促进绿色发展的财税制度改革

□　沈满洪



促进绿色发展的财税制度改革

□沈满洪

绿色发展是合乎民意的时代潮流。绿色发展面临市场失灵：黑色发展具有负外部性，绿色发展具有正外部性。因此，必须采取两管齐下的绿色财税制度：一方面以环境税、资源税和碳税等绿色财政收入制度遏制黑色发展，另一方面以生态补偿、循环补贴、低碳补助等绿色财政支出制度激励绿色发展。绿色发展的财税制度是一个制度工具箱。当两个制度可以替代时，要进行优化选择；当两个制度可以互补时，要进行耦合强化。促进绿色发展的财税制度改革要把握“由无到有”、“由弱到强”、“由下而上”的三个改革方向。

绿色发展财税制度制度改革

党的十八大报告首次提出“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”，党的十八届三中全会继续强调“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》进一步强调“大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”，党的十八届五中全会则把“绿色发展”与创新发展、协调发展、开放发展、共享发展并列为“五大发展”理念。[1]可见，绿色发展已经成为当今中国的时代主题之一，需要着力推进。既然是需要着力推进的，必然存在阻碍绿色发展的制度根源；既然存在制度障碍，也必然存在推进绿色发展的制度改革的潜力。

一、绿色发展及相关概念的辨析

1.绿色发展与绿色经济

2009年，时任国家主席的胡锦涛同志在联合国气候变化峰会上的讲话中指出：大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济，研发和推广气候友好技术。2012年，胡锦涛同志在党的十八大报告中指出：“着力推进绿色发展、循环发展和低碳发展”。[2](P41)“三个经济”改为“三个发展”，意义重大。绿色发展与绿色经济的关系见表1。从表1可见，绿色发展比绿色经济具有更加宽泛的内涵，绿色经济主要针对产业绿色化和消费绿色化，绿色发展则涉及绿色理念、绿色产业、绿色消费、绿色环境、绿色资源、绿色科技、绿色制度等方方面面。

表1　绿色发展与绿色经济的关系

2.绿色发展与循环发展、低碳发展

绿色发展与循环发展、低碳发展是三个既相近又各具有特定含义的概念。不少学者不加区分地加以使用。严格地说，从含义广狭的角度看，他们彼此之间具有包容关系，绿色发展的含义最广，循环发展其次，低碳发展最窄；从特指的含义看，他们彼此之间存在并列关系，绿色发展针对环境危机，循环发展针对资源危机，低碳发展针对气候危机。见表2。

表2　绿色发展与循环发展、低碳发展的关系

由表2可见，当绿色发展、循环发展、低碳发展三者并列表达时，三个概念均是从狭义的角度理解的，因为并列的概念从语法上不能有包容关系；当绿色发展单独表述时，可能是狭义的概念，也可能是广义的概念。十八大报告所讲的绿色发展就是一个狭义的概念，主要是指经济发展不能以破坏环境为代价；十八届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》所讲的绿色发展则是一个广义的概念，包容了循环发展和低碳发展。

3.绿色发展与黑色发展、线性发展、高碳发展

当绿色发展作为广义概念理解时，它的反面就是黑色发展；当绿色发展与循环发展、低碳发展并列时，它们的反面就是黑色发展、线性发展、高碳发展。广义的黑色发展就是指经济增长以环境污染、资源枯竭、气候变暖为代价；狭义的黑色发展则是指经济增长以环境污染为代价，线性发展则是指经济增长中自然资源的一次性使用、浪费式使用、低效率使用；高碳发展则是指经济增长中以二氧化碳等温室气体的排放并导致气候变暖为代价。因此，绿色发展是对黑色发展的扬弃，循环发展是对线性发展的扬弃，低碳发展是对高碳发展的扬弃。正是传统发展模式导致黑色发展、线性发展、高碳发展盛行，才需要转变发展方式，转向绿色发展。

在对绿色发展的概念进行准确界定后，下文的阐述均指广义的绿色发展。

4.绿色发展与“五大发展”理念

党的十八届五中全会首次系统提出了创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的“五大发展”理念。其实，绿色发展与其他四大发展均有紧密的关联。

