我国多元养老主体责任体系的构建

周湘莲

(中南大学 马克思主义学院，湖南 长沙　410083)



我国多元养老主体责任体系的构建

周湘莲

(中南大学 马克思主义学院，湖南 长沙410083)

随着老龄化的快速发展，以及少子化、高龄化和空巢化的大量出现，我国传统的家庭养老功能日渐弱化，养老问题日趋严峻。我们要以党的十八届三中全会提出的社会治理理念为指导，构建多元养老主体责任体系，发挥政府主导养老、市场补充养老、社会协同养老和家庭基础养老的作用，使政府、市场、社会和家庭在养老事务中协同合作、功能互补，推进多元养老主体的合作共治，积极应对老龄化快速发展这一世纪挑战。

多元养老主体；责任体系；构建

我国老龄化快速发展。据国家统计局公布，截至2014年底，我国60周岁及以上老年人口2.12亿，老龄化率达15.5%，明显高于联合国规定的10%的老龄社会标准。全国老龄委预计，未来20年中国将进入老龄化高峰，平均每年增加1000万老年人，到2050年左右，老年人口将达到全国人口的三分之一。随着少子化、高龄化和空巢化的大量出现，传统的家庭养老功能日渐弱化，养老问题成为我国越来越严峻的问题。党的十八大报告指出，要“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”。十八届三中全会提出，“要创新社会治理体制，改进社会治理方式，鼓励社会各方参与，实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动。”这是党的正式文件中首次提出“社会治理”一词，标志着我国治国方略的重大转型。“‘社会治理’并不强调政府是唯一的社会权力中心，它强调多主体治理，从过去的单一主体转变为多主体，从单纯的政府管理转变为政府、市场、社会的联合治理。”①我们应以社会治理理念为指导，构建多元养老主体责任体系，发挥政府主导养老、市场补充养老、社会协同养老和家庭基础养老的作用，使政府、市场、社会和家庭在养老事务中协同合作、功能互补，推进多元养老主体的合作共治，积极应对老龄化快速发展这一世纪挑战。

一、政府承担主导养老的责任

“在一个多元化的行动者系统中，政府应当扮演什么样的角色，是一个需要优先解决的问题。”②“治理理论的最重要内容是公共生活治理主体的多元化，强调的是多元主体之间信息权利责任义务的合理分配，政府在其中起主导作用。”③养老事务是公共生活治理的重要内容，“政府的主导作用体现在要承担道德、行政、经济、法律等方面的责任。”④

1.道德责任。“在责任政府的责任体系中，道德责任是核心。”⑤在我国，政府的权力影响着社会生活的各个领域，这种特殊性使得政府的道德责任关系到政府职能的发挥和全社会道德水平的提升。政府既要成为社会道德的表率和楷模，又要在全社会加强孝道教育和舆论引导，为孝文化营造社会道德氛围，为多元主体养老提供内驱力和舆论支持；要主导建立符合时代要求的新型孝道文化，打破传统孝文化中存在的代际不平等的缺陷，强调家庭养老中老人与其他家庭成员相互扶持的互益性；要根据家庭养老功能日益弱化的现实，强调政府、市场和社会养老的义务性和自律性。

2.行政责任。政府是公共权力的委托代理—执行机构，是公共权力的掌握者和行使者，是对社会进行控制的主导力量。正确行使行政权力，切实履行行政责任，对公众负责，是政府的本质所在。政府主导养老的行政责任，首先要健全养老组织机构体系，明确机构职能定位，强化协调管理。要重新定位中国老龄协会职责，赋予其行政执法主体资格；明确民政、人力资源与社会保障、医疗卫生，以及老龄委等相关部门职能定位，加强协调合作。其次要培育成熟的市场和社会，鼓励、扶持市场和社会成为养老的生力军，发挥市场养老的补充作用和社会养老的协同作用，推动养老主体多元化发展。第三要主导养老服务建设，完善养老设施，重视人员培训，明确服务标准，强化监督管理，健全运行机制。

3.经济责任。英国宪政思想家柯克对政府的主导作用作了说明：国家是一群自由的人为了享受权利和共同的利益而在理性的引导下联合的团体，政府的责任就在于在正义的机制下实现资源和利益共享分配。⑥我国是以公有制为主体的社会主义国家，政府掌握着大量的公共资源，可以运用经济手段对社会资源和利益进行公平配置，体现其社会公众性和正义性，从而使老年人可以实现基本的“老有所依，老有所养”。因此，政府应健全公共财政投入制度，加大财政转移支付力度，为养老提供基本的财政保障。要对市场和社会组织的各类养老机构和人员实行税收优惠，在土地供给、信贷支持、建设运营补贴、人员培训、风险分担等方面提供更多有效支持，激励市场与社会进入养老领域。要通过优惠购房和养老补贴等方式鼓励家庭成员与老人共同居住，或就近居住和就业，以更好地照顾老年人。

