元治理与推进中国国家治理能力现代化的耦合逻辑及实现理路

张海洋+李永洪

摘要：推进国家治理能力现代化须依托于科学的理论参照，既要重视借鉴其以往相关理论的实践与发展，也要注重其本土化的治理实际。元治理既凸显了公民社会与政治权力之间互动的“多样性”，更注重国家在治理中的元作用及组织间对话，试图在国家化和自由化之间寻求社会可接受的有限理性治理策略。元治理与中国国家治理能力现代化有重要的耦合性，可以从构建以党组织为主导的多元治理主体、营造以法治为引导的多中心良性互动治理结构、建设以治理信任增量为基础的治理主体间学习网络等方面入手，来探索中国国家治理能力现代化的实现理路。

关键词：元治理；国家治理能力现代化；耦合逻辑；实现理路

中图分类号：D610文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）09-0013-05

引 言

习近平在2014年2月17日省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上指出，“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”[1]国家治理能力现代化的推进不仅是实现中国国家治理体系现代化的有力保障，更是推进中国特色社会主义治理效能和治理合法性的必然选择。而“元治理”（“meta-governance”）是对治理理论与实践缺陷的反思与修正，由英国著名政治理论家鲍勃·杰索普（Bob Jessop） 在1997年最先提出。元治理被称为“治理的治理”，是指“一种产生某种程度的协同治理的手段（方法），通过设计和管理科层治理、市场治理、网络治理三种治理模式的完美的组合，以期实现对公共部门机构的绩效负有责任的公共管理者（ 元治理者） 来说是最好的后果”。[2]元治理是鉴于治理在实践中存在的若干局限，通过与现实的不断磨合和修正演化的产物，被认为是克服治理失效的有效选择，旨在最小化三种治理模式间的摩擦与冲突，寻求一种协同互补创新的有限理性治理模式。它不仅认识到“治理失灵”，更考虑到治理现代化需要长期发展、渐进改进、内生性演化的实际。

目前关于元治理在各领域、各层面不同治理难题与治理情景中的研究，既有对其治理价值与理念的实践，也有对其治理技术与手段的运用。现有的研究丰富了元治理理论的学理体系和其实践的可能性与多样性，使其成为一种科学的理论分析框架和有力的问题破解工具。值得思考的是，如何在深刻理解元治理结构与过程内在机理的基础上，使其既能与宏大叙事的论述深度融入，又能与微观治理的要素与条件有效契合，从而选择一个与国家治理体系有机融合的治理思路？本文正是基于此，在掌握元治理理论的基础上，来考量元治理与中国国情和中国议题的耦合性，从而为探索符合中国实际的元治理实践理路给出一定的图景展望。

一、治理的困境、元治理的出场及其实践现状

1989年世界银行在概括南撒哈拉非洲发展情形时，首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词，在此后的国际社会事务和政府决策管理中其被广泛重视，而随之与治理涵义及其理论相关的实践研究也在政治与社会经济领域的语境中被重视，并成为一个“时髦词语”。

（一）治理的困境

“治理”（governance）一词源于拉丁语和古希腊语，而美国著名学者詹姆斯·N·罗西瑙是其最早的研究者。治理理论作为一个超越以往政策的新理念，是相对以往旧式统治风格而言的一种前景光明的现代化，以知识——权力理论与后现代主义合作、竞争和交流理念为依托。它所偏好的统治机制并不是仅仅依靠政府的权威和制裁，而是多元力量进行统治及互相发生影响的行为互动，进而来弥补国家和市场在调控和协调过程中的不足。它既是对新自由主义倡导消除二元主义隔阂的回应，也是对后现代主义建构理念在政治与经济领域的体现。治理理论作为一种网络化的公共行为，强调通过互动的程序和系统的谈判来确定治理目标、手段、价值体系和行动逻辑，已成为探索政治关系实践新式原则的重要理念和分析方法。但与此同时，随着实践和研究的深入，治理的困境也被不断发现，主要表现在以下几个方面。

