放射性废物处置场选址邻避效应的问题研究

吴晗，王亮，孙锋，滕柯延

环境保护部核与辐射安全中心，北京　100082



放射性废物处置场选址邻避效应的问题研究

吴晗，王亮，孙锋，滕柯延*

环境保护部核与辐射安全中心，北京100082

结合国内外对放射性废物处置场选址邻避效应的研究成果，分析放射性废物处置场选址邻避效应的基本特性，运用比较分析法，全面分析物权分类及相应权利特性。以土地为划分依据，探讨放射性废物处置场邻避效应的法律属性，提出放射性废物处置场邻避冲突属地役权滥用的法律实质的观点。结果表明：在确认放射性废物处置场邻避问题的地役权法律属性之后，可以通过司法程序来解决邻避问题，确保放射性废物处置场及相邻土地物权的合法行使及不被滥用。从法律层面提出应对邻避问题的策略，并结合我国放射性废物处置场现状，初步探讨对我国放射性废物处置场选址的启示。

处置场；邻避效应；相邻关系；地役权

1　放射性废物处置场邻避效应问题由来

放射性废物处置场(以下简称“处置场”)邻避效应(not-in-my-back-yard)指居民或居民团体因担心相邻的或相近的核废物处置场对人身健康、环境质量、固定资产价值等带来负面影响，而引发的一种针对邻避设施的集体反对甚至反抗行为，进而引发一系列不可预见的效应，又称“不要建在我家后院”效应[1-3]。

处置场与核电厂、研究堆有着根本的不同，其所处置的放射性固体废物初始活度确定，且随着时间的推移因不断地发生衰变而减小，不可能达到临界条件。处置场的本质与普通废物的垃圾填埋场一样，都是人为地将废物与生物圈隔离，让其不断衰变和降解，达到无害化。但由于公众的科学知识水平不一致和错误的舆论引导[4-6]，在很多地方出现了“谈核色变”的恐慌心理。

处置场邻避效应最著名的属美国尤卡山处置场。其位于美国内华达州尤卡山地区，是经奥巴马政府批准的高放射性废物的处置场。该项目在确认成为高放射性废物处置场场址之时即遭到当地群众和当地州政府的强烈反对[7]。该州反对尤卡山项目原因之一就是，该废物处置场作为联邦处置场要接受来自其他州运来的大量放射性废物，然而截至该地被确定批准为最终场址之日，内华达州还没有一座核电站[8]；另一个原因则是，当地群众及州政府普遍担忧高放射性废物处置场的设立将对其周围环境、不动产价值甚至民众身体健康造成影响[9]。

2　处置场邻避效应的法律实质

处置场在民众看来具备长期性、破坏性等特征。在处置场选址过程中，周围民众会产生不同程度的恐慌心理，进而产生一系列求知真相、公众参与等行为。这一系列的求知真相、公众参与行为是维护自身权益的表现，是一种正常行使的民事权利[10]。然而，在实际处置场选址过程中，往往民众们更多的是以非理性的、暴力的方式来反对处置场的选址，进而形成邻避冲突。

在我国《环境保护法》、《环境影响评价法》、《放射性污染防治法》等法律中，对与处置场选址工作相关的公众参与、信息公开以及区域处置做了一般规定，但剖析邻避效应的根本原因，其法律实质是单一的。从这些专门法律角度探究处置场选址邻避效应的实质问题存在局限，不能从根本上解决邻避冲突[11-14]。

为探究邻避效应的法律实质，以土地为划分依据，邻避设施的处置场作为地上物是由其建设单位拥有所有权，同时，在邻避设施周边的民众，大多是与该邻避设施的土地相邻或相近的，同样拥有与其对应的土地使用权及地上物所有权。