创新发展、共享发展与绿色发展是单向的因果关系：只有创新发展才能绿色发展，只有绿色发展才能共享发展。其中，创新发展包括理念创新、科技创新、管理创新和制度创新。

开放发展、协调发展与绿色发展是双向的因果关系：开放发展促进绿色发展，绿色发展促进开放发展；协调发展促进绿色发展，绿色发展促进协调发展。

上述关系如图1所示。

图1　绿色发展在“五大发展”理念中的定位

5.绿色发展的基本内涵

综上所述，广义的绿色发展就是以绿色理念为指导，以绿色科技和绿色制度为驱动，以产业生态化、消费绿色化、资源节约化、生态经济化为重点的可持续发展模式。在中国，绿色发展的追求目标是建成环境友好型、资源节约型、气候舒适型的“美丽中国”。

二、绿色发展的财税制度改革缘由

1.经济学中的外部性理论

外部性理论是现代经济学的重要理论。一个经济主体的经济行为影响了另一个经济主体的效用，而这种影响没有通过市场价格加以买卖，那么，就存在外部性。当一个经济主体的经济行为给另一个经济主体带来效用的增加，而后者并未为此付费时，就存在正外部性，也称外部经济；当一个经济主体的经济行为给另一个经济主体带来了效用损失，而前者并未为此补偿时，就存在负外部性，也称外部不经济。[3](PP134-157)

2.黑色发展的负外部性问题

传统经济发展存在的一个突出问题是，以破坏生态环境为代价实现经济增长，这是一种“经济逆生态化”现象，形象地说，这就是“黑色经济”。黑色经济盛行的本质是，企业内部能够实现追求利润最大化的目的，但是，存在环境污染成本的转嫁，转嫁给了社会和他人，存在严重的负外部性。社会或其他经济主体需要为企业排放的污染支付治理成本。见图2。

图2　黑色发展的负外部性示意图

图2中，横轴表示产量Q，纵轴表示收益MR或成本MC，负斜率的曲线表示边际收益曲线MR，假设私人边际收益曲线PMR与社会边际收益曲线SMR重合。PMC表示私人边际成本曲线，SMC表示社会边际成本曲线，两者之间的垂直距离是XC，可以称之为外部损害或外部成本。根据边际收益等于边际成本的利润最大化原理，私人企业的最佳选择是根据PMR=PMC的原则确定产量Q2，社会的最佳选择是根据SMR=SMC的原则确定的产量Q1。显然，私人最优的产量Q2大于社会最优的产量Q1。(Q2-Q1)就属于过度产出，与过度产出相对应的就是过度污染。导致这一结果的原因是企业生产产品时的成本并非全部由企业承担，企业承担的只是私人成本，而外部成本XC则由社会其他主体来承担。简单而言，外部成本XC的存在导致过度产出(Q2-Q1)。这是一种资源配置的扭曲——一方面导致这种产品的过度产出，另一方面是伴随着过度产出的环境污染。

3.绿色发展的正外部性问题

绿色发展取决于技术水平。技术的重大突破确实能够保证做到既绿色又经济。但是，技术进步是一个过程，在很多领域，至今还存在绿色不经济的问题。也就是说，从社会角度看，是能够实现社会净福利的增加的，但是，从企业的角度看，是无法实现利润最大化的，甚至存在严重亏损的。由于绿色技术尚未实现根本突破，导致绿色产品的生产成本太高或收益太低。见图3。

图3　绿色发展的正外部性示意图

图3中，横轴表示产量Q，纵轴表示收益MR或成本MC，正斜率的曲线表示边际成本曲线MC，假设私人边际成本曲线PMC与社会边际成本曲线SMC重合。PMR表示私人边际收益曲线，SMR表示社会边际收益曲线，两者之间的垂直距离是XR，可以称之为外部收益XR。根据边际收益等于边际成本的利润最大化原理，私人企业的最佳选择是根据PMR=PMC的原则确定产量Q1，社会的最佳选择是根据SMR=SMC的原则确定的产量Q2。显然，私人最优的产量Q1小于社会最优的产量Q2。(Q2-Q1)就属于产出不足，与产出不足相对应的就是生态建设或环境保护不足。导致这一结果的原因是企业生产产品时获得的收益并非全部由企业获得，企业获得的只是私人收益，而外部收益XR则由社会其他主体获得了。简单而言，外部收益XR的存在导致产出不足(Q2-Q1)。这也是一种资源配置的扭曲——导致绿色产品的产出不足而无法实现社会福利的最大化。

