跨越单中心，超级首都演变史

贾冬婷

北京“摊大饼”式的单中心扩张模式，让心脏的负担过大。另外再建一个心脏，让血液有一部分流过去，才能缓解心脏的压力。通州副中心就是这样一个辅助的心脏。

发酵：双中心的可能性

北京前门——正阳门箭楼

行政中心搬迁，对北京来说并非突如其来。事实上，这一议题真正进入讨论，是在北京奥运会申办成功之后。和50年前的“梁陈方案”一样，出发点也是保护旧城。当时要编制2004～2020版北京总体规划，厦门大学教授赵燕菁时任中国城市规划设计研究院历史文化名城所所长，他提出一个方案，“北京如果要保护旧城，必须在空间上分离”。赵燕菁告诉我，当时中央让他们论证旧城中心区到底能盖多高。他们回复，中心区是一寸都不能盖高的，古代是多少就是多少。那么，由此带来的城市功能损失应该在新区得到解决。当时他略为夸张地形容：“要么把故宫搬走，要么把行政中心搬走，两者只能留一个。”

如果行政中心要搬，搬到哪里去呢？赵燕菁当时的建议即是通州。“奥运会之前，有两次改变城市机构的机会，第一次是奥运场馆的选址。曾提出选在南城，带动整个城市往南走，往天津方向走。北京东南方向的亦庄作为备选方案，结果在最后一分钟被放弃。最终还是选在了中轴线以北的延长线上，理由是中轴线有历史和文化上的传承，而且机场在北边，亚运村的基础设施也在北边，而当时能让北京选上是头号任务，选不上连规划都不用做了。奥运场馆选在北边了，那地铁就要跟过去，高速公路、公共服务全都得围着，最后北京的单中心结构不但没有弱化，反而强化了。”赵燕菁说，在奥运会选址已经无法更改的情况下，当时行政中心搬迁可以选择的副中心只有东南两个方向。“在这两个方向里，副中心首先要避开其他城市功能扩张的用地。提出选择通州，则因为可以沿长安街延伸行政功能，有利于行政职能的分期迁移和水平分工；通州的对外交通，特别是对中央行政功能影响较大的机场交通条件很便捷；通州的水系发育也有相对丰富的自然素材，有利于通过设计形成壮丽的景观形象。”

当时的想法是搬迁中央行政中心。理由很简单，中央行政及其相关附属职能在北京经济和空间上的作用是如此之大，以至于成为一个需求“黑洞”，任何企图逃逸出其引力范围的功能分解都不可能获得成功。比如有句著名的顺口溜：“二三六九中，全城来办公。”就是抱怨机关分散在二里沟、三里河、六铺炕、九号院和中南海五个地方，其辐射之广可见一斑。“那个时候中央找北京市要的地，全部加起来有好几十平方公里。我们就觉得，那还不如索性集中起来，建个新城，再把老城的部分功能搬过去，副中心就能不费吹灰之力建起来。”赵燕菁说，报告交到北京市，当时的市领导都有批示。“他们也认为，因为首都功能，因为旧城保护，北京的增长潜力都被抑制住了。当时市领导还说，如果中央不搬，那北京市就要搬。”

2008年奥运会后首钢搬迁，是北京经济结构调整的标志性事件

然而，最终写入2004版北京市总体规划的“两轴、两带、多中心”方案，是一个四面开花的均衡发展方案，并没有明确提及中央行政中心搬迁。“相当于迈出去了第一步，指出北京需要进行战略性的空间结构调整，但是涉及第二步‘如何调整，却并没有捅破中央行政功能需要空间分解这层纸。”背后的原因被普遍视作一种复杂的心理“图腾”作用——新中国成立50多年来，天安门、人民大会堂、中南海作为国家的象征，已经成为一种国民心理定式。但是赵燕菁认为，天安门上根本没有行政办公功能，人民大会堂也基本上是一个集会的地点，而非实际办公设施，所以中央行政功能的外迁，不会对首都“心理定式”功能产生任何影响。他形容，这就相当于一个医生猜想病人绝对不会接受开刀这一最佳解决方案，于是干脆不提，转而推荐效果较差的保守疗法。但是这种拖延不但不能从根本上解决问题，反而会使病人耽误彻底治疗的最佳时机。