4.法律责任。完善政策法规制度，从战略高度对养老进行顶层设计，是政府责任的内在要求，也是政府履责的保障。“国际竞争的核心是制度的竞争。从中国的长远来看，应该学习的是制度改造。对于这一课题，更需要学习的是政府。”⑦政府作为制度的主要安排者，在推行多元治理，制定多元主体养老政策法规以及为其实现创造良好的制度环境方面承担着重要责任。一要完善养老立法。我国目前仅有《老年人权益保障法》提出了要推动养老主体多元发展，并提出了物质供养、生活照料、精神慰藉等多方面的养老内容。我们应将多元主体在物质供养、生活照料和精神慰藉等方面的养老责任写进宪法，对企业和社会组织的社会责任进行立法，以强化公民的养老权利和多元主体养老的义务，并以此推动各级法规的完善。二要落实养老法规。要健全与《老年人权益保障法》等法规配套的行政规章和政策体系，应当对养老主体以及养老设施、内容、方式、标准等作出明确的政策规定，并严格按照行政规章加强行政执法检查工作，强化对养老的监督管理，使养老法规得到切实的执行与落实。三要适时调整计划生育政策。我国计划生育政策已实施30多年，在人口结构已发生重大变化的今天，应进行适当调整，以提高少儿在总人口中的比重，从而优化人口结构，降低老龄化率。

二、市场承担补充养老的责任

现代社会治理改革的重要内容是合理分权，政府、市场和社会等要实现有序的管理和集体行动。政府以强制力为后盾，是只“看得见的手”；市场则是通过内部的供求、价格、竞争和风险等机制对资源配置产生影响，是只“看不见的手”，二者都是社会治理的重要主体。由于我国政府权力过大，市场机制不健全，市场发育不充分，市场养老在目前还只能发挥重要的补充作用。同时，由于政府自身能力有限，履行社会责任效率不高等原因，也必须发挥市场养老的补充作用。企业是市场的主体，“企业履行社会责任是企业价值、个人价值与社会价值的辩证统一，是实现人的全面自由发展和人生幸福最大化这一终极诉求的现实选择”⑧，“企业应对每一个利益相关者承担相应的责任，具体而言，又可以分解为企业的经济责任、法律责任、伦理责任和慈善责任(Carroll,1979)等 。”⑨

2.慈善责任。慈善责任体现了企业的人文精神和价值取向。企业不能把经济利益作为唯一目标，除了赚取最大利润外，还应以维护和提升养老等社会公益为目标。《2014年度中国慈善捐助报告》显示，2013年我国慈善捐赠总量达1100亿元，占全年GDP的0.16%。而同年美国的捐款达3000亿美元，占GDP的2.2%。我国慈善事业与西方相比有着很大的距离，西方企业家都是慈善家。因此，我国企业要增强慈善意识，积极参与、组织慈善捐助活动，通过资金捐助、物质捐赠、建设养老院、志愿者活动等方式帮助处于困境的老年人。

3.经济责任。企业公民理论认为，企业如同社会的公民，社会为其生存发展提供了资源并赋予其一定的公民权利，企业就要像公民一样承担相应的社会责任。其中经济责任是根本，是企业履行社会责任的基石。企业既要依法为员工缴纳基本养老保险、企业年金、医疗保险等各类险金，为员工未来养老提供经济保障；又要为老年人等社会需要关心的特殊群体提供必要的经济救助；还要利用交易成本低、办事效率高等优势，大力发展老龄服务事业和产业。通过公建民营、民建民办等多种方式参与养老，满足社会养老需求，并以此作为新的经济增长点，推动社会经济的发展。

三、社会承担协同养老的责任

1. 道德责任。美国学者莱斯特·M·萨拉蒙认为，公益性是社会组织的重要特性。推崇群体价值和公共利益的社群主义学者也认为, 公共的善是一种终极的善，是一种至善, 这种善有物化和非物化两种基本形式，分别体现为公共利益和道德。由此可见，社会组织首先就是一种道德组织，追求公共利益、保护老年人等弱势群体权益是其应有的基本责任，体现了其“至善”的道德价值取向。当前，我国养老问题日趋严峻，社会组织要树立公益意识，强化自身养老的社会责任；要建立道德责任监督机制，在养老事务中信息透明，运作规范，诚实守信，廉洁自律，从而增强公信力，重拾公众信任；要在全社会进行养老道德宣传教育，优化道德舆论环境，重建社会尊老敬老的道德价值。

2．管理责任。党的十八大报告提出，要形成社会组织发展和社会组织管理的新格局。社会组织的发展促进了政府与社会的适度分离, 推动了公民社会的发育与成熟,增强了公民个体的主体地位, 促进了自身力量的进一步成长，使其成为既是整合、协同政府、市场与家庭等多元主体养老的重要力量，又是促使、监督多元主体养老的制衡力量。一方面，社会组织是自主性的公益组织，必须建立有效的自我管理机制，包括健全财务报告制度、绩效评估制度和第三方评估机制，促使自身积极、规范地参与养老事业。另一方面，社会组织作为政府和市场之外的社会治理的重要主体，要敦促政府、市场和家庭履行养老责任，并对其履责情况进行协调与监督，提高多元主体养老效率；同时还要整合各类养老资源，在养老资格认证、标准制定、人员培训、绩效评估、信息提供等方面积极履行社会管理职责。