1去中心化的后现代性倾向可能导致权责边界模糊。治理客观上是社会结构复杂化、利益冲突与价值多元化、管理危机频繁化、公共问题跨域化背景下的产物，它倡导根据治理对象和环境的变化采取集体行动方案的权变治理思路。集体参与公共事务治理过程是国家权力与市民社会互动的新发展，以去中心化、去确定性、去结构化来实现非正式权威与正式权威对治理过程与结果的参与。但这同时也增加了多方协同互动治理过程下的动态模糊性，使各方治理主体行为的界限与责任非固定化和模糊化。恰如格里·斯托克关于治理的五个论点中所说“在为社会和经济问题寻求解答的过程中其存在的界线和责任方面的模糊之点”。[3]集体行动的逻辑思维使得公众对于复杂事务到底由谁负责感到困惑，加上治理制度设计的有限理性，使得每逢问题发生时出现责任委推与相互扯皮。例如众多的治理主体间由于缺乏一个绝对的权力和权威，协同共治的行动权力也意味着责任共担，但法不责众的理念使得在承受结果时出现量责过轻或过重的现象。

2多元利益相关者合作共识达成的效益性与可能性有待商榷。直接民主与间接民主围绕着民主规模和民主质量的讨论一直是政治学的古老问题，“治理理论倡导在现有的代议制民主的框架内增加直接民主的含量”，[4]发挥市民社会的社会资本存量作用。但公民、社会与国家之间利益联系日趋密切的同时也要求制度化、组织化的利益互动渠道能够有效供给，这样公民参与合法性和制度效率性的矛盾，就成为多中心治道格局首先需要解决的问题。特别是当面对复杂紧急的治理难题时，治理目标与行动方案的达成仅仅依赖讨论与妥协可能会造成民主成本过高，甚至会错过最佳集体行动时间。例如，当企业组织表达自身偏好，并与政府和其他组织进行互动博弈时，可能会基于自身私人团体的经济利益来摧毁共同目标，公民精神面临着被撕裂的风险。若过分的强调多元利益整合与兼顾，可能使得行动方案由于民主性而忽视民主存在的重点为合法性前提下的治理有效性最大化。

3偏好协商的民主治理技术细节任重道远。以协商为中心的协同、合作、共治是治理有效性的重要精神，而有效性的协商需要周全地思量、倾听他人的观点并在涉及公共事务的问题上做出共同的判断。[5]相应的就要求从传统权力等级和主观观念转变为对谈判、组织学习和开放公共讨论等协商民主细节技术的发展上。在传统治理体系中，目标确定、集体行动、绩效评估都需要集思广益和充分考量各方利益，而相对权重的分配和政治资源配置方式就要通过协商达成共识。特别是随着治理行为在时间与空间界域的日趋复杂化，有效协商的达成不仅需要组织成员有理性的政治思辨技巧，更需要协商规则的精细化规定，不然民主协商就会陷入反复争论、议而不决的恶性循环中。在实践中，治理协商的民主技术恰是不容乐观的，例如就“谁能参与”“谁能代表人民治理”这一合法性来源问题更多以“弱公民代表强利益偏好”的形式呈现。加上先天政治资源分配的不均衡性，治理所偏好的协调对称权力关系、利益分配均等往往更多以不均衡的形式出现，使得治理网络中或多或少地存在着寻租设租行为。

（二）元治理的出场

元治理被称为治理的治理，元治理提出的背景和原因恰是因为学者意识到“在复杂性不断加剧的当代，市场、层级、网络治理都必然倾向于失灵”。[6]为了最小化三者之间的摩擦，减少三种治理手段失灵的可能性，元治理试图通过依靠国家在公共事务中的元领导作用，来构建基础性的制度框架并发挥其引导及激励协调作用。同时，强调以组织学习、公共讨论、谈判协商的手段来减少参与动力不足、信息不对称、权力不对等、权责不协调等原因导致的彼此间协同创新力不足（见图1）。这可以从以下几点来认识。

