浅析建设工程项目全过程跟踪审计

卓和平

浅析建设工程项目全过程跟踪审计

卓和平

一、建设工程项目全过程跟踪审计概述

我国成立专业的工程造价咨询机构已经有近二十年的历史，这些专业咨询机构成立后，通过工程结算审核等专业咨询方式在节约投资，提高项目投资效益方面发挥了不可替代的作用，但这种事后的结算审计也存在固有的局限性。由于这种结算审计在竣工后进行，工程项目已经既成事实，审计人员远离具体的建设过程，只能根据竣工的工程项目的现实情况和工程施工过程中产生的书面签证记录来审核，即使某些地方不合理，也无法通过合理化建议来节约成本，事后的结算审计发挥的作用受到了限制，尤其是随着工程量清单报价方式的推广，事后的结算审计发挥的作用更是越来越小。

2010年12月底，国家审计署制定了《政府投资项目审计规定》，明确规定了对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程，应当有重点地对其建设和管理情况实施跟踪审计。随着我国工程造价体制改革的深入，业主控制成本意识的提高，以及国外一些先进的管理方法和管理理念的引进，业主也不再满足于工程竣工后的结算审核。工程项目成本控制的重心也逐渐由事后的静态控制向事中、事前动态的控制转移，全方位、全过程地控制成本的观念越来越深入人心，而业主由于人员、专业水平等多方面原因，本身无法进行全过程的动态的成本控制，在这种情况下，专业的造价咨询机构推出的工程项目跟踪审计受到了业主的普遍欢迎。

建设项目跟踪审计就是指独立的审计机构和审计人员（含配合审计部门协审的社会中介机构和专业人员），运用审计技术，依据国家的有关法律、法规和制度规范，对建设项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实、合法、效益进行审查、监督、分析和评价的过程，造价咨询单位通过提供合理化建议、造价专业咨询、方案设计、数据审核等方法，控制工程项目建设成本，节约资金，提高投资效益。在实施过程中以市场为中心对造价进行动态控制和管理。项目建设前期重点控制概算合理性，协助业主实施限额设计，高标准编制工程量清单；工程实施阶段，由于外部条件的变化，设计阶段未考虑周全的因素往往就暴露出来，导致设计变更，造价也随之变化。这就需要审计人员对建设工程运行中出现的问题及时研究分析，并及时采取纠正措施，使目标得以顺利实现。这一阶段是造价动态控制最集中的过程。审计人员的大量工作也应该在这个阶段完成。前两阶段工作做好了，最后结算审核就能达到合理控制与确认工程造价的目的。

二、审计范围及内容

（一）建设项目前期准备阶段审计

本阶段主要是审查基本建设程序是否合规，项目建设审批文件是否合法、手续是否完备：

1.审查建设项目的审批文件。

2.审查设计概算是否按有关部门批复的规模、建设内容进行编制。

3.项目建设资金来源是否落实。

4.检查内控制度建立、执行情况。

（二）建设项目实施过程中的审计

本阶段是项目的实施阶段，重点审查工程招投标、合同和计量与支付等方面，严把计量支付关，合理协助建设单位控制工程变更与索赔，积极向建设单位提供合理化建议，防范各种风险损失。

1.审查标底（或控制价）和工程量清单的编制是否合理、完善，审查主要材料单价的确定是否合理；在中标通知书发出前对招投标的各个环节进行审查，是否公开、公平、公正，招标投标程序是否合法合规，招标投标有关文件是否齐全完整。

2.审查合同是否具备合法性、合规性和完备性，合同（包括总承包合同、勘察设计合同、施工合同、采购合同、监理合同等）文件是否完整，合同主体是否有明确授权，合同条款的内容是否全面、真实，签订的手续是否完备，特别是审查工程合同有关结算条款的合规性及有效性，与招标文件和投标承诺是否一致。

