当代中国流域治理现状与模式选择

郭佳佳

【摘 要】 本文结合其他国家跨流域治理的经验，总结了三种治理模式并对其进行了分析比较，探讨我国流域治理的路径选择。要树立“跨域”理念，完善跨域管理体制；吸引并推动多元主体参与流域治理；拓宽投资渠道，建立有效的资金保障机制；加大跨流域法治执行力，推进政府问责制。

【关键词】 流域治理；水污染；模式选择；太湖流域

“流域是一类特殊的自然区域：以河流为纽带的带状、多纬度的区域，整体性极强、关联度很高”，[1]从而形成了与一般意义上的区域公共管理所不同的特点，对治理过程提出了更高的要求。以太湖流域为例，可以发现，20世纪70年代以来，大量低技术、高污染企业不顾对环境的影响，大量排放工业污水。农业生产和生活用水也都在加剧湖水的富营养化。因此，自20世纪80年代初期以来，蓝藻几乎每年都会出现，而且爆发的规模和频率不断增加。

从1995年起， 太湖被列入国家“三河三湖”水污染防治的重点。1998年1月，国务院明确规定太湖治污由江浙沪两省一市分3个阶段共同完成。但是由于治理难度很高，水污染速度呈现了更高的增长。2007年5月太湖流域内暴发大规模蓝藻事件引发了全国范围的关注，国务院拟规划建设9个方面太湖污染治理的重大工程项目，并于2008年5月批复了《太湖流域水环境综合治理总体方案》。但是，从近十年的太湖流域水质情况来看，除2007年外，水污染情况都十分严重，劣Ⅴ类水质平均占到了30%以上，而Ⅲ类及以上的水质平均不到20%。2007年的水质相对来说是最好的，但劣Ⅴ类水质也占到了22.9%。2009年水质最差，劣Ⅴ类水质占到50.6%。由此，构建何种治理模式成为推动流域治理过程中的一大问题。

一、流域治理的一般模式

跨流域治理需要协调好各治理主体以及利益相关者的关系，选择恰当的治理模式，以便有效、长久的达到治理效果。现行模式主要有以下三种：

1、集权与分权相结合模式

这一模式就是中央政府制定治理的总体规划和目标，派出机构承担主要治理任务。同时，各区域行政相关部门负责该行政区域内水污染的管理、组织和监督工作。太湖流域治理采用了这种模式。作为水利部派出机构地太湖流域管理局，虽然负责治理的主体工作，但因“责任主体间的分工并不明确”，[2]并不能有效的协调所在地区的相关部门，上游政府的积极治理往往导致下游政府的“搭便车”现象；同样，没有上游政府的配合，下游政府再多地努力也是治标不治本的。由此，全流域的水质整体下降，导致治理成本高而收益低的困境。

2、政企结合模式

这一模式是指由一个具有政府部门权力，并按私人企业模式运转的机构承担跨流域治理任务，对该流域水资源进行集中开发与管理。典型的成功案例就是美国田纳西河流域的治理。田纳西流域管理局在总统领导下承担相应职能的同时，又作为独立核算企业承担“区域经济、社会发展等多重目的”。[3]这种模式结合了行政和市场两种手段，使其在承担治理任务的同时，发挥各种生产要素带动经济增长。流域管理局的管理职责由地区资源管理理事会实现，同时，董事会下设15人组成的“执行委员会”分管具体工作，理事会的成员则主要由流域内7个州的代表、受益方代表和地方社区代表组成，从而实现了政府意愿与公众需求的良好结合，并赋予了流域治理中预防与规划相结合的特点。

3、全流域集中治理模式

这一模式是指中央政府通过建立一个强有力的具有综合决策和协调手段的流域管理机构，对流域进行集中治理，并有效协调各地方政府参与治理。泰晤士河流域实行的则是这种治理模式。在对河段统一管理的基础上，英国中央政府合并200多个管水单位组建了泰晤士河水务管理局。该局具有综合决策和协调权力，使水污染治理与“供水、排水、渔业、航行、农业、防洪等一系列业务”[4]结合在一起，组织政府各部门以及各地方政府的合作。同时，也有利于流域的产权明晰，使河流治理与开发具有明确的责任人，不仅能提高效率也能实现合理问责。由此，时刻要求水务局严格按照规定标准定期进行巡视监督。而且，在加大执法力度的同时，泰晤士河水务局也积极与企业沟通，使企业主动汇报具体的污染问题，并帮助企业解决污染问题。

二、三种流域治理模式的对比分析

三种治理模式都是在跨流域治理的实践基础上形成的，治理对象都是区域乃至全国范围内的重要流域。在流域治理过程中，中央政府都曾颁布了重要的法律，并设立相关管理机构进行重点治理。然而，三种模式的区别也是十分明显的：