1组织间协调凸显元组织的重要性。从宏观上看，组织间的功能差异和机构界限日趋模糊化，使得治理行为在时间与空间界域日趋复杂。从微观上看，鉴于制度支持与物质资源获取的不均衡性，使得治理的具体形式要随着治理目标的性质而不断调整。那么要在动态的、复杂的、多元参与的治理情景中达成有限理性共识就需要元组织力量的协调。所谓元组织是指在治理体系中以提供稳定的制度环境来有效解决主体间利益分歧和治理目标分化等问题的力量。它以“掌舵者”的角色对治理主体与治理资源的有效匹配进行宏观性的安排，既避免治理“碎片化”下的信息不对称和资源浪费，也彰显了公共价值聚合作用下内部要素的协同生产力。元组织的作用主要体现在价值观念整合、推进联络和协商、平衡治理校准、矛盾仲裁与协调、战略平衡与修正。元组织以前瞻性的思考能力对公共需求和环境变化进行治理战略规划，并合理引导治理需求，以期实现动态变化中的行为规范与价值理念的统一。

2治理协调的不完全性。由于治理情景的复杂性、动态性、多变性，科层治理、市场治理与网络治理三种治理方式在协调及行动中不可避免地存在协调冲突，加之要兼顾多重的治理目标，无论采取哪种组合将不可避免地出现治理失灵的可能性。而元治理则将不同治理形式的理性选择有机组合，寻求一种混合治理的制度安排，实现治理协调不完全性的有效最大化。治理协调不完全性主要表现为在社会可接受的范围内，来确保私域中稀缺资源的有效分配、公域中实质性集体目标的有限实现、组织领域中集体宗旨的有限达成。它既看到彼此间治理手段的合作优势，也正视协调中的矛盾，以尽量减少目标、行为、校标间的摩擦，实现现有治理资源在现有治理情境与治理主体间的优化配置。

3重视组织学习和反思对话。作为权变性的治理模式，元治理主张组织间的有效反思，重视“在相互依赖的一般过程与形式、行为责任能力的分配、复杂动荡环境中进行协调的可能性方面进行互动的社会学习的能力” 。[7]治理有效性的程度受制于治理情景变化，相应的需要参与治理的组织能够制定出多套应对措施，并辩证地思考选择治理模式可能产生的影响，以便保证在改变策略或择优之间选择的灵活性。而学习型治理组织的构建和彼此间的对话反思则成为实现这一目标的有效选择。其主张元治理各组织间通过不断学习，以尽量全面理解其所观察到的公共难题并随时发现问题。通过与其它组织间的有效对话和资源共享来寻求支持与帮助，并根据对目标进行反思性的协商重估进行公共行动的策略修正。

（三）元治理的实践研究现状

从元治理出场以来，其为治理主体在面对不断密集的、扩展的、急剧变化的相互依赖的治理情境下，如何通过不断的深度交换治理信息与资源共享，进而形成不同应用领域、不同范围、不同类别合作的持续性治理伙伴关系，提供了理论参照，俨然已经成为一种科学的理论分析框架和重要的问题破解工具。元治理在实践中的研究现状，主要有以下几个方面。

1关于元治理与政府改革创新的实践研究。政府改革与创新是提升政府服务水平与促进政治合法性的主要手段，面对全新的治理格局与困境，提高公共服务的有效性、回应性、及时性已成为公共管理改革效度的必然要求。元治理在政府改革与创新中的实践研究主要有：第一，参照元治理基本理论视野下的政府变革导向实践。例如：厦门市海沧区以“共同缔造”为理念基础，地方政府定位为社会治理责任的有效担当者和社会利益博弈的平衡者，来促进社会发育与社会自组织能力建设的“政务综合体建设”的创新实践。[8]第二，以元治理理论视角破解政策绩效评估主体多元化发展过程中存在困境的研究。盖宏伟认为可以将政府定位于社会力量“平衡器”的角色，并积极吸收外部评估主体和第三方专业评估组织来参与实际政策绩效评估，可以保证评估内容、方式及所占权重的基本值的客观性。[9]第三，以元治理化解政府治理网络中责任困境的研究。毛益民倡导通过制度和策略两个层面让政府促进治理网络的开放性、塑造治理网络中的民主对话、建设治理网络中的公共伦理，来促进其在网络治理中所承担的平衡网络运作、维护公共精神、实现民主价值的责任。[10]

