公民参与公共政策执行的政治逻辑与实现路径

白现军

摘要：公共政策与公民之间存在着无法分割的内在关联，公民参与公共政策执行，既是公共政策发展的必然趋势，也是民主政治的必然要求。公民参与公共政策执行往往呈现出正向、反向和零向三种基本向度。由于种种复杂的原因，当前我国公民参与公共政策执行还存在诸多问题和不足。为此，要注重通过塑造参与型政治文化、提升参与主体的素质能力、拓宽参与渠道、加大信息公开力度等措施，大力增强社会公众对于公共政策执行内容及其合法性的认同和支持，进而不断提高公共政策执行绩效。

关键词：公共政策；政策执行；公民参与；政治文化；信息公开

中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）09-0022-04

公共政策是政府依据特定时期的目标，对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实过程中所制定的行为准则。[1]公共政策执行是指政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，将已经制定好的政策内容转化为现实结果的过程。公共政策执行在整个政策过程中发挥着实现公共政策目标、检验公共政策质量、推进后续政策完善等重要作用。无论是从理论层面还是实践操作视角来看，公共政策与社会公众之间都存在着无法分割的内在关联。因此，公共政策执行也绝非政府部门的单边行为，而是需要在社会公众配合互动下共同完成的工作。公民参与不仅是一种政治行为，更是一种具有广泛性、开放性、多元化的公共管理文化。参与主体不仅包括个体的公民，还包括民间组织、营利性组织、专业化服务性组织等非政府组织。当前，我国公民参与公共政策执行正在变得日益普遍。但总体而言，在社会转型演进的大背景下，公民参与公共政策执行还存在诸多障碍，需要我们深化对相关问题的研究，以提升公民参与公共政策执行的深度和效度。

一、公民参与公共政策执行的政治逻辑

1公共政策执行主体由公民产生。公共政策执行主体掌握着政策实施的资源、手段和方法，是将政策贯彻于执行对象的实行者、组织者、管理者、责任者。根据我国相关法律和政治制度，毫无疑问，行政机关是公共政策执行的主要主体。除此之外，还包括国家和地方的司法机关以及被赋予执行权力的其他公共管理部门及其相关工作人员。不同于以美国为代表的西方国家所采用的“三权分立，互相制衡”的政治模式，中国在坚持社会主义道路的前提下，结合国情创制出人民代表大会制度作为我国的政权组织形式。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，并且以宪法形式固定下来。我国宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。关于人民代表大会的产生方式，宪法明确规定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。全国人民代表大会是最高国家权力机关；地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。根据宪法的条款内容，可以看出“公共政策执行主体归根结底是由公民产生”的理论逻辑，这些条文也是现实政治实践赖以持续合法运行的基本法律依据。

2公共政策执行对象即公民自身。不同层次的公共政策，其发生作用的范围也自然不同，因而它所要影响、调节、控制的社会成员及其行为的范围也不同。一般而言，由中央政府制定和推行的总政策和基本政策，其作用范围几乎涵盖社会全体成员和所有社会事件与现象。而某些政府部门或地方政府的政策法规的客体可能只是某一阶层、某一部门或某一区域的公众以及在这些范围和层面上出现的事件和现象。尽管公共政策的目标群体具有广泛性和多样性，但任何一项公共政策的实施必然会最终指向一部分社会个体、群体或者组织，他们受到政策的指导、制约或者改变，从而对相关群体的利益进行分配或调整。需要明确的是，公共政策的执行对象或目标群体是具有不同思想意识和强烈主观能动性的社会个体，或者是由社会个体构成的社会群体或各类组织，他们会对公共政策做出各自不同的适应性反应。这种适应性反应既有可能是积极的配合参与，也有可能是消极的不予理睬甚至反对抵制。因此，公共政策的有效执行和目标实现，不是政策制定者和执行者一厢情愿的事情，而是与目标群体密切关联，需要目标群体认同、接受和支持的双边行动。