三、促进绿色发展的财税制度改革思路

1.庇古税对外部性的矫正

推进绿色发展，必须坚持“软硬兼施”的方针。所谓“硬”，就是要运用管制性制度，例如通过排放禁令、环境标准、准入管控、总量控制等遏制“黑色经济”活动。所谓“软”，就是要运用激励性制度，例如通过环境税等财政收入制度约束“黑色经济”活动和生态补偿等财政支出制度激励“绿色经济”发展，这种制度就是以著名福利经济学家庇古的名字命名的“庇古税”。在资源危机、环境危机、气候危机比较严峻的背景下，管制性制度往往可以发挥极其重要的作用。管制性制度的环境效果是立竿见影的，但是，其社会成本也是极其昂贵的。在资源与环境形势趋缓的背景下，“庇古税”制度可能发挥主导性的作用。这种制度允许企业进行成本收益的权衡比较，在比较选择中以最低成本实现理想的环境效益与经济效益等综合效益的最大化。

2.以财政收入制度遏制黑色发展

按照庇古税理论，当存在负外部性时，可以通过征税的方式实现外部性的内部化。在图2中，政府只要向污染排放的企业征税，征税的额度就是每单位产品征收XC的税收。通过征税，使得私人企业的边际成本曲线PMC与社会边际成本曲线SMC正好重合。这样，过度产出就消除了，过度污染也消除了，私人最优和社会最优就一致了。

以财政收入制度遏制黑色发展的主要财政收入包括环境税、资源税和碳税等。环境税主要是针对企业污染排放而征收的税收，在我国具体实施的就是排污费，在国外已经有环境税。环境税的标准是外部损害，外部损害的衡量是比较困难的。这也是环境税制度较少实施的原因。资源税的指向有两个方面：一方面，资源税是对资源所有者征收的一种税收，是国家重要税源之一；另一方面，资源税是对资源开发、利用过程中所产生的负外部性征税，此时，资源税类似于环境税。现行资源税中基本上停留于前者，但也有松动的迹象。在世界石油价格持续下跌的背景下，我国的汽油价格并没有同步下调，理由之一就是为了遏制汽车尾气排放所造成的污染。如果该降而没有降的部分真正进入国库，那就是第二层次意义上的资源税。如果该降而没有降的部分没有进入国库，那就是权力与资本的勾结，就成为企业的暴利。碳税就是为了遏制二氧化碳等温室气体的排放而征收的一种税收，它是根据碳当量的排放情况而设定的税收政策。碳税基本上还停留在理论探讨层面，在碳排放总量控制的背景下很有可能登台亮相。总之，环境税主要为了解决环境危机，资源税主要为了解决资源危机，碳税主要为了解决碳排放。

因此，绿色发展的财税制度改革的一个方面就是通过征收环境税、资源税、碳税等遏制污染物的过度排放、自然资源的低效利用、温室气体的无度排放，从而实现环境友好、资源节约和气候舒适的效应。

3.以财政支出制度激励绿色发展

按照庇古税理论，当存在正外部性时，可以通过补贴的方式实现外部性的内部化。在图3中，政府只要向绿色发展的企业补贴，补贴的额度就是每单位产品补贴XR。通过补贴，使得私人企业的边际收益曲线PMR与社会边际收益曲线SMR正好重合。这样，产出不足就消除了，生态保护足额提供了，私人最优和社会最优就一致了。

以财政支出制度激励绿色发展的主要财政支出包括生态补偿、循环补贴和低碳补助等。生态补偿制度就是政府或生态保护受益者向生态保护者支付一部分资金，通过正外部性的内部化以激励生态保护者的保护积极性。这一制度在我国已经得到广泛运用，在生态公益林生态补偿、退耕还草生态补偿制度、水源保护生态补偿制度建设中均运用得十分广泛。循环补贴就是对于废弃物回收行业、废弃物资源化利用企业进行税收优惠或减免的一种政策。例如垃圾本身是不足以发电的，需要添加天然气或煤等燃料才能真正发电，如果不给垃圾发电厂以补助，必然出现企业亏损。由于垃圾发电厂具有资源节约和环境保护等公益属性，具有正外部性，所以需要政府的循环补贴。低碳补助是政府为了控制二氧化碳等温室气体的排放对低碳产品的生产或消费给以补助的政策。例如对于购买电瓶汽车的消费者给以50%的价格补贴，同时给以随时上牌的鼓励。