2关于元治理与环境治理策略选择的研究。元治理倡导简化治理模式、减少问题复杂性、增进集体协调行动、重视关键角色权责取向及行动准则，这对解决环境问题的复杂性、影响的深远性、利益主体间的相互倾轧性具有重要的契合性。就目前其在环境治理策略选择中的运用研究主要有：第一，唐任伍倡导通过尽量扁平化环境治理组织结构及合理分权来增进环保授权，并以有效的生态补偿机制和提高社会环境自治水平来增进生态治理效度的共振性研究。[11]第二，李澄主张掌握各种环境治理手段“必要的多样性”，以基本规则和监管秩序来保证环境治理手段与模式的兼容性或一致性，并提倡通过精心培训、定期重新评估活动产生期望结果、以哲学维度重新定义失灵和成功，来提升环境元治理水平。[12]第三，谢秋山认为，对于作为公共产品的环境和环境保护，中国居民在环境责任认知方面存在严重自我避责倾向和环境认知“两体分离”的现象。为了避免其陷入“公地的悲剧”，可以通过“元组织”的政府来强化经济对企业环保责任、激励加强制度设计、强化环保责任及预防寻租腐败。[13]

3关于元治理与微观领域治理思路探索的研究。元治理包含着科学及辩证的治理理念与治理技术，是微观领域提升治理效能与做出有限理性治理策略的重要价值工具。其目前在微观层次中的运用研究主要有：第一，在教育层面的治理探索。王建华认为现代大学在学术治理变革及在全球化和网络化带来“链接革命”的复杂环境影响下，存在教育领域政府和市场“双重治理失灵”的可能性。为此，可以通过以法治为基础下的政府“元治”、学校“自治”、多元“共治”制度安排和结构构建，来实现教育“理想的可治理性”，既善治教育。[14]第二，在社区治理中的“审视”研究。布坎南认为美国社区生活出现公民“独自打保龄球”现象，造成公民参与及社会资本的流失，为此应通过“政府提供的良好法制环境和在社区非正式惩罚乏力的情况的有效干预”，[15]来为社区治理提供契机。第三，其在中国“个性官员”群体的研究。郑永兰认为针对“个性官员”与当代中国语境兼容中存在的制度供给不足、角色冲突、文化发展滞后的困境，可以从制度“善”的落实和符合公共精神的政治文化构建，来达到“元治理”视域下“个性官员”与中国社会语境在合法性标准和“返魅”标准两个层面的兼容。[16]

二、元治理与中国国家治理能力现代化的耦合逻辑

元治理作为一种现代化的政治实践方式，有其内在的实践逻辑价值，在政治实践中既要彰显治理优势，也要与一个国家历史传承、文化传统、经济社会发展水平的现实情况相结合，进而形成本土化的分析治理模式。元治理作为治理现代化建设的科学理论参照，其与中国国家治理能力现代化具有紧密的耦合价值。

（一）与现代国家建构的耦合价值

现代国家建构是国家治理能力现代化的结构要求，其既强调以国家为中心的制度环境和运行语境安排，也关注权威的多元化、分散化，两者间的平衡点的新思考、新探索已成为当今国家—社会改革与转型最重要的命题之一。元治理作为一种行进的规范治理思路，认识到偏好市场化的政府与民主政治的差异性及其主体间的相互作用方式，选择“在市场与政府这两种不完善的可选事物之间做出不完善的抉择，亦即两者之间不完善的结合”。[17]它通过理顺治理组织和行为主体间的复杂关系，把国家定位为制度内涵的塑造者，以宏观性的安排来推进政府、市场与社会以新方式互动，确保最终集体行动符合广泛治理主体的利益追求，这与中国“新举国体制”的有益尝试契合度很高。特别是当国家建构体系下的参与主体就治理目标发生争议，或在治理实践行动产生利益冲突或纠纷时，以为人民服务为宗旨的国家力量可以以“上诉法庭”的角色对其进行协商调解。同时，它也能兼顾到“弱势方”的利益，真正发挥其作为元力量在治理形式、力量、机制方面的协作“平衡器”作用，保证中国在现代国家构建中的公平与正义。

