“新三号令”：站在供给侧下的新一轮国企改革视角

◎ 周雪飞（西南财经大学天府学院金融研究所，成都610052）

“新三号令”：站在供给侧下的新一轮国企改革视角

◎ 周雪飞（西南财经大学天府学院金融研究所，成都610052）

在坚定不移推进供给侧结构性改革的当下，国有企业究竟扮演着什么角色、国企改革将何去何从？这些问题着实令人关注，也引发了诸多争议。当人们还在驻足观望、犹豫徘徊时，国家决策层发出“国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大，不断增强活力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值”的掷地有声“最强音”、动员令，这无疑为国企诠释正名，也为加快推进新一轮国企改革增强信心、指明方向、确定路径。

如果把供给侧结构性改革这条主线比作“主动脉”的话，国企则是这条主动脉的重要构成、关键节点（如图所示）。而长期以来的库存积压、产能过剩乃至僵尸形态，使一些国企出现了脉管变硬、失去弹性等“动脉硬化”症状。

7月1日，国务院国资委、财政部联合发布实施的《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第32号，即“新三号令”）的出台，犹如一剂中药良方，产权市场能够据此对相关国企号脉、诊断、对症下药：通过产权转让、增资扩股以及企业资产转让等方式来优化要素配置、疏通扩张血管，最终达到“调节血脂，降低血压”、恢复国有企业“强劲功力”的效果。

供给侧结构性改革、国有企业与“新三号令”和产权市场关系示意图

1　新一轮国企改革成为供给侧结构性改革的主战场和突破口

从2015年开始，以“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”为重点的供给侧结构性改革正式拉开大幕。供给侧结构性改革是指用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率。应当讲，供给侧结构性改革更加注重“通过优化各类要素配置，来提升经济增长的质量和数量”。

过剩产能和积压库存沉淀了大量厂房、土地、设备及劳动力等生产要素，使得资源无法从过剩行业流到有市场需求的行业、从低效率领域流到高效率领域，从而降低和影响了要素资源的配置效率。“化产能、去库存”则是减少无效和低端供给、提高经济运行效率的根本举措。换言之，只有加快消化过剩产能，处置“僵尸企业”，推进资产重组，培育战略性新兴产业和现代服务业，建立有利于供给侧结构调整的体制机制，才能实现有效供给和更高水平的供需平衡，增强我国经济发展的内生动力。

作为实体经济运行中提供终极产品和服务的企业，尤其国企，无疑是供给侧结构性改革的主体。与此同时，供给侧结构性改革针对、指向的突出问题同样也集中体现、反映并落在国企身上——产能过剩、积压严重、库存膨胀、结构失衡所带来的供给效率低下，都与国企息息相关、密不可分。概言之，宏观层面看，一些国企成为供给侧结构性改革的对象；微观角度讲，一些国企自身也是推动供给侧结构性改革的主体。

国企能否在供给侧结构性改革中发挥带动作用，对推进这场改革具有决定性意义。正因为此，新一轮国企改革也就成为供给侧结构性改革的主战场和突破口。而要尽快在国企改革重要领域和关键环节取得新成效，必须坚持市场取向，突出问题导向：让市场发挥资源配置的决定性作用，矫正以往过多依赖行政手段配置资源带来的要素扭曲，通过规范企业国有资产交易行为、强化监督管理，真正从体制机制上完成国有企业、国有经济的结构调整，增强国企活力，提高资本效率、防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。

2　“新三号令”为推进新一轮国企改革和规范国有资产交易保驾护航

“新三号令”旨在规范企业国有资产交易行为，加强企业国有资产交易监督管理，防止国有资产流失。

和2003年12月31日出台、自2004年2月1日起施行的《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国资委、财政部令第3号，即“3号令”）相比，“新三号令”新增28条规定、增幅达70%之多，内容存在重大变化；具体包括总则、企业产权转让、企业增资、企业资产转让、监督管理、法律责任、附则共七章67条，对企业产权转让、增资、资产转让等企业国有资产交易行为等作出详细规定。其中不少新规对于企业国有资产交易和监督管理以及实务操作具有重大指导意义，有利于推进新一轮国企改革。

