中国民族问题治理的历史经验与启示

2016-09-22赵旭东

人间 2016年6期

关键词：历史经验中国启示

赵旭东

摘要：民族国家的构建在于塑造一个具有共同政治认同、基本政治制度一体化的政治、经济、文化共同体。中国共产党领导下的民族治理制度与观念是历史的产物，是历史经验与革命实践结合的产物。

关键词：中国；民族治理；历史经验；启示

中图分类号：D633文献标识码：A文章编号：1671-864X（2016）02-0112-03

一、中国古代的民族治理制度与思想

中国自古以来就是统一的多民族国家，在历史的流变中展现出了一部民族交融与发展的史诗，中华民族源远流长、博大精深、包容并蓄的精神便蕴含其中。在关于中华民族组成的问题上，费孝通认为中华民族是多元一体的格局。“它的主流是由许许多多分散存在的民族单位，经过接触、混杂、联结和融合，同时也有分裂和消亡，形成一个你来我去、我来你去，我中有你、你中有我，而又各具个性的多元统一体。” “中华民族这个多元一体格局的形成还有它的特色在相当早的时期，距今三千年前，在黄河中游出现了一个若干民族集团汇集和逐步融合的核心，被称为华夏，它像滚雪球一般地越滚越大，把周围的异族吸收进了这个核心。它在拥有黄河和长江中下游的东亚平原之后，被其他民族称为汉族。汉族继续不断吸收其他民族的成份日益壮大，而且渗入其他民族的聚居区，构成起着凝聚和联系作用的网络，奠定了以这疆域内部多民族联合成的不可分割的统一体的基础，形成为一个自在的民族实体，经过民族自觉而称为中华民族。”①中原的华夏民族与周边的少数民族的关系在相互的交往中的不断密切，因此对于民族问题的认识也不断深入，开始形成一系列处理民族关系的思想，实施了处理民族问题的相关制度。先秦的《礼制正义》中就有“修其教不易其诉，齐齐政而不易其宜”的记载。这种处理民族关系的思想被后世各王朝所沿袭。

秦汉时期民族治理的思想为因俗而治，即根据民族地区的不同形势设立管理機构进行统一管理。秦汉的统治者一般通过设立郡县、属国来管理内徙的边疆民族，不具备设置郡县管理的边疆地区则设立诸如西域都护府等机构进行管理。魏晋南北朝时期的主题是国家统一与民族融合。北方内迁的少数民族在与中原地区的交流中逐渐汉化，并形成了一系列的少数民族政权。至南北朝时期，已经产生了北方少数民族王朝与南方汉族王朝对峙的情形。各政权的统治者在处理民族问题上除了采用羁縻的政策外，多采用征战的方式来解决争端。值得注意的是，不论是北朝的南征还是南朝的北伐，双方的统治者都坚持自己是华夏的正统，可见他们都有渴望民族统一的愿望。北朝的少数民族政权认为华夏正统是以德相承，并不是依据民族来相承。而南朝则认为“内诸夏外夷狄”，自己以华夏正统而自居，但是南朝又不得不面对北朝对峙的事实。南北朝时期的兼并战争和经济文化交流，促使民族隔阂逐渐淡薄，民族融合不断加深，到隋唐时期已经形成天下一家的局面。隋唐时期受魏晋南北朝时期民族大融合的影响，皆采取了较为开明的民族政策。唐代统治者倡导夷夏一家亲，采取怀柔、招抚为主的民族政策，通过和亲、册封、盟誓和通使等多种方式来调整民族关系。其中设置羁縻府州管理边疆是唐王朝的创举。此外唐王朝实行屯田互市，密切少数民族地区与内地经济往来。宋代，中央继续推行羁縻制度管理少数民族地区。蒙元时期采取了因俗而治的政策，在西藏通过宗教领袖对藏区进行统治，元世祖时期封宗教领袖八思巴为国师。元代中央通过设立宣政院来管理西藏事务。在西北对畏兀尔采取封赏、联姻等方式与畏兀儿建立紧密的联系，以此来稳固对于西北的统治。元代时期，中央对西南地区实行土官制度，这一制度是以羁縻制度为核心建立的。明代依然沿袭因俗而治的思想，对于西北、东北少数民族进行招抚，设立一系列羁縻卫所。在西南则沿袭土司制度。对于西藏地区通过政治上的分封形式来确立明朝与西藏各教派和地方势力之间的政治隶属关系。明代与蒙古的关系除了军事对峙之外，实行了封贡与互市的政策。清朝政府在民族事务管理方面的制度化和法制化进行了系统地建设，取得了显著成效，堪称中国历代封建王朝的翘楚。早在后金政权时期，后金政权的统治者就非常重视民族事务管理的制度化和法制化，天聪七年（公元1633年）皇太极曾经遣官前往内蒙古科尔沁部和外藩蒙古宣布《饮定法律》（又称《盛京定例》）。后来，清朝政府陆续制定和增修《理藩院（部）则例》、《回疆则例》、《蒙古律例》、《西藏通制》等，确认了有关少数民族地区的行政区划、职官制度、行政管理制度、司法制度、宗教制度、经济贸易制度等。这些制度或法律对少数民族地区事务管理规范化发挥了极为重要的作用，使清朝官员在管理民族事务方面有章可循，在处理民族问题方面有法可依。②具体而言，清王朝在蒙古地区推行了盟旗制度，在西藏地区则设立了“金瓶掣签”制度。新疆地区则采用伯克制与军府制，后期在新疆设省加强对于新疆的管理。西南地区清王朝推行“改土归流”的政策，这加强了中央对于西南的管理。纵观古代的民族政策，历代都具有一定的延续性，其中因俗而治是历朝统治者所遵循的观念，这种治理观念的推行密切了各族人民间的联系，推动了统一的多民族国家的形成。这一思想对于当代的民族治理仍然具有启示意义。