为什么改变“单中心”城市结构是最佳方案呢？赵燕菁引入一个城市经济学分析框架：“城市就像一个公司，土地是它的产品。城市间的竞争就是看谁能将自己的产品——土地——用最合理的价格卖给尽量多的城市消费者——个人或企业，从而使收益最大化。城市的收益主要来自两方面——税收和地租，而如果把税收也看作广义的地租的话，城市所有的收益都来自于土地。城市的增长总是受制于土地价格的上升：当城市扩张的好处大于土地价格上升的坏处时，城市发展趋于扩张；当城市土地价格上升的坏处大于规模扩大的好处时，城市的发展趋于减慢甚至停滞。因而，城市空间战略的核心目标之一，就是寻找合适的空间结构，使增长的效益大于成本。”

赵燕菁分析，在传统的经济地理模型里，土地大多被假设为均质和无差异的，而现实中，城市土地的价格在需求一定的情况下，并不仅仅是土地供给的数量决定的，而更多是由土地供给的区位决定的。几乎所有城市的物理边界，都可以近似地看作无限的，因为很少城市用完了其周边所有的土地，真正导致地价上升的原因是最优区位的供给不足。但问题恰恰是，在一个单中心的城市里，随着城市扩张速度的加快，中心区位供给必定短缺，而且规模越大，短缺就越严重。增加城市边缘土地，建设卫星城，最多只能在统计上压低城市的平均地价，并不能真正解决中心区的短缺。而当城市进入高速成长阶段时，城市中心区往往已经被大量的现状建筑所包围，如果继续增加中心区土地供应，就意味着要面临巨大的拆迁成本。

清华大学建筑学院教授吴唯佳

因此，当单中心的机会成本达到一定程度时，城市就存在一种潜在的新的均衡可能——双中心的空间结构：此时，城市不是继续扩大原有的城市中心，而是在城市建成区之外，建设一个新的城市中心。“由于使用新的城市中心的人少于使用老的城市中心的人，新中心的地价会低于老城，但是新中心的拆迁和补偿部分也少得多。因此，如果新城市中心的价值减去征地的价值大于老城的价值减去赔偿的价值，建设新城市中心的好处就会大过在原来的中心扩张。”赵燕菁指出，城市是否采用多中心的跨越式发展模式，关键取决于城市发展的速度。“在城市规模增长速度上有一个重要的拐点，根据国际经验，这个拐点大约出现在人口年均增长率3%，并维持25年左右的持续增长的时候。超过这一拐点，建新中心的边际成本就会急剧增加。”

如今回头去看，赵燕菁仍然认为奥运会前后是北京改变单中心结构，从而转变发展模式的最好机会。“就像一辆汽车想要拐弯，必须在车开着的时候才能拐。一旦车子抛了锚停下来，再怎么打方向盘，车都拐不过去了。过去十几年中国城市化的高速增长，是人类历史上都前所未有的。北京的机场、地铁几年间全建起来，人口一年上百万地增长，都是不得了的。现在看来，那个时候我们还是低估了经济增长速度。”

2014年5月，下班高峰期的三里屯车辆拥堵难行。首都功能和经济功能的叠加，让北京一直面临人口增长和环境压力

“从新中国成立初期的梁陈方案，到奥运会前提出中央行政中心搬迁的动议，到2015年7月北京市正式宣布建设通州副中心，是一个漫长发酵的过程。一开始觉得不可思议，天方夜谭，过一段时间它就发酵了，最终成为现实。”赵燕菁告诉我，其实在2004版总体规划里面也有一句话，“在南苑或通州潮白河与北运河沿线的地区预留行政办公用地”，埋下了一个伏笔。

“首都”的选择：经济中心的取舍

如同一种“图腾”效应，北京“摊大饼”式的城市格局，根源于首都功能的选择，尤其是围绕“经济中心”的争议。

当国民党政府在1928年把统治中心迁到长江下游的南京之后，北京变成了一座普通城市，政治地位显著下降，预算变得紧张。城市的发展方向也随之发生了改变，开始致力于把这里建设成全国的“文化中心”和旅游胜地，同时强调把这个城市遗留下的帝国往昔转化为一种资本。与此形成对照的是，当时的经济中心在长江流域，那里的城市都陆续建立了一些现代工厂，并引以为傲，而拥有百万人口的北京却几乎没有建立现代的高效率工业。在一份1930年的工会调查中，列出的工厂只有一家电力公司、一家火柴厂、一家供水公司，以及一家刚刚增设的印刷厂。