3公共政策执行结果由公民承担。美国政治学家戴维·伊斯顿认为，公共政策的本质是社会价值的权威性分配。此处所谈的社会价值即社会利益，公共政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策制定主体依据自身利益需求，对复杂的利益关系进行调整的过程。公共政策同时也是一种弥补市场缺陷的重要制度安排，优质高效的公共政策必然是尊重公民意愿，把满足社会共同需要、提供公共物品、维护公共秩序、增进公共利益作为出发点，更多地体现出追求社会公平正义与民主自由的政治理念和社会价值。公众参与是公共政策的基石，公共政策的制定过程实际上也是公众与公共权力之间进行互动的过程。处于市场化进程中的政府机构如果一味追求经济利益和自我利益，把本应承担的公共职能置于一旁而不顾，必然会造成公共资源的流失，让公共政策沦落为少数人谋取私利的工具，并最终造成公共政策的“公共性”价值旁落。公共政策系因解决公共问题、增进公共利益而制定，“公共性”价值的落脚点是全体公民，他们承担着政策质量优劣和执行成败的最终后果。作为政治系统或公共权力机构协调和平衡公共利益的途径或手段，公众自然要对公共政策或重大公共事务具有知情权、话语权、参与权和监督权。

4公共政策执行成本由公民支付。公共政策在制定出来以后必须依靠一定的组织及其工作人员的有效执行才能把政策从文本变为现实，这一过程中所投入的人力、财力、物力和时间等各项资源的总和，以及由各个构成要素之间的消耗和摩擦所产生的资源总消耗就形成政策执行成本。根据威廉姆森（Williamson，1985）的交易成本理论，政策执行成本主要包括：决策成本，即政策执行者在将内容模糊不清的政策转化为确实可行的行政决策过程中，所支付的信息搜集、方案比较、讨价还价等方面的成本；监控成本，即对政策实施过程进行协调、监督和效果评价等方面发生的成本；保证成本，即为保证政策顺利实施，在政策宣传、适应和保障等方面所支付的成本；灰色成本，即政策执行者为了个人或团体利益，在政策执行中，以牺牲整体利益为代价，所获得的灰色收人以及由此给社会造成的损失；信息搜集成本，主要是包括政策制定者和政策对象在内的其他政策相关者为搜集信息所花费的成本；不适应成本，即由于政策制定者和执行者的投机行为所导致的政策调整成本。[2]政策执行作为一种政府行为，其成本支出均由中央或地方各级财政拨付，但归根结底是由全体公民承担。

二、公民参与公共政策执行的基本向度

1正向参与。正向参与是公民介入公共政策执行的理念、方法和行为与政策目标和方向基本一致的政治状态。正向参与的公众群体对公共政策持赞赏、支持、合作和信任态度，他们是政策执行工作顺利推进的基本依靠对象。正向参与公共政策执行的公众群体数量多寡和比例高低与政策质量呈现正比关系。一般而言，普遍公认的“好政策”，其在执行过程中正向参与的公众群体数量较多或比例较高。反之，则参与的公众群体数量较少或比例较低。评价公共政策好坏优劣，就宏观层面而言，可以依据邓小平同志所提出的“三个有利于”作为评价标准，即是否有利于发展社会主义社会生产力、是否有利于增强社会主义国家的综合国力、是否有利于提高人民的生活水平。毫无疑问，能够得到公众拥护支持并积极参与的公共政策，在理论上应该符合“三个有利于”的基本政治标准，在实践中其贯彻执行能够有效解决公共问题和增进公共利益。当然，“好政策”绝非决策者闭门造车、凭空想象出来的，公民参与度在政策制定和政策执行两个环节具有高度相关性。在公共政策制定环节公民参与度越高，则制定出“好政策”的几率越高，进而在政策执行环节公民的正向参与率同样也会很高。