（二）与科学生产知识社会发展的耦合价值

实际上，在一个越来越复杂的世界，强调语境、视角和反复性的反讽，才恰恰定义了什么是“知识的现状”。[18]组织间功能差异及依赖性的日益增加、公共问题跨域化及负责化的愈发明显、治理行为时间界域及目标取向的日趋复杂都使得社会复杂性急剧增加。科学生产知识社会正是这一切复杂性背后的主要推动力，而这既是中国国家治理能力现代化提出的背景，也是其要寻求有效实践理路的考量因素。以知识——权利为运作机理的元治理恰恰是科学生产知识社会发展下寻求中国国家治理能力有效性的实践选择。元治理立足于关系治理理论与网络化治理理论，结合知识供应链的网络模式来实现主体间互动的社会学习能力，它可以以科学理性的知识说明来为中国国家治理能力的实施、动机、可治理性予以明示。同时，它倡导知识和组织学习来反思治理失灵的可能性，可以为中国巨大人口基数下的组织对话、开放公共对话讨论、协作反馈提供可能性，从而来增进治理主体间的信任增量，为大规模的集体治理创造条件。

（三）与中国“强政府”和公民社会日益壮大基本现状的耦合价值

福山指出：“在过去几年中，世界政治的主流是抨击‘大政府，力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会。但特别是在发展中国家，政府软弱、无能或者无政府状态，却是严重问题的祸根。” [19]提升中国国家治理能力现代化既要符合人类政治文明发展进程的一般规律，更要结合自身治理现状，避免陷入“民主悖论”。中国作为后发展中国家，治理能力的现代化推进充满着政治整合和文化调适的矛盾。它既可以借助先发国家的示范效应，同时也要兼顾自身本土和后发的特点，在反思与批评中实现现代市场经济、现代国家政权和现代公民社会的良性互动。元治理既看到了中国公民社会“自治”力量的日益壮大，也考量到中国政府在整合碎片化治理资源和权威分配公共价值的“元治”作用。它强调以政府力量来扶持中国未成熟的公民社会及其它自组织体系发展，并以社会利益博弈的“平衡器”和“掌舵者”角色为激发市场和社会活力营造制度环境。这将有利于中国通过混合治理的策略性安排来提升政府、市场、社会在现代化国家治理能力建设中的协同合力。

三、元治理在推进中国国家治理能力现代化中的实践理路

元治理通过强调国家元力量在治理行为中的设计、规制、调整元作用，以期实现科层、社会、市场治理思路的“新组合”，推进多元公共利益有效整合。作为一种内涵更为丰富的公共治理框架，元治理不仅提供一种语言和一个参照系，也为提升中国国家治理能力现代化提供了一种制度性和策略性的选择。

（一）构建以党组织为主导的多元治理主体

“党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础”，这既是中国国家治理现代化的主体战略布局，也是提升其治理能力现代化的主体要求。首先，坚持中国共产党在治理现代化进程中的核心领导地位和元作用。中国共产党既是中国特色社会主义建设领导的核心，也是推进治理现代化的核心力量。要保持党的根本宗旨与党的性质一致性，并适时发挥中国共产党党组织在群众基础、组织结构、领导制度、治理政策、执行方式和意识形态等方面的领导作用。其次，重视公共组织内部元作用，搭建多元治理主体互动机制。政府应定位于无缝隙网络化的服务政府，来厘清公共组织内部权责关系，提高其对环境和制度变迁的感知力，从而以前瞻性的思考力对其它自组织进行远景规划、规则制定、目标确立和行动协调，真正实现行政系统运作与服务现代化。再次，提高公民政治主体的公共理性，丰富和扩大公民参与治理的广度与深度。应大力发展公共教育事业，增进公民主体政治活动的权利理性、集体理性、制度理性。使之以理性化的参与行为、广泛化的参与形式、大众化的参与主体、法治化的参与渠道来追求公共利益与公共精神。最后，规范治理主体集体行动策略，提高协同治理合力的“共振性”。针对治理目标与治理对象的复杂性，应厘清层级、网络、市场治理间的属性及作用机理，平衡其在治理中合作与竞争、公平与效率、开放与闭合、政府权责与弹性的选择，并在治理实践过程中以明智的关系组合实现治理模式能效组合的1+1>2效应。