二、近代以来民族观念的变迁与民族国家的建构

晚清以来，中国置身于千年未有之变局，为了挽救危机，晚清政府在民族问题方面采取了平满汉畛域、边疆地区新政等政策，但是这些政策在内忧外患之下并没有取得明显的效果，民族问题依然深重。近代中国被帝国主义列强强行纳入到资本主义世界的政治、经济格局之中，被迫加入到世界民族国家的竞争行列，在这种世界潮流之下，晚清政府的这些措施远不能解决近代以来的民族问题。虽然自古以来中国是统一的多民族国家，但是在这样一个大的封建帝国里，先民们只有诸夏与夷狄的观念，但并没有近代意义上的民族的观念。有以汉族文明为中心的“ 天下” 观念，但却没有在民族之林中自立的“国家”观念。华夏与夷狄的区分，不是基于人种、种族血统，而是基于是否接受礼治与教化。③古代的民族观念与近代的民族国家观念有着天壤之别。近代的民族国家要对外确定边界，对内缔造大众的平等性关系，强调公民权，以此维系社会的有机关系。中国近代意义的民族国家不是中央王朝集权和强烈控制的结果，而是民族自觉的产物。这种民族自觉的动因，一方面来自西方列强侵略给中华民族所带来的整体性的压力和危机，另一方面则来自帝国体系逐渐的瓦解，各民族对建立新的政治共同体新的、内在的需求。④

在民族国家形成的过程中，民族的概念扮演了重述历史与规划未来的重要角色，而民族主义则扮演了把“民族”作为概念转化为民族国家的政治魔术师。民族主义是现代性的政治共同体意识与行动，民族主义构建了民族，以民族为根基，推动了民族国家的创建。⑤中国最早提出民族主义的是梁启超，他在《国家思想变迁异同论》中说：“民族主义者，世界最光明正大公平主义也不使他族侵我之自由，我亦毋侵他族之自由，其在于本国也，人之独立，其在于世界也，国之独立。”他所指民族主义，具有崭新的内容，是指整个中华民族自立于世界民族之林的能力，是为了“使我四万万同胞强立于此优胜劣败之世界”，而非狭隘的排满主义或种族主义，因而具有明显的积极意义和进步作用。维新派与革命派关于民族主义的争论在于是否排满。辛亥革命后，建立独立、民主和统一的多民族国家成为革命派和立宪派的基本共识并得到确立，则标志着中国近代民族主义的最终形成。具体体现为中华民国成立初期五族共和的理念。孙中山在其就任临时大总统的宣言书中说：国家之本，在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人。是曰民族之统一。⑥民族统一的意思，照孙中山的说法，就是不分畛域，合汉、满、蒙、回、藏为一个统一的中华民族。孙中山认为各民族应当平等共存，共同抵御外辱，实现民族自决、国家独立。但是受时代的局限，孙中山的民族主义思想有大汉族主义的成分，他认为少数民族应该在国家的帮助下发展，逐渐同化于汉族，形成中国的“国族”—“中华民族”。五族共和的主张对于维护国家统一、民族团结起到了积极的作用。这样的宪政安排是统一的多民族国家进行民族国家建构的一种尝试，也是对于民族问题、民族治理方式的有益探索，孙中山的民族主义思想是民国时期制定各项民族法律、政策的基本指导思想。