4. 法律责任。社会组织在我国兴起较晚，且由于“大政府小社会”的治理格局在短期内难以发生根本改变，关于社会组织尚未有完善的法律规制。不过，作为由国家法律所确认的治理主体, 就应当具有与其相对应的法律权力与责任。就养老责任而言，一要遵守《老年人权益保障法》等相关政策法规，协同政府、企业和家庭开展养老服务，并对各养老主体进行法律监督。二要推动、协助政府健全养老政策法规，保证这些政策法规的准确性与可行性，体现社会公平公正。三要推动制定专门的《社会组织法》和《公益慈善法》等法律，完善《红十字会法》、《工会法》等社会组织法律法规，促进社会组织依照规章自主治理社会事务，为社会组织从事养老等公益事业保驾护航。

四、家庭承担基础养老的责任

1．经济供养。当前我国老年人口基数大，国家“未富先老”，国家财政支出中用于养老保障的支出远低于西方国家，甚至不及一些中等收入国家的支出，养老金存在着较大的财政缺口，家庭承担经济供养为现实所需。《老年人权益保障法》明确规定：对失去劳动能力和没有经济来源的老年人，要提供物质支持满足其生活需求。要使患病的老年人及时得到治疗和护理；对经济困难的老年人，应当提供医疗费用。要妥善安排老年人的住房，不得强迫老年人居住或者迁居条件低劣的房屋；自有的住房，赡养人有维修的义务。赡养人有义务耕种或者委托他人耕种老年人承包的田地，照管或者委托他人照管老年人的林木和牲畜等，收益归老年人所有。

2. 生活照料。对老年人的生活照料有正式照顾系统与非正式照顾系统，前者主要由政府和社会组织构成，后者则主要由家庭、朋友和邻里组成。非正式照顾系统是解决老年人生活照料的一种自然机制，是数千年来我国老年人生活照料的主要依靠，其中家庭又扮演着最为重要的角色，是非正式照顾系统的主体。家庭的责任主要有：对生活不能自理的老年人，家庭成员应当承担照料责任，不能亲自照料的，应当按照老年人的意愿委托他人或者养老机构等照料；享受社会组织或其他组织照料的老年人，家庭成员要积极协助照料。

注释：

① 徐猛：《社会治理现代化的科学内涵、价值取向及实现路径》，《学术探索》2014年第5期，第13页。

② 张康之：《论主体多元化条件下的社会治理》，《中国人民大学学报》2014年第2期，第3页。

③④周湘莲：《论农村空巢老年人精神养老的政府责任》，《湖南师范大学社会科学学报》2014年第4期，第59、56页。

⑤ 王友良：《论我国楼市的政府伦理责任》，《湖南社会科学》2013年第3期，第51页。

⑥ 于翠平：《公平正义:社会主义和谐社会的价值向度》，《黑龙江社会科学》2011年第5期，第45页。

⑦ 汝信：《中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2000年版，第279页。

⑧ 吴月：《低碳经济背景下企业社会责任问题探析》，《湖南师范大学社会科学学报》2014年第4期，第68页。

⑨ 桑瑜：《论政府与企业的社会责任边界》，《湖南师范大学社会科学学报》2014年第4期，第61页。

⑩ 陈永正、贾星客、李极光：《企业社会责任的本质、形成条件及表现形式》，《云南师范大学学报》2005 年第 5 期，第37页。

On Construction of Primary Responsibility System of Multiple Pensions in China

ZHOU Xiang-Lian

(Central South University, Changsha Hunan 410083, China)

With the rapid development of aging and the appearance of fewer children, old aging and empty-nested phenomenon, the function of China’s traditional home-based pension is gradually weakened and the pension problem is becoming more serious. We should take the social governance concept proposed in the third plenary session of the 18th Central Committee of the CPC as the guide, build a primary responsibility system of multiple pensions, play the role of government lead the pension, the market supplement the pension, social collaborate the pension and the family-based pension, and make a coordinative cooperation and function complementary of the government, the market, the society and family in pension. And the cooperation of multiple pensions should be promoted to meet actively the century challenge of the rapid development of aging problem.

main body of multiple pensions; responsibility system; construction

2016-04-10

中南大学教师研究基金项目 “社会治理背景下我国养老主体的多元化及其责任研究”(2014JSJJ042)研究成果。

周湘莲(1967—)，女，湖南长沙人，博士，教授，从事行政管理和思想政治教育研究。

C913.6

A

1673-0313(2016)04-0057-05