（二）营造以法治为引导的多中心良性互动治理结构

中国现代国家治理能力的提升要考虑到确保“治理治理者”的参与互动有效性问题，而法治作为中国国家治国理政的基本方式，也是维系其多元主体良性发展及有效互动的制度保障。首先，把宪法和法律作为中国公共治理的最高权威。应把国家权力与公民权利置于透明而普遍的运作规程下，从法治的公平与正义性、权利与义务对等性、合乎程序性、合乎法律性四个维度来调整国家治理体系各组成部分在现代化实践中的关系。其次，深化普法教育活动来提升中国参与治理主体的法治化思维水平。应根据法治中国建设的要求，全面落实国家宪法日和开展各种形式的法制教育宣传活动，提高治理主体的法治意识与规则意识，提倡其以平等、秩序、人权、公正的法治理念来行使自身的权力与权利。再次，构建法治化的协同共治机制。治理主体间的行动目标与策略选择要紧紧围绕着法律精神、原则和程序进行，保证治理行为在复杂和不稳定环境下协调的目的合法、内容合法、手段合法、程序合法，从而彰显法治在中国国家治理能力现代化建设中的调解及维稳作用。最后，以法治化为指导优化国家治理的评估校标。治理校标的规范性及公平性是治理有效性的测量指标，应以法治化为指导来保证治理评估在目标取向、操作程序、反馈机制方面以公平、民主的方式行进，保证国家治理能力评估的现代化、正义化、科学化。

（三）建设以治理信任增量为基础的治理主体间学习网络

增进治理主体间的信任增量是扩大社会资本的重要举措，既可以减少国家治理能力推进中的制度运作摩擦，也可以“建立治理主体间的学习网络，组织起开放性的考察平台，推动各种治理力量深入了解彼此行动理性和认知模式的差异，以便合作伙伴能够基于谅解与宽容的态度在协作过程中互相适应或加强团结” 。[20]首先，培育治理主体间的信任认同氛围。要从传统的权利等级和主观观念向合作和共赢的观念转变，治理主体应认识到他们所面对的公共问题及相互依存关系。使其在参与治理中将自身的能力意识与自治意识和自身的权利与责任结合起来，从而自愿为寻找公共问题的解决途径而协同努力。其次，建立行之有效的信任协调机制。治理主体应通过组织学习，以高质量的社会关系及参与技巧来进行合法利益博弈。建立以民主对话为主的协商形式，并明晰彼此间的行动权责边界，进而固化为制度性的信任协商探讨机制。再次，搭建公共对话讨论平台。构建以信任增量为互动基础的社会学习对话平台，来完善治理组织间既独立而又相互依赖的一般过程和形式。通过提高治理行为责任与能力的有效匹配方式和协同可能性中的妥协技术，来缩小公民个体与非政府组织、非政府组织与政府官员、政府官员与公民之间的信任鸿沟。最后，构建交互式与回应型的信息共享平台。应依托于信息网络和现代化信息技术，促进社会信息与资源的透明、及时交换；通过借助于计算机支持协同工作（CSCW）激发治理主体间的回应性、及时性、互动性，为治理资源的多层次、多领域、多渠道联动提供信息技术支撑。

四、结语

作为一种必要的反思性、必要的变通性、必要的反讽性的元治理，为解决私人和公共领域协调问题的路径选择提供了新的理解范式。本文试图以元治理其与中国国家现代化治理实际的耦合逻辑探讨为切入点，来寻求其对国家治理能力现代化建设的启示路径，推进中国国家治理现代化建设进程。与此同时，也应认识到元治理也存在其自身的逻辑困境与实践失灵倾向，但不能因此像愤世嫉俗的犬儒主义因不完善而对其罢黜。应在中国政治基本框架和基本制度不变的条件下通过对其不断的修正与反思，来优化其中国化具体实践的结构——过程——技术策略，为中国现代化的治理实践和治理理论提供契机。

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