1912年的《中华民国临时约法》规定了民族政策的基本原则，第一次把调整民族关系作为国家根本大法的基本内容。北洋军阀时期制定的《中华民国约法》，南京国民政府1931年公布的《中华民国训政时期约法》和1947年公布的《中华民国宪法》，都以国家宪法的形式来规定民族政策的基本原则，同时也把民族平等写入了宪法。北洋政府时期，重视蒙藏事务，制定相关法律并设立蒙藏事务处，并延续清朝的羁縻政策。在发展各民族民生事业的同时也加强对少数民族地区的控制，并推行民族同化。南京国民政府基本沿袭了孙中山的民族主义思想。南京国民政府在法律上承认各民族的平等地位，这在政治、经济、文化教育、语言文字、风俗习惯、宗教信仰等方面，都有法律上原则要求和具体规定。比如在政治上，制定了保障民族地区参、众议员由当地人员选派的《选举法》这类基本法规；规定《蒙古自治办法原则八项》，《蒙古蒙部旗组织法》等。在文化教育方面颁布了《待遇蒙藏学生章程》、《边疆学生待遇办法》等法律法规。民族政策方面则颁布了《蒙藏院官制》、《蒙藏事务局职任暂行规则》、《西藏第一届国会议员选举法》、《蒙古待遇条例》等，并在中央设立蒙藏委员会管理蒙藏事务。1945 年国民党六大宣言提出赋予外蒙、西藏以高度自治之权，体现了民国政府民族政策具有自治性的一面。但是，在半殖民地半封建社会的近代中国，中国一切民族与边疆问题的根源在于帝国主义、封建主义与官僚资本主义的压迫。因此不论北洋政府还是南京国民政府，都对内投靠帝国主义，对内为国内的大地主、买办与大军阀代言，民族平等与民族自治多成为了政治手段。比如说西藏、蒙古地区的民族自治，实质上仍然沿袭清代的羁縻制度。主要通过笼络西藏、蒙古的贵族，来实现统治。在西藏体现为维持噶厦政府，噶厦政府在政治上实行政教合一的封建统治，经济上实行野蛮、落后的农奴制；在蒙古地区则维持盟旗制度与王公制。在这种制度之下，西藏、蒙古的一些王公贵族为了自己的利益则与帝国主义勾结，实行民族分离活动。比如西藏的噶厦政府在英国的怂恿与支持下，在国际上搞“西藏独立”活动。内蒙古的德王在日本的支持下搞内蒙古独立，曾经一度建立“蒙疆联合自治政府”。蔣介石为首的南京国民政府在法律上承认民族平等，但不承认中国少数民族的存在，把少数民族视为汉族的宗支，在实际上进行民族压迫的统治。以内蒙古为例，国民党把内蒙古的所有问题定位为一般的地方问题，淡化、取消其民族问题特殊性的一面。在基本政策取向和目标上，对内蒙古实行强力控制；通过建省置县，将其纳入国民党中央集权体制之内。⑦1928 年9 月，国民政府宣布热河、察哈尔、绥远特别区改为行省。10月，宁夏设省，阿拉善旗和额济纳旗由该省管辖。随着这些行省的成立，内蒙古的昭乌达盟、卓索图盟划入热河省；锡林郭勒盟、察哈尔部划入察哈尔省；乌兰察布盟、伊克昭盟及土默特特别旗划入绥远省；阿拉善旗和额济纳旗划入宁夏省。另外，哲里木盟和呼伦贝尔部在清末已被划入东北三省。至20 年代末30 年代初，清末以来历届中央政府准备在内蒙古地区设立行省，并将各盟旗分别划归各省管辖的计划得以实现。这些行省成立以后，加紧向各盟旗境内移民放增设县治。自建省设县移民以来，盟旗权利，蒙民生计，均为剥削殆尽。⑧当时的建省设县事实上剥夺了少数民族地区的自治权利，人为的制造了民族纷争与民族隔阂，加深了对于少数民族的压迫。但是民国时代的民族政策与封建社会的民族政策相比的仍有巨大进步的作用。首先在于对于民族问题认识上的进步，民国以来确定的民族统一、民族平等的观念较之封建社会的“华夏”与“夷狄”观念是质的飞跃。其次，民国时代的民族思想与民族政策一定程度上强化了“中华民族”的观念，这一时期对民族、国民等概念的解释、澄清和重构，为完成民族国家的构建奠定了基础。抗日战争的全面爆发更是刺激了中华民族的民族情绪，中华民族的凝聚力得到了空前的增强。各少数民族虽然承受着国民党政府的压迫，但是仍然表现出了中华民族的民族自觉性，与汉族群众一同抗击侵略，中华民族的向心力、凝聚力一直不断加强。中华民族从一个理论名词变成了一个存在的实体。⑨