因此，绿色发展的财税制度改革的另一方面就是通过生态补偿、循环补贴、低碳补助等激励生态保护者、资源循环利用者、低碳生产和消费者的积极性，努力形成绿色生产和绿色消费的社会氛围，建成环境友好型、资源节约型和气候舒适型的社会。

四、促进绿色发展的财税制度改革策略

1.绿色发展的财税政策工具箱

通过上述分析可见，绿色发展的财税政策与财税政策一样，包括收入和支出两个方面，具有多种具体手段可以选择。从支出政策看，包括环境税、资源税和碳税等政策手段；从支出政策看，包括生态补偿、循环补贴和低碳补助等政策手段。把这一系列政策集合在一起可以形成绿色发展的政策工具箱。见图4。

图4　绿色发展的财税制度工具箱

2.绿色发展的单一制度选择

(1)财政收入政策与财政支出政策的选择。如果把政府当作一个理性的经济人，那么政府往往存在偏好财政收入政策而厌恶财政支出政策。因此，在财政政策设计中首先需要防止的是政府失灵。在不同的发展阶段政府对政策的选择态度也是不同的。在财政收入相对不足而环境污染比较严重的情况下，政府往往偏好税收政策；在财政收入比较宽裕而环境质量急需改善的情况下，政府往往偏好支出政策。

(2)财政收入政策中环境税、资源税与碳税的选择。一般而言，国家作为资源的所有者角度政府向资源开发使用者征收税收，这是最普遍也是容易实施的政策。从环境保护角度入手征收资源税就要困难一些。从环境保护角度征收环境税也是比较容易实施的，我国目前实施的排污收费就是环境税的低级形式。碳税的征收相对比较困难。我国目前面临的问题是环境危机、资源危机、气候危机同时并存。针对这一现状，需要对环境税、资源税和碳税进行统筹设计。而且，对于政府而言，一种税收的增加意味着减少另外一种税收。因此，绿色发展的税制改革必须同时启动整个税制的改革。

(3)财政支出政策中生态补偿、循环补贴与低碳补助的选择。在政府税收宽裕的情况下，对循环补贴和低碳补助的实施相对比较容易，因此，这种补贴往往是针对具体的资源或产品的。相对而言，生态补偿比较困难，由于生态效益的外溢性和跨界性，及生态价值评价方法的难统一性，基于市场的生态补偿机制的推进十分困难。由于中国面临的问题是，随着收入水平的上升，消费者对绿色环境和绿色产品的需求呈现出递增的速度和趋势，在这一背景下，急需大力推进绿色生产和绿色消费，因此，需要统筹推进生态补偿、循环补贴、低碳补助的政策设计。

3.绿色发展的多重制度的组合使用

绿色发展的财税制度可以选择某种工具单独使用，也可以选择两种或两种以上的政策工具的组合使用。如果政策工具组合得当，可以发挥更加有效的作用。例如在流域生态建设和环境保护中，如果单一实施生态补偿政策，难以起到责权利结合的效果。如果实施生态补偿政策与环境损害赔偿政策的耦合使用，就可以起到事半功倍的效果。全国第一个跨界流域——新安江流域的生态补偿政策就是这样设计的，达到了非常好的生态保护效果。再如，为了推进我国能源结构的调整，可以同时实施高碳能源征收碳税与低碳能源给予补贴的组合政策。根据调查，火力发电大约每度2角左右，风力发电大约每度5角左右，太阳能光伏发电大约每度1元左右。纯粹按照市场原则，低碳能源根本无法与高碳能源竞争。但是，同时实施对高碳能源征收碳税而对低碳能源给以补贴，完全有可能做到。因为长远看来，发展和使用低碳能源是合算的，而发展和使用高碳能源的是不合算的。

4．绿色发展的财税制度改革方向

(1)“由无到有”的绿色财税制度改革。有些绿色财税制度理论上讲可以有，但是，政策实践中还没有。例如，碳税制度就是属于尚处于理论研究层面的绿色财税制度。碳税制度使用与否还不局限于该制度本身的优劣，而取决于碳税制度与碳权制度的优劣比较。如果决策者基于学者的研究认为碳权制度比碳税制度更优，那么，碳税制度就会靠边站；如果决策者基于学者的研究认为碳税制度比碳权制度更优，那么碳税制度就会成为一种由无到有的绿色财税制度。