2反向参与。反向参与也称逆向参与，是公民介入公共政策执行的理念、方法和行为与政策目标和方向完全相反的政治状态。反向参与的公众群体在公共政策执行中持抵制、反对的态度，他们会千方百计、不遗余力地阻挠相关政策的贯彻执行。马克思指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[3]利益是决定公众对待公共政策态度的根本因素，这种利益应该是包括经济利益、政治利益、文化利益等诸多的物质利益和精神利益在内的利益综合体。作为一个理性“经济人”，任何一个思维正常、行为正常的社会个体都会在行动之前对公共政策执行后的未来预期利益进行衡量评估。利大于弊，则会支持；弊大于利，则会反对。毋庸讳言，反向参与公共政策执行的群体必定是公共政策执行过程中的利益受损者。反向参与公共政策执行的公众数量或比例与公共政策质量之间呈现反比关系。反向参与公共政策执行的公众越多，则公共政策的质量越低；反之亦然。对于反向参与公众数量较多或比例较高的公共政策，其制定者应该重新审视评估政策内容的合法性与合理性以及政策预期效果。对于存在缺陷但确有必要继续执行的公共政策，应该加以调整完善；对于执行成本过高或者继续执行有可能带来严重社会风险的公共政策，则应经过审慎评估后及时予以终止。促使反向参与公共政策执行的公众群体转化为正向参与者，或者有效降低反向参与者的数量与比例，是保障公共政策执行工作顺利推进的必要措施。

3零向参与。如果以数学坐标轴形式来划分公民参与公共政策执行的态度或者向度，则会发现在正向参与者和反向参与者之外，还存在着一定数量的零向参与者。零向参与也可以称之为中立参与或不参与，它是相对于正向参与和反向参与而言的。零向参与者在公共政策执行过程中所持态度，既非支持也非反对，或者表现为一种“事不关己”式的政治冷漠。零向参与者群体形成的原因，大体可以分为主观和客观两个方面。就主观层面而言，主要表现为某些公众因为政策实施不会对自身利益造成减损或增加而无心参与，其实这是一种政治素养缺乏和社会责任感缺失的表现；或者在政治参与过程中曾经经历过挫折或失败产生失望感而无意参与。就客观层面而言，主要表现为公众在公共政策执行过程中因个人能力或参与渠道等无法克服的外在因素制约而无力参与。当然，也有部分公众因为信息闭塞或政府政策宣传不到位而造成对公共政策完全无知，进而导致公共政策执行中的零向参与。无论是何种原因所导致的公众零向参与，这个群体数量越庞大，对公共政策有效执行的负面影响就越大，这是毫无疑问的。因此，有效推进公共政策执行过程中，不能忽视将零向参与群体向正向参与群体转化的工作。

三、我国公民参与公共政策执行的现实困境

1传统政治文化束缚。政治文化是从一定经济社会制度环境和思想文化环境中生长出来的、经过长期社会化过程而相对稳定地积淀于人们心理层面上的政治态度和政治价值取向，是政治系统及其运作层面的观念依托。中华文明源远流长、绵延不绝，数千年的兴衰更替和政治发展塑造出内容丰富、特色独具的传统政治文化。这是一座巨大的思想文化宝库，但其中内容鱼龙混杂、良莠不齐，既有值得继承发扬的政治精髓，也有需要细辨慎取的政治糟粕。在中国传统政治文化中，封建专制主义和等级思想根深蒂固。几千年来中国人一直被束缚在以家庭为单位的小农经济生产方式之上，这为封建专制主义产生奠定了社会经济基础。“克己复礼”和“君君、臣臣、父父、子子”的奴隶主贵族等级制，以及以奴隶主贵族的血缘关系为纽带的宗法制度又经验地论证了封建权威主义的合法性。儒家则从血亲伦理关系出发，用一套颇为奇特的比附手法把家庭血亲关系移植到本来属于政治范畴的统治者和被统治者的关系上，推演出由近及疏、由上及下、由尊及卑的人际关系和社会交往准则。[4]封建专制制度和封建等级制度哺育了中国根深蒂固的臣民政治文化心理，重视伦理亲情，忽视程序规则，人治大于法治，裙带之风盛行。传统政治文化具有持久性，它并不随旧制度的湮灭而消失，反而以其顽强的生命力对中国当代政治生活和政治文化产生着重要影响。这些伦理道德、观念意识的长期教化侵蚀着人的心灵，造成人们的消极归属心理，政治冷漠感强，政治参与率低，即便参与也是多为被动型而非主动型参与。