三、中国共产党领导下民族治理制度与观念的发展

中国共产党早在第一次国内战争时期，就提出了民族纲领和民族政策。当时主要的主张是民族自决，以此实现民族独立，采用邦联制实现中国统一，建立中华联邦共和国。在中共二大中也提出了中国的民族解放运动要并入全世界被压迫的民族革命的潮流之中。土地革命时期，中国共产党提出了在统一国家内建立“自治区域”的思想。1930年的《中华苏维埃共和国国家根本法（宪法）大纲草案》、1931年和1934年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》、1931年的《关于中国境内少数民族问题的决议案》都对于民族问题具体的阐述。红军长征的成功与西南地区少数民族的支持是分不开的，因此中国共产党对于少数民族的社会状况有了更为深刻的认识：认为根据少数民族地区的状况，不能到处采用工农苏维埃的形式去组织少数民族政权，在有些民族中可以采用人民共和国及人民革命政府的形式争取解放。此后中国共产党对自决权的目的进行了首次阐述，认为强调自决权不只是为了分离、联邦，更重要的是为了团结和联合国内少数民族。1937 年 6 月的《中共中央关于“民族统一纲领草案”问题致共产国际电》中，“承认中国境内各少数民族之平等权及其自决权，以组成各民族自由联合的中华民国。”这种思想的提出，具有重大的理论意义和实践意义。”⑩抗日战争时期与人民解放战争时期是中国民族区域自治理论初步形成的阶段，1940年的《关于回回民族问题的提纲》、《关于抗战中蒙古民族问题提纲》中提出“在共同抗日原则下，允许回族有管理自己事务之权”；“蒙古民族有管理自己事务之权”。1941年《陕甘宁边区施政纲领》中规定“依据民族平等原则，实行蒙、回民族语汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族自治区。”1945年10月，中共中央书记处关于内蒙工作意见的一份电报指示，对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治。1946年1月，中国共产党代表团在《和平建国纲领草案》中提出“在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及其自治权。”1947年，《中国人民解放军宣言》提出：“承认中国境内各少数民族有平等自治的权利。”这一时期，中国共产党对解决国内民族问题的形式是一个发展提高的过程，同时也逐步明确和充实了民族区域自治的概念与内容。1947年内蒙古自治区的建立，是实行民族区域自治的重要经验，也形成了民族区域自治的初型。