首先，治理主体各不相同。太湖模式的治理主体涉及太湖流域管理局以及流域范围内水利、环保、交通、水务等各个部门。各主体之间分工不明确，导致“九龙治水”困局。[5]田纳西河模式的治理主体则十分明确，就是田纳西河流域管理局。泰晤士河模式的治理主体也比较简单，是基于众多管理单位合并而成的泰晤士河水务管理局。

其次，治理机制上也存在很大差异。太湖模式主要基于科层体制的权威依赖强大的政府干预力度对流域进行整治，但受制于行政区域很难实现整体性的综合治理。田纳西河模式依赖的是一种政企结合模式，充分发挥董事会的科学规划与合理分配以及理事会的多元参与。泰晤士河模式的治理机制是通过具有综合决策与协调的治理机构进行全流域集中治理，在治理过程中有效组织相关主体合作，构建了“非分段分别的实施过程”。[6]

再次，治理资金的来源方面，太湖模式主要依靠中央政府和地方政府的财政拨款。田纳西河模式针对工程类别进行定性，对公益性为主的工程，采用公共财政投资为主；对利益性为主的工程，多采用发行债券、上市融资和吸引外资等方式。泰晤士河模式的资金主要来源于供水收费和上市公司股票和集资、融资等。

最后，治理效果的不同也是可想而知的。太湖模式的治理效果不尽人意，氮、磷等指数仍然超标，水体富营养化依然严重。田纳西河模式是以防治为主的治理模式，对水质管理的一贯重视使田纳西河并未发生大规模水污染情况。泰晤士河模式历经150年的运作取得了举世瞩目的效果，水质已全面恢复原貌，达到饮用水的标准，成为世界上最干净的河流之一。

三、中国流域治理的模式选择

基于模式比较可以发现，进一步优化治理模式是太湖流域走出“久治不佳”困境的关键。因此，我们需要结合我国跨流域治理的实际，在现有的制度环境基础上，借鉴其他模式的先进经验，探索出太湖治理的优化方案：

第一，树立“跨域”理念，完善跨域管理体制。[7]一方面要建立权威高效的流域管理机构，“构建中央与地方政府间的合作与激励机制” ，确保其能够统一规划治理方案、协调和各行政区域政府部门。[8]另一方面，也需要加强政府各部门及各地方政府之间的沟通与协调，就自身掌握的信息、资源、经验与技术等相互交流，就治理问题协商解决。

第二，吸引并推动多元主体参与流域治理。政府机构应与社会组织广泛合作，提高治理效果。同时，广泛吸引公众表达自身的利益诉求并参与治理，在尽可能尊重公众诉求的基础上引导共同的利益选择。社会组织和公众的参与有助于提高社会公众的博弈能力。基于与专家、媒体的合作，通过网络论坛、宣传活动等多种形式，能够形成维护流域公共利益的一支重要力量。

第三，拓宽投资渠道，建立有效的资金保障机制。要解决流域治理经费问题，需要走市场化运作、多渠道的社会筹资之路。关键是要调动政府、企业和社会的积极性，“构建上下游地区间财政横向补偿方式和生态补偿的产业扶植政策”。[9]尽可能通过多种融资渠道吸收社会资金及外资，用市场的手段推动流域治理运营保障资金的持续供应。

第四，加大跨流域法治执行力，推进政府问责制。一方面流域内各政府和部门要密切配合、协力合作，严厉打击破坏流域水环境的违法行为，加大流域水管理的执法力度，保证综合执法效果。另一方面要“尊重流域治理的社会规律” ，将保护责任落实到地方政府工作的整个流程中，并按指标定期进行评价与考核，对不合格的政府机构进行问责。[10]

【参考文献】

[1] 黎桦林.流域府际合作治理机制文献综述[J].学理论，2013（3）.

[2] 曹飞.流域治理中的地方政府行为研究[J].社会科学战线，2012（10）.

[3] 周勤.美国跨州流域事务治理经验及启示[J].国际瞭望，2013（4）.

[4] 史虹.泰晤士河流域与太湖流域水污染治理比较分析[J].水资源保护，2009（5）.

[5] 王勇.流域政府间横向协调机制研究述评[J].广东行政学院学报，2008（1）.

[6] 姚尚建.论流域治理的复合价值[J].改革与战略，2008（4）.

[7] 王佃利，史越.跨域治理视角下的中国式流域治理[J].新视野，2013（5）.

[8] 李胜，陈晓春.跨行政区流域水污染治理的政策博弈及启示[J].湖南大学学报，2010（1）.

[9] 张紧跟，唐玉亮.流域治理中的政府间环境协作机制研究——以小东江治理为例[J].公共管理学报，2007（3）.

[10] 邓可祝.流域治理问责制的比较研究：以太湖流域和美国切萨皮克湾流域为例[J].上海政法学院学报，2014（6）.