我国物权法中，一个重要的关于所有物利用的权利为用益物权[15-16]。而用益物权中，有一种相邻关系就是规约关于物权所有人(使用人)与相邻物权所有人(使用人)在行使用益物权时形成的使用和容忍使用的关系。物权法中的相邻关系是指2个或2个以上相互毗邻不动产所有人(使用人)，在行使占有、使用、收益、处分权利时发生的权利义务关系。也就是，在所有人(使用人)行使权利时，有权依据相邻关系而以必要为目的从邻方得到相应的利益，并防止来自邻方的危险和危害。因此，相邻关系实际上是享有要求其他相邻方提供便利或是接受一定限制的权利，是一种所有权的限制或延伸。

《物权法》赋予公民不可侵犯的民事权利，然而，对于一些自身权利外的他权行使过多的干涉，实际上是一种权利滥用。处置场邻避效应实质上是物权法中相邻关系的滥用。

相邻关系是我国《物权法》的特色之一，作为大陆法系国家的物权法，我国物权法既规定了罗马法系中的地役权，又延续了1986年《民法通则》中的相邻关系。《物权法》第156条明确规定：地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。其中，他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地。根据该条款可知，地役权即需役地所有权人以供役地所有权人的土地供自己土地使用便利而行使的最基本的权利，供役地所有权人不得干涉需役地所有权人行使地役权。地役权的行使需按照合同约定进行，一般认为应以最低限度的必要为手段。由此看来，如果将相邻关系看作是地役权的一种特殊形式，那么，处置场的邻避冲突则是地役权的滥用[17-18]。物权种类示意见图1。

图1　物权种类示意Fig.1　Schematic diagram of real right

相较于垃圾处置场、污水处置场等常规处置场，放射性废物处置场的确存在影响空间范围大、易造成公众恐慌等特点，然而运用地役权属性界定邻避问题，则是为邻避问题提供了一种通过司法程序解决问题的可能途径：一是处置场所有权人享有地役权，这种地役权的物权属性，使得土地周围民众给予合理程度的容忍；二是处置场所有权人在行使地役权的时候，需确保不侵犯周围民众的合法物权[19]。基于这种物权属性，使得原来棘手的邻避问题可以运用法律来寻求解决途径，保证邻避设施合法建设。相邻关系与地役权对比见表1。

表1　相邻关系与地役权对比

3　解决处置场邻避效应的常用法律对策或手段

在剖析清邻避效应的法律实质后，化解邻避问题的关键在于通过法律途径确认供役地和需役地所有权人的关系，进而通过法律手段对处置场选址过程中的公众参与、信息公开、利益补偿、保险机制加以科学的规范，才有可能有效解决邻避问题，应对邻避冲突[20]。

3.1公众参与提高到相邻物权人民事参与权的层面

将公众参与提高到法律层面，正确处理好处置场选址过程中的公众参与问题是保证我国放射性废物处置事业顺利进行的必要条件之一。对于公众参与，我国《环境保护法》、《环境影响评价法》等都有规定，然而，关于放射性废物处置的《放射性污染防治法》、《放射性废物安全管理条例》等则只是就处置场选址过程中的行政审批程序加以规定，并未对公众参与加以明确规定。因此，要根本预防邻避冲突，就必然要求完善公众参与的法律法规，使得邻避设施的选址过程实现公众参与法制化[21]。具体的公众参与途径，可以参照社会稳定风险评估的方式，将核安全作为国家安全、社会稳定的组成部分，在处置场选址过程编制《环境影响评价报告》时，将社会影响作为社会环境影响的一个章节，采取问卷调查等多种方式实现处置场周围民众的公众参与[22]。同时，在界定处置场的地役权属性后，在处置场选址过程中，征求相邻或相近土地所有权人的意见则从一种简单的公众参与上升到物权所有人对相邻土地权利的民事参与权，甚至在处置场选址侵犯自身权利的时候，具有提起诉讼的可能。这样既发挥了政府的行政主导作用，又保障了公众参与有法可依、有章可循，确保政府行为与社会公众贯穿处置场的选址全过程。