2参与渠道不通畅。当今时代，民主潮流浩浩汤汤，已呈不可阻挡之势，而民主的最直接体现就是公民政治参与。公共政策作为国家政治生活的重要领域，公民不仅要参与到公共政策的制定过程，还要参与到公共政策的执行过程中来。新中国成立以来，我国逐步建立了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度、信访制度等。这些制度使公民能够直接或间接地参与到涉及自身利益的公共事务中来，也从根本上保证了公民政治参与的广泛性和真实有效性。但不可否认的是，现有的制度化政治参与渠道依然较少，相关的政治参与保障制度也不够完善，影响到了公民政治参与的广度与深度。当代西方国家以国际公约、区域法案、国家法令和城市法规等多个层面的法律法规，涵盖城市规划、环境保护、财政预算、公共服务等诸多领域的内容，来确保公民参与公共政策过程的广泛性和有效性。反观国内，对于公民参与公共政策的事项、程序、效力、意义、主要参加者、参加的时间、地点、程序等规定得还较为模糊，对于公民政治权利和人身权利受到侵害后的救济保障规定得还不是很明确。“如果对政府提出的要求很难或不可能通过合法渠道予以表达，也很难在政治体制内得以减缓与聚合，那么将引起政治不安定。”[5]不少公民在制度化参与无门或无果的情况下，往往通过上访、静坐、游行、示威等非制度化的渠道介入公共政策执行环节。

3政策信息不对称。信息时代，信息的价值无可估量，谁掌握了信息资源，谁就占据主动地位。信息不对称是一种信息分布在相互关联的个体之间呈现出不均衡、非对称的状态。这种现象广泛存在于社会生活各个领域，可谓无时不在、无处不在。在公共政策生态环境中，政策执行者与目标群体之间同样也存在严重的信息失衡现象。相较而言，政策执行者在多数情况下都处于信息优势地位，而位于信息传递链终端的目标群体则往往处于被动的信息劣势地位。受传统思维模式的影响，目前我国的政府信息公开程度并不高，很多信息都掌握在政府部门或官员手中。政府或政府官员拥有公共权力，对各种信息的收集、分析和处理有明显的优势，甚至很多信息都是由他们制造和发布。作为政策目标群体的公众受自身经验习惯、知识结构以及时间精力等因素的影响，在政策信息获取方面则具有盲目性、片面性、依附性、滞后性等特征，经常是被强势主体“牵着鼻子走”。另外，政策执行过程中从政策执行主体到目标群体之间的双向信息传播环节复杂冗长，每经历一个层级，信息“污染”的程度就加重一分，出现“中梗塞”和“信息衰竭”的可能性就越大。这种情况进一步加剧了信息不对称的局面，也影响到公民参与公共政策执行的广度、深度、信度和效度。

4公民社会发育不充分。公民社会，又称“市民社会”或“民间社会”，是一个广泛应用于哲学、政治学、社会学、法学等诸多学科领域的学术范畴。就其内涵而言，广义地讲，是指相对独立于国家的社会生活的一切领域；狭义地讲，是指国家或政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。改革开放以来，尤其是确立社会主义市场经济改革目标以来，计划经济所造就的整体性、同质性社会在逐渐解体，这为公民社会的孕育发展创造了前提，也为实现个人或团体的物质利益提供了广阔的空间与机会。同时，市场经济培育出具有主体意识、自主意识、平等意识、自由意识、竞争意识的个人与团体，塑造并不断强化着公民社会的自主性品格。然而，当下中国公民社会的发育还是很不成熟的，一定程度上说，经济伦理和价值原则处于混乱无序甚至自相矛盾的境地，没有形成有效的公民社会原则和道德自我约束机制用以促进社会发展走向有序状态。这既与公民社会的载体即市场经济自身发展不完善有关，也与政治体制改革和行政职能转变不到位有关。发育不够充分的公民社会，在一定程度上制约了公民参与公共政策执行的意识、方式、机制和能力。