1949 年9 月下旬召开的中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》，具有代行宪法的性质。它根据全国各族人民的共同意志，以国家根本大法的形式明确提出在少数民族聚居区实行区域自治，并全面阐明了党解决中国民族问题的纲领性原则。其中第51条规定：“ 各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区域，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”从1950年开始全国开始推行民族区域自治制度。1952年颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》有力的推动了民族区域自治的实施。1954 年《中华人民共和国宪法》的制定出台，以国家根本法的形式确立了民族区域自治制度的地位。从1957年开始的“左”倾的错误干扰了民族区域自治制度的推行，1966年至1976年的“文化大革命”更是使得民族区域自治制度遭到破坏，理论研究陷入停滞。粉碎“四人帮”后，我国在批判纠正“文革”带来的历史错误时，积极大力采取施恢复民族区域自治制度的建设。在思想上纠正了“民族问题是阶级问题”的“左”倾错误思想。在《关于建国以来的若干历史问题的决议》中指出“必须坚持实行民族区域自治。”1980年8月邓小平在中央政治局扩大会议上的讲话中指出“要使各民族真正实行民族区域自治。”1984年10月1日《中华人民共和国民族区域自治法》的施行，标志着我国民族区域自治制度进入了一个新的发展阶段。此后县、乡两级基层民族自治地方和民族行政机关发展迅速，少数民族人口增长逐渐上升，少数民族成员对自己原有民族成份进行了恢复，民族经济和文化也得到长足发展。1997年江泽明在中国共产党第十五次全国代表大会政治报告中，把我国的民族区域自治制度论述为我国三大民主制度之一，从国家根本制度上論述了民族区域自治制度的地位。胡锦涛则指出，民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。针对民族关系的新情况新特点，习近平提出，民族团结是发展进步的基石，要把民族团结紧紧抓在手上。2014年4月习近平在新疆考察中指出，“要全面贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，促进民族和睦相处、和衷共济、和谐发展，让民族团结之花开遍天山南北。”

四、民族问题治理的历史启示

民族国家的构建在于塑造一个具有共同政治认同、基本政治制度一体化的政治、经济、文化共同体。民族区域自治制度在广大少数民族地区的推行，确保了人民民主专政的国体、人民代表大会制度这些中华人民共和国宪法所规定的社会主义制度在我国的全面实现。民族区域自治，就是在统一的国家内，在国家宪法的基础上，由少数民族自己管理本民族地区的内部事务。作为当代中国的一项基本政治制度，民族区域自治保障了少数民族人民当家作主的权利，体现了宪法中“法律面前人人平等”的内涵。民族区域制度是解决民族问题的重要途径与形式。我国的民族区域自治制度通过《民族区域自治法》以及具体的自治规章、自治条例来实现。民族区域制度对于我国社会的稳定与发展、中国特色社会主义的建设都具有重要作用。各民族的繁荣与发展是实现中华民族伟大复兴的坚实基础，然而民族的经济、社会、文化、政治的具体发展都需要在一定的制度框架内去实现。民族区域自治制度就是作为这样一种框架为处理民族关系、保护少数民族权益提供保障。民族区域自治制度在中央政府对地方自治机关的有效控制和协调之下，有效地解决了中央与民族地方之间的关系，使中央和地方利益得以协调发展，从而建设平等、团结、互助、和谐的民族关系。中国的民族区域自治制度是历史的产物，它根植与我国悠久的历史传统中，是马克思主义民族理论在我国的实践和发扬，是历史经验与革命实践结合的产物。坚持并完善民族区域自治，将有利于统一的多民族国家的发展，也将加速我国社会主义现代化的进程。

注释：

①费孝通：《中华民族的多元一体格局》，北京大学学报（哲学社会科学版），1989年04期。

②余梓东：《浅谈清代民族政策的启示》，《中国民族》，2004年第12期。

③萧功秦：《中国民族主义的历史与前景》，《战略与管理》，1996年第2期。

④付春：《从帝国体系到民族国家-中华民族的形成与发展》，《广西民族研究》，2009年第2期。

⑤王文奇：《民族主义与民族国家构建析论》，《史学集刊》，2011年5月第3期。

⑥《孙中山全集》，中华书局1981年版，第二卷，第2页。

⑦李玉伟：《民国时期国民党政府的民族政策及内蒙古的民族问题》，《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》，2004 年第1期。

⑧义都合西格：《蒙古民族通史》，内蒙古大学出版社，2002版，第五卷，第340页。

⑨严昌洪等：《论民国时期的民族政策》，兰州大学学报（社会科学版），2012年第1期。

⑩青觉：《中国共产党民族区域自治制度的形成与发展》，《宁夏社会科学》，2004年3月第2期。

《陕甘宁边区参议会文献汇编》，第105页，科学出版社，1958年。