3.2信息公开法制化以满足相邻物权人民事知情权的要求

应对处置场邻避效应的关键在于对邻避冲突的预防。需要满足一个条件：即作为拥有相邻关系的物权所有人对邻避设施有较正确的、较为成熟的预判。《放射性污染防治法》第5条明确规定，县级以上人民政府负责组织开展宣传教育，使公众了解放射性污染防治的科学知识。总结处置场选址的邻避问题，绝大部分是由于政府或企业在选址过程中信息不公开、不透明造成的。这种信息不公开和不透明的状态，极容易在普通民众中形成类似于福岛核事故抢盐事件的恐惧和荒谬事件。试想一下，若大多数普通民众能够基本了解处置场的处置原理和安全措施，则这种公众恐慌情绪自然会在一定程度上加以消除。这就要求做到信息公开法制化[23]，建议在法律法规中明确规定信息公开的方式、方法、程序，由业主单位在处置场选址的初期阶段，通过在处置场周围悬挂、张贴及在地方政府网站上公布的方式，对处置场项目情况、废物来源、环境影响等内容加以公示，进而形成相邻物权人对处置场选址的知情与认可。这种法制化的信息公开也是用益物权中民事知情权的必然要求。

3.3运用地役权的有偿法律属性实现利益补偿

解决处置场邻避效应的根本是对邻避设施周围民众进行合理的补偿，并且该种补偿是有法律依据和保障的。例如，1989年美国的一处垃圾填埋场引发邻避效应，数据显示，在不对周围民众进行利益补偿的情况下，反对者高达70%；如果提供利益补偿并将利益补偿提升1倍，支持率几乎达到60%[24]。因此，地役权具有有偿的特征，需役地权利人(处置场所有权人)在选址过程中完全可以与供役地权利人(处置场周边地块权利人)订立契约，约定具体补偿数额及补偿标准，如果给予处置场周围一定范围的民众以合理而充分的利益补偿，则处置场的选址过程势必会更加有效地推进[25]。但应注意的是，出于处置场的这种利益补偿受公众关注度较高的因素考虑，对于利益补偿方式和补偿标准要以法制化方式规定，实现利益补偿的法制化、科学性、民主性和透明性。

3.4建立邻避设施强制环境污染保险制度

邻避设施周围民众反对处置场选址进而形成邻避效应的一个重要原因就是担忧处置场造成周围环境的损害。为了使处置场邻避设施可能带来的环境污染损害的相邻关系物权人等能够得到有效补偿，同时也为了进一步促进政府或者邻避设施企业提高环境保护意识，增强对邻避设施的管理，有必要引入邻避设施的保险制度并加以法制化[26]。强制环境污染保险制度就是通过商业保险的方式，由政府或邻避设施建造企业就邻避设施对相邻关系物权人可能造成的环境污染进行参保，在邻避设施实际造成环境污染或可能造成环境污染时，由专业的保险机构对民众造成的现有和预期损失给予赔偿。

3.5建立邻避设施周围不动产的价值保证制度

邻避效应产生的一个重要因素就是作为邻避设施相邻关系的物权人担心因为处置场的选址而对自身享有的不动产物权的价值造成负面影响。因此，如果在处置场邻避设施周围建立不动产的价值保证制度，那么势必会大大降低邻避冲突的系数，有效解决处置场选址过程中的邻避问题[27]。不动产价值保证制度就是一旦处置场邻避设施周围的相关不动产因为邻避问题而贬值，只要相邻关系物权人举证证明不动产确有贬值(无需举证不动产贬值与邻避设施建造之间存在因果关系)，就可以通过法律程序申请政府对该不动产进行价值保证或回购[28]。