5参与者自身能力不足。公共政策是一个专业性强、信息量大的文本材料，公共政策执行则是一个系统复杂的政治过程，这就要求参与者必须具备一定的专业素养和较高的道德修养。哈特认为，品德崇高的公民应该具备四个方面的特征，首先是对那些促进公民一般利益和特殊利益的公共政策，以及和宪法相一致的公共政策进行判断；第二个特征是信念；第三个特征是公民能够承担起个人的道德责任；第四个特征是以宽容和容忍为主要内容的操守。[6]在知识爆炸的信息时代，人们每天面对大量信息，科学技术的发展也使各种政策问题带有科学内涵和技术要求。公民能否及时发现和提取问题，能否将信息加工和利用，这就需要具备一定的观察能力和分析总结能力，否则便会疏漏对自己有益的信息，也无从表达自己的观点。对于很多人而言，即使他们对政策问题有兴趣，能从报纸、电视、网络中获取种种政策信息，也很有可能会因专业知识欠缺致使难以准确理解公共政策内容与精神，造成利益表达的盲目性和不确定性，最终影响公民参与政策的执行过程。

四、公民参与公共政策执行的优化策略

1塑造参与型政治文化。政治文化与政治结构之间应该保持基本协调，如此才能有效促进政治结构优化和功能发挥。如果说农业社会需要依附型的政治文化，那么工业社会和后工业社会，尤其是与之相伴而来的风险社会的双重叠加，则需要参与型政治文化。阿尔蒙德认为，在参与型政治文化中，参与者表现出来的是对社会的输入过程，也就是对那些促使他们介入政治的过程有一定的认识，并形成了鼓励自己利用各种参与机会的态度，相信自己只要努力去做就能够影响国家的政治事务。[7] 参与型政治文化是一种以平等、参与、效率等价值观念为核心的民主政治文化，它催生和促进民主政治的发展，又有力支撑着民主政治的有效运行。塑造参与型政治文化，必须加强政治社会化工作，尤其是要有效推进以学校为主体的思想政治教育工作。学校是最为正式、最重要的政治社会化机构，在培养学生的国家认同感、灌输基本的政治常识和国家政治规则以及培养学生对国家政治生活的理性认知能力方面承担着重要职能。推进政治社会化和塑造参与型政治文化还要重视大众传媒的作用，这是进行政治文化普及和舆论引导的重要力量。当然，在塑造参与型政治文化过程中，政府更应该以身作则、率先垂范，向公民传递更多的有效参政和利益表达的信号，将制度化的政治参与渠道功效落到实处。公民只有通过丰富多样的理论教育和实践活动，才能真正树立正确的自由观、平等观、民主观、法制观、人权观等，并逐步形成民主政治所要求的政治人格。

2提升参与主体的素质能力。无论公民是以个人名义还是通过社会组织来参与公共政策执行工作，都必须具备较高的政策素养和参政能力，否则其参与政策执行的效果将会大打折扣。首先，是对公共政策的理解能力。政策执行参与主体应当勤于学习，善于思考，不仅要学习公共政策文本知识，还要学习与政策相关的其他知识。准确理解和把握公共政策精神实质，是推进公共政策有效执行的前提和基础。其次，是对政策信息的辨析能力。这是一个信息爆炸的时代，公民获取信息的途径日益多元化，但也由此带来信息质量参差不齐和真伪难辨，甚至会把试图参与公共政策执行的公民或组织淹没在信息海洋中。参与政策执行的公民或组织面对纷繁芜杂的政策信息，要善于去粗取精、去伪存真，透过现象看清其核心和本质，提升自我的政策信息综合分析判断能力。最后，是沟通表达能力。当参与政策执行的公民或组织通过调研、观察、访谈、测算，抑或是自我的亲身体验等途径，发现政策执行中的不足或缺陷之后，要善于对所发现的各种问题进行梳理总结，并用恰当的方式与政策制定者或执行者进行有效沟通，以期促进公共政策的逐步完善。