(2) “由弱到强”的绿色财税制度改革。有些绿色财税制度在政策实践中已经存在，只是政策实施的力度还不够。之所以出现这种现象，或者是政策操作层面没有全面覆盖，或者是“绿色财政收入”或“绿色财政支出”的力度没有达到“外部成本”或“外部收益”的额度。基于此，就要判断已有政策的实施效果，只要政策效果是好的，就要坚定不移地实施和推广；只要政策效果是好的，就要想方设法使得“绿色财政收入”等于“外部成本”，使得“绿色财政支出”等于“外部收益”。

(3)“由下到上”的绿色财税制度改革。有些绿色财税制度在局部地区已经取得显著效果，但是，尚未在全国层面得到普遍推广。对于这类源于基层的绿色财税制度的创新，要尽快完成由“自下而上”的改革转向“自上而下”的改革。在低碳城市创建中，试点城市出台了新能源汽车的补贴政策。这一政策改善了石化能源汽车与绿色能源汽车的比例结构，有利于大气环境质量的改善。既然是一项好的政策，就应该在全国推广。

五、结　　论

1．推动绿色发展是合乎民意的时代潮流。中国的改革开放给老百姓带来了极大的物质福利的增长，但是，也在生态环境、自然资源、气候变化等方面付出了惨重的代价。绿色发展是时代的潮流，百姓的呼唤。随着人均收入水平的上升，人们对绿色环境和绿色产品的需求已经呈现出递增趋势。包括绿色发展在内的“五大发展”理念就是回应人们的需要。绿色发展不仅可以提高包括经济效益、环境效益和社会效益在内的综合效益的最大化，也可以最大程度地体现经济公平、生态公平和社会公平。

2．财税制度改革是推动绿色发展的重要动力。黑色发展是市场失灵的表现，绿色发展也不可能是纯粹的市场行为。推动绿色发展必须遏制黑色发展并激励绿色发展。不遏制黑色发展，绿色发展就没有动力；不助推绿色发展，黑色发展就难以退出。为此，必须采取“双管齐下”的制度：以环境税、资源税、碳税等绿色财税政策遏制黑色发展，以生态补偿、循环补贴、低碳补助等绿色财税政策激励绿色发展。由于中国处于环境危机、资源危机和气候危机并存的状态，因此更加需要统筹推进绿色发展的财税制度的创新与实施。

3．绿色发展的财税制度可以通过优化选择或耦合强化取得更佳的政策效果。绿色发展的财税制度是一个制度工具箱。在制度工具箱中，有些制度存在替代性，有些制度存在互补性。当两种制度可以相互替代时，需要对两种制度的制度绩效进行比较分析，然后作出优化选择；当两种制度可以相互补充时，需要对两种制度进行有效对接、实施耦合强化，从而实现更好的制度绩效。由于绿色发展的财税制度是在政府干预下发挥市场机制的作用，因此，既要防止市场失灵，又要防止政府失灵。

4．绿色发展的财税制度改革要明确改革的方向。中国的绿色发展的财税制度改革方向有三个：一是“由无到有”的绿色财税制度改革，例如碳税制度；二是“由弱到强”的绿色财税制度改革，例如生态保护补偿制度；三是“由下而上”的绿色财税制度改革，例如绿色能源汽车的价格补贴政策。当然，这些改革方向的把握也不局限于财税制度本身，还要统筹考虑绿色财税制度和绿色产权制度的优劣。

[1]中共中央.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].浙江日报，2015-11-4.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012.

[3]庇古著，金镝译.福利经济学[M].华夏出版社，2007.

(责任编辑：李贝贝)

浙江省哲学社会科学重大招标项目“生态文明制度建设研究”(14YSXK03ZD)的阶段性成果。

F812.0

A

1243(2016)03-0068-006

作者：沈满洪，宁波大学校长，浙江省生态文明研究中心主任、首席专家，主要研究方向：生态经济理论与政策、资源与环境经济学、生态文明理论与制度。邮编：315211。