3.审查工程量清单项目以外的额外支付的签证是否合理，工程单价或合价的调整是否合理，工程设计变更是否合理等。

4.在项目实施过程中，审计组可以视必要情况进行如下工作：

（1）检查建设项目相关人员到位情况。如施工单位“五大员”是否及时到位，监理单位到位人员是否具备相应的资质和岗位证书。

（2）检查合同履行情况。如建设项目相关的单位是否认真履行合同条款，有无违法分包、转包工程等。

（3）检查施工现场记录。如工程设计变更、施工现场签证手续是否合规、及时、完整、真实；主要材料是否有合格证、质保书等质量保证资料；有关工作日志、施工资料是否齐全，隐蔽工程的有关图片、文字资料是否齐全、真实；设计变更是否按规定程序办理等。

（4）检查建设资金使用情况。如预付工程款是否按工程进度支付，有没有附工程量清单，并经监理工程师签字；重点关注数额较大且长时间不结转的预付工程款、预付备料款，防止出现超付工程款现象；费用支出是否合法合规等。

5.对重大工程设计变更、工程经济签证和合同条款变更要及时介入，提供合理化建议。

（三）建设项目竣工后期审计

1.建设项目竣工验收审计。竣工验收是否按规定内容和程序进行；验收的竣工报告、图纸、文件等资料是否齐全；是否及时办理了有关交接手续；验收时，有关职能部门人员是否参与；验收中提出的问题有无按规定进行处理。

2.工程竣工结算审计。全面准确计算工程量，检查定额套用是否正确，主材费的计入是否符合有关规定；施工合同规定的内容有无全面履行。及时纠正工程结算中的高估冒算和弄虚作假，实事求是地核定工程造价。

3.工程成本核算审计。检查工程成本核算及账务处理是否符合《国有建设单位会计制度》的要求，是否有利于建设项目的管理和竣工决算的需要。审查建设单位管理费用的计取范围和标准是否符合《基本建设财务管理规定》的有关规定，费用支出是否符合“合法、合规”原则，有无超列管理费用情况。

4.工程竣工财务决算审计。竣工财务决算的编制依据是否符合国家的有关规定，资料是否齐全，手续是否完备；对工程节超情况以及剩余资产是否妥善处理；审查竣工决算报表的真实与合法性。

（四）审计方法

1.审计组在工作过程中提出的建议或要求等应采用书面形式，往来文件或资料须双方签收。

2.积极主动配合建设单位依据项目管理进度计划和实施情况进行跟踪审计。

3.审计组在项目现场设立办公场所，与建设单位建立定期例会制度，参加建设单位重要例会；审计人员应经常深入施工现场，掌握工程进度、变更等真实情况，了解工程建设中涉及的有关技术问题，及时提出审计意见或建议，并做好相关记录。

4.对进入施工现场的工程所需设备与主要材料要进行查验、核对和记录，保证其品牌、规格型号和质量等符合合同要求。

5.注重隐蔽工程的审核。

6.在审计中做到依法审计，客观公正，不能任凭个人感情去对待具体事务，杜绝冒然行事，掌握好审计标准。

7.工程竣工财务决算审计，要全面核实建设单位实际发生的各项费用、实际购置设备数量和价格，防止决算中弄虚作假，以保证形成新的固定资产的真实性。

三、存在的问题

1.业主对跟踪审计认识不明确，无法合理地界定造价咨询单位跟踪审计的工作内容。跟踪审计虽然已经进行了10余年，但很多业主单位对跟踪审计应该干什么，不应该干什么没有明确认识，片面地认为跟踪审计就是控制对施工单位的付款额度，这就将跟踪审计的工作内容简单化，这种片面认识产生了不良后果：业主在进行招标选择跟踪审计中介机构时，由于业主及其委托的招标代理公司对跟踪审计认识不清，招标代理公司没有帮助业主设计合理的招标程序，招标标书的内容设计不明确，没有规定跟踪审计的具体内容。而中介机构根据自己的理解和对跟踪审计工作内容的承诺来报价，不同的工作内容，报价当然不一样。而业主和招标代理机构在制定评标标准时，根本不重视投标书中的工作内容承诺，仅仅关注各中介机构的审计收费额，将收费额的高低作为选择跟踪审计机构的唯一标准。在各中介机构工作内容不一样的前提下来简单比较收费额的高低，在这种情况下，致使中介机构不是在提高服务质量上下工夫，而是通过低价竞争来承揽业务，形成恶性的不正常的价格战，而收费上不去，又无法提供高质量的服务，久而久之，形成恶性循环的怪圈。而收费较高，服务质量更好的中介机构反而无法生存，对跟踪审计的发展非常不利。