4　对健全我国处置场选址法律法规的启示

4.1我国处置场选址建造现状

根据《放射性废物管理规定》，我国低、中放射性固体废物实施区域处置。近些年，处置场的选址和建造工作正在如火如荼的开展。确定了不少场址，更有不少处置场正在建设中。但是，由于涉及地方政府企业利益关系和公众的接受度，邻避效应在我国处置场选址和运行工作中也有突出体现，例如：1)西南放射性固体废物处置场改名为飞凤山处置场，只接受四川省内产生的放射性固体废物；2)遥田放射性固体废物处置场规划100万m3的处置容量，也只是接受广东省内产生的放射性固体废物，对于周边省份废物接收问题只字未提；3)辽宁的徐大堡放射性固体废物处置场只接收徐大堡核电厂自身产生的放射性固体废物，对于同省的红沿河核电厂产生的放射性固体废物未予接收。放射性固体废物的处置问题关系到整个核工业的可持续发展，处置场的选址是一个系统性、科学性都比较强的工作，放射性固体废物能否得到妥善处置关系到子孙后代的安全和发展。因此，处置场的选址应该站在国家宏观层面，从经济性和可行性的角度，全面、系统、科学地规划指导选址工作，不应受到地方保护主义的干扰而影响处置场的长治久安。

4.2我国现有法律法规中关于处置场选址的规定及启示

2003年颁布实施的《放射性污染防治法》第18条规定，处置场作为核设施的一种，在选址阶段要进行科学的论证，编制《环境影响评价报告》，并按照国家规定，向有审批权限的行政部门办理审批手续。依照该条文，处置场的选址过程需编制《环境影响评价报告》以办理审批手续，而并未强制性要求编制诸如《社会稳定性风险评价报告》等能够充分体现信息公开和公众参与的报告。

2011年颁布实施的《放射性废物安全管理条例》第20～27条从放射性废物的选址规划、选址技术导则和标准、选址批准手续和建造许可证、主管部门、处置场关闭等方面做了进一步的规定，然而，在处置场选址过程中的公众参与、信息公开、利益补偿、保险制度等都没有在其中体现[29]。并且，作为国务院发布的行政法规，远远不如全国人大发布的法律的权威性高。而我国《核安全法》虽酝酿多年，但目前仍处于征求意见阶段。因此，在我国放射性废物处置事业起步较晚、立法严重滞后的情况下[30]，要尽快建立健全拥有最高效力的法律体系，健全处置场相关法律规定。同时，要尽快探讨处置场及处置场周围土地的地役权属性理论，在未来的核安全立法中要加入处置场的地役权属性这一概念，运用地役权这一用益物权属性全面分析、解决邻避问题，才能从法律层面上确保我国放射性固体废物处置事业的顺利进行。

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Some Thoughts on NIMBY Effect of Disposal Site

WU Han, WANG Liang, SUN Feng, TENG Keyan

Nuclear and Radiation Safety Center, Ministry of Environment Protection, Beijing 100082, China

The basic characteristics of the NIMBY effect of the radioactive waste disposal (RWD) site was analyzed, combined with foreign and domestic research achievements on the NIMBY effects of the location of the RWD sites. The classification and characteristics of real right was comprehensively analyzed using the comparative analysis method. Based on division of land, the legal attribute of NIMBY effect of RWD was discussed, and the legal essence of the abuse of the RWD site put forward. The results showed that after the confirmation of the legal attribute of the NIMBY of the RWD site, the problem can be solved by judicial procedure, so as to ensure that the RWD site and the adjacent land property rights can be legally exercised and not abused. The strategy of NIMBY problem was put forward from the aspect of law combined with China′s present situation of RWD site, and the enlightenment of RWD siting in China was preliminary discussed.

disposal site; NIMBY effect; adjacent relation; servitude

2016-03-11

国家科技重大专项基金项目(2013ZX06002001)

吴晗(1985—)，女，工程师，硕士，主要从事核安全监管技术支持项目管理工作，napolaen@qq.com

滕柯延(1983—)，男，工程师，硕士，主要从事环境影响评价审评工作，tengkeyan@chinansc.cn

X321

1674-991X(2016)05-0509-05

10.3969j.issn.1674-991X.2016.05.074