3.拓宽政策执行参与渠道。首先，要完善制度化的公民参与渠道。要加强人大、政协、妇联、共青团、工会等公共权力组织的功能，让这些组织充分发挥其信息资源、人力资源、物质资源的优势，让公民能够方便自如地通过他们来对公共政策的有效执行进行有力监督、建言献策，使公共权力组织真正成为公民参与政策执行的有效渠道。其次，要完善非制度化的公民参与渠道。就参与途径来说，包括关键公民接触、公民调查、投诉、听证、论坛等；从参与方式来说，包括口头意见陈述、申诉、建议、协商，以及书面意见和报告等。对于这些非制度化的公民参与途径，要进行合理的制度设计，保障公民的意见和建议能够及时传达到政策执行者层面。再次，要有效开展网络互动。互联网时代的到来，极大地冲击并改变着民众的生产生活方式和政府公共管理的固有模式。作为网民数量众多的国家，政策执行者应该善于运用网络途径与政策目标群体进行互动沟通，广泛汲取民意以提升政策执行实效。最后，要强化工作方法创新。就公共政策执行者而言，可以通过市长热线、来信来访、协商对话、领导下基层、开展座谈会等方式主动吸纳民众参与到公共政策执行中来；对于公民而言，也要善于通过个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等方式，积极主动参与到公共政策执行的计划、沟通、监督和评估工作中来。

4加大政策执行信息公开力度。政策双方保持全面持续有效的信息沟通，是推进公共政策有效执行的重要保障。为此，必须加大信息公开力度。首先，关于公开方式。政府信息公开包括主动公开和依申请公开两种方式，政府信息主动公开应当是常态，不公开是例外，依申请公开是补充。在公共政策执行前后及执行过程中，两种类型的信息公开方式要互为补充、密切配合。其次，关于公开内容。对于政策执行方面的信息内容可以采用正向列举和反向排除两种方法。一般而言，除国家机密、商业秘密和个人隐私以外的各类政策信息都属于公开范畴。要细化主动公开范围和公开目录，尤其是涉及政策决策、执行、管理、服务、结果方面的信息，更应及时公开并动态更新。再次，关于公开渠道。当前要适应传播对象化分众化趋势以及新兴媒体平等交流、互动传播的特点，更好地运用新技术、新手段，注重用户体验和信息需求，扩大政策信息传播范围，提高信息到达率。要综合运用新闻发言人、政府网站、政府公报、政务微博微信发布信息，充分发挥广播电视、报刊、新闻网站、商业网站和政务服务中心的作用，扩大发布信息的受众面、提高影响力。最后，关于公开周期。政策信息公开不是一次两次就告结束的事情，而是一项贯彻政策执行过程的持续性工作。应该将政策执行信息定期公开作为常态工作，不定期公开作为补充和例外。

总之，公民参与公共政策执行，既是公共政策发展的必然趋势，也是民主政治的时代化要求。广泛吸纳公民积极参与公共政策执行，既有利于增强社会公众对于公共政策执行内容及其合法性的认同和支持，降低政策执行成本，提高政策执行绩效；也有利于公民对公共政策执行过程实施有效监督，防止政策价值偏移和政策目标错位。扩大公共政策执行过程中的公民参与，将成为我国公共管理发展的一个重要内容，也是一个需要各级政府机构充分重视的问题。

参考文献：

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[5]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平，译.北京：华夏出版社，1988∶55.

[6]Hart，D.K.The Virtuous Citizen， the Honorable Bureaucrat， and Public Administration[J].in Public Administration Review， Vol.44， Special Issue. 1984.

[7]G·A·阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖，译.上海：上海译文出版社，1987∶37.

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