On the case study of Sichuan Province, we established a comprehensive index system, which consisted of 4 primary indexes, 10 secondary indexes and 31 tertiary indexes. The system is based on GIS grids instead of administrative units. It would help to make quantitative evaluation that highlights the environmental features of function zones and focuses on the practical results of environmental function zoning.

environmental function; quantitative evaluation; index system

2015-07-15

肖杰(1982—)，男，高级工程师，硕士，主要研究方向为环境规划。

X32

A

1673-159X(2016)04-0066-5

10.3969/j.issn.1673-159X.2016.04.014