2.1首次明确了包括三种基本行为的企业国有资产交易“大概念”

“新三号令”首次明确在产权交易机构公开进行的企业国有资产交易行为包括“企业产权转让、企业增资和企业资产转让”，正式将增资扩股、重大资产转让行为纳入企业国有资产交易的监管行为范围，从而把企业国有资产交易中的产权转让、增资扩股和资产转让等三种基本行为统一到一个监管办法框架下，形成了全口径的企业国有资产交易“大概念”，实现了多元化集成管理。

“新三号令”将三类企业（国有及国有控股企业、国有实际控制企业）的增资扩股、重大资产转让行为纳入进场交易范围，扩大了监管视线，从而降低了国有资产流失的风险。

2.2有利于国企通过国有资产交易优化资源配置进而加快改革步伐

无论是“做强做优做大国企”，还是供给侧结构性改革中的“淘汰落后产能、消化库存积压、处置僵尸企业”，都离不开要素资源的优化配置，而通过企业国有资产交易——产权转让、增资扩股和资产转让，不仅能够实现“强强联合，优中更优”，而且可以通过资产重组、增资扩股等方式，剥离、处置盈利能力较弱资产，引入各类资本的参与，从而实现国有资本形态的转换，最终淘汰无效产能，清理僵尸企业，让国企轻装上阵，重现活力。

“新三号令”在为国企“通过国有资产交易优化公共资源配置”提供制度保障的同时，也为理顺国有资产管理体制、加快新一轮国企改革奠定基础，创造条件。

3　产权市场承载新使命并应提供有效“新供给”

毋庸置疑，在“优化公共资源配置、服务国企国资改革、促进混合所有制经济发展，为不同属性资本形态的转换、组合提供平台支撑”的进程中，产权交易行业被赋予了新的使命、担当历史重任。“新三号令”的出台不仅明确要求“国企的增资扩股和资产转让行为应当在产权交易机构中进行”，进一步拓宽了产权市场的作业边界，并且也向产权交易机构发出了“提供有效新服务、新供给”的更高要求。

3.1企业国有资产交易应当在依法设立的产权交易机构公开进行

“新三号令”在扩大企业国有资产交易行为范围的同时，也明确要求“企业国有资产交易应当遵守国家法律法规和政策规定”，“遵循等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行”。

“新三号令”的相关条文内容为产权交易机构从事企业国有资产交易提供了有力的法理依据，某种意义上可以称之为“支撑产权交易机构生存发展的基础法规”。

3.2产权交易机构接受国资监管机构的监管并应提供有效“新供给”

在有关“国资监管机构监管职责”的内容表述中，“新三号令”列明国资监管机构及其他履行出资人职责的机构对企业国有资产交易履行的监管职责，包括“选择从事企业国有资产交易业务的产权交易机构，并建立对交易机构的检查评审机制”。这也就意味着，全面明确了国资监管机构对企业国有资产交易的监管职责。

“新三号令”还明确提出“省级以上国资监管机构应当在全国范围选择开展企业国有资产交易业务的产权交易机构，并对外公布名单”，选择的产权交易机构应当满足具体条件要求。换言之，产权交易机构从事企业国有资产交易并非“一劳永逸”，必须满足相应的制度规定、技术设施、专业人员等软硬件条件要求，并且应当不断提升市场影响力，提高服务能力，创新交易模式，在新一轮国企改革中提供有效的新服务、新供给，方能立足市场，实现可持续发展。

①《习近平：理直气壮做强做优做大国有企业》，新华社，2016年7月4日.

②《习近平：坚定不移推进供给侧结构性改革》，新华社，2016年7月8日.

③《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，2015年8月24日.

④国务院国资委、财政部：《企业国有资产交易监督管理办法》，2016年6月24日.

⑤国务院国资委、财政部：《企业国有产权转让管理暂行办法》，2003年12月31.