2.部分工程项目的业主代表出于自身私利考虑，不想让中介机构参与过多，导致中介机构无法发挥应有作用。

3.相关法律、法规不够完善。跟踪审计是在建设全过程实时进行的一种动态审计，作为一种全新的审计模式，审计人员承担着重大的责任和风险，这就需要相关的法律、法规作为支撑，为跟踪审计部门提供衡量的标准。

4.中介机构对跟踪审计的认识不清，从事跟踪审计的人员良莠不齐，使跟踪审计流于形式。中介机构的人员都非常熟悉事后的结算审计，但对跟踪审计的认识却是片面的、不系统的、不完善的。例如，大部分中介机构对跟踪审计的目的认识不清，没有认识到在控制工程成本时，不但要考虑建设阶段静态的工程造价，还要考虑竣工验收后项目的运营成本，跟踪审计成本控制的目的是在考虑整个项目建设及运营期的前提下，使项目建设期造价和运营期成本合计的净现值最低。再如，中介机构没有认识到在进行造价咨询时，跟踪审计人员控制成本的方式是提供咨询和建议，最终决策权还在于业主，但审计人员应该向业主说明不同施工工艺或不采取审计人员建议所带来的后果及对工程造价的影响。

5.跟踪审计投标书仅仅成了中介机构获取跟踪审计资格的一种敲门砖，而没有成为对双方责权利约定的一种法律文件。

四、解决方法

为了更好地发挥跟踪审计的作用，根据跟踪审计过程中存在的问题，笔者建议采取以下几种方法：

1.行业管理部门完善关于跟踪审计的规定，对跟踪审计进行恰当定性，对跟踪审计的工作内容、方法、收费，尤其是当中介机构不能恰当地执行跟踪审计时的责任认定及处理进行明确的规定，使得中介机构及其人员对跟踪审计有清晰、统一的认识。当中介机构犯了错误，就能通过国家规定来界定中介机构的责任，对中介机构进行通报公示、停业整顿等处罚，最终使中介机构的责、权、利对等，促使中介机构下大力气去抓跟踪审计的服务和质量，使跟踪审计发挥应有的作用。

跟踪审计的具体工作内容应该划分不同阶段，中介机构在不同阶段应该发挥不同的作用，根据国外的一些先进的做法，同时结合中国国情，笔者认为不同阶段的具体工作内容如下：在界定跟踪审计工作内容的情况下，行业管理部门要组织跟踪审计方面的研讨班、培训班及其他形式的培训，提高中介机构跟踪审计的素质，提高全社会对跟踪审计的正确认识，促进跟踪审计的发展。

2.中介机构应加大对跟踪审计的研究，对跟踪审计过程中的经验进行及时的总结、提炼，对出现的新问题内部进行集体探讨，以便集众之长，发现新对策，提高对跟踪审计的认识，减少跟踪审计工作失误，树立中介咨询机构的良好信誉，促进跟踪审计业务的良好发展。

3.业主在选择跟踪审计中介机构时，要完善招标程序及招标标书的设计。业主应该在招标代理公司的协助下，对将要委托的跟踪审计机构的工作内容进行明确的规定，然后在工作内容一致的前提下，再来比较各中介机构的收费额。当然，单单看一个公司的资质也是说明不了问题的。业主在选择中介机构时，可以咨询该中介机构以前或目前的客户，查询他们的业绩，听听他们的评价，了解中介机构以前的工作流程和工作效果，这样选择的结果可能要比简单比较资质和收费效果要好很多。

作者单位：湖南省天平项目管理有限公司