1949年定都北京让它的命运彻底转向。毛泽东站在天安门城楼上宣称“未来的北京要烟囱林立”，其实也不只是一种政治雄心。原北京城市规划设计院副院长董光器曾参与过1949年后的历次北京市总体规划修编，他告诉我，1954版第一个城市总体规划，是以把北京建设成为一个大工业城市为前提出发的。“当时北京的首要问题是医治战争创伤，恢复发展生产，解决数十万失业人口的生计，巩固新生的政权，变消费城市为生产城市实为当务之急。”赵燕菁认为，这背后还有更深层的逻辑，计划经济下，政府的收入主要来自于企业税收，一个城市拥有多少大型的企业，就决定了它的富裕程度。当时最富裕的城市是上海，全国八分之一的税收都由上海贡献。首都是全中国最重要的城市，当然必须要有工业，建工厂。

2015年10月，通州区一处房屋拆迁现场。这里将成为北京行政中心的搬迁目的地，新的城市副中心

不仅要建工厂，而且要建“门类齐全的工业体系”。北京市社会科学院副院长赵弘告诉我，在20世纪六七十年代，北京建成了六大工业基地，在全国都很有影响。东北郊的酒仙桥地区是在原苏联和民主德国援助下建立起来的我们第一个电子工业基地，朝阳路一带是纺织工业基地，北京工业大学周边是机械工业基地，阀头是化工基地，再加上石景山所在的钢铁和重工业基地，还有房山的石化基地。而且，全国统一划分的工业部门有130个，北京就占120个。“那时候北京完全是一个工业化城市，工业占GDP的比重最高曾达到72%，仅次于辽宁，位居全国第二。”

对“经济中心”的舍弃始于80年代初。十年“文革”之后，工业大发展的代价凸显出来，污染严重，交通堵塞，影响首都形象。与此相关的，是北京建设长期以来“骨头和肉”的不配套，拖欠的那部分就是城市建设，比如生活用房、城市基础设施。赵燕菁认为，这也是因为计划经济的时候不需要市场，只要能用最低的成本把产品生产出来，再通过政府的划拨、调配就可以完成交易了，不需要城市的基础设施来支撑，所以对产生交易的城市的需求不是很大，也就不倾向于发展城市。董光器说，当时的总书记胡耀邦听取了北京建设的汇报，给北京市定了性——政治中心，国际交往中心，重工业基本不再发展。在其后的1982版北京城市总体规划中，也没有再提“经济中心”。

北京不再提“经济中心”，并不等于放弃了发展经济。重工业转移后，用什么来填补税收缺口呢？1996年，北京提出“首都经济”概念，将首都功能与经济建设捆绑在一起。中国经济体制改革研究会副会长陈剑时任北京市政府研究室副主任，他告诉我，当时首都经济研究的重点就是如何转变产业结构，摆脱对工业的依赖。那时期一大批工厂从市中心转移到郊区，原址建起了写字楼、商场、会展中心等。比如国贸中心，就是把金属结构厂外迁后建起来的，开了“退二进三”的先河。

大工厂从市中心搬迁的一个副产品是，政府取得了土地差价，可以拿卖地的钱弥补城市建设的欠账了。董光器印象最深的是皇城根遗址公园：“我们规划上坚持了30年，虽然城墙拆了，可是历史的遗址还在，7公里长，里头充满了乱七八糟的房子和仓库，一直没有钱来拆迁。后来钱从哪儿来的？就是盖东方广场的时候，有24个亿的资金划拨给了东城区，它拿出8个亿建成了一条绿带，其中6个亿都是拆迁成本。”

不可忽视北京奥运会对城市改造的巨大推力。陈剑说，在筹办奥运会的7年时间里，因为国际形象展示的压力和资金投入的动力，北京调整产业结构，最终实现了经济结构的优化。“今年北京的第三产业比重有可能达到80%，而全国的平均值才突破50.5%，北京在1995年就达到了这一比例，可以说北京的产业结构调整比全国至少提早了20年。”最具标志性的事件是首钢的搬迁。董光器回忆：“规划上和首钢斗争了几十年，首钢越斗越大。我们在50年代限制首钢规模300万吨，结果它来个‘明三暗五，名义上300万吨，实际上按照500万吨生产。60年代我们说，首钢500万吨不能再大了，它来个‘明五暗八，80年代又来了个‘明八暗十，越发展越大。门头沟是离北京最近的风景区，可是由于首钢在那里，门头沟老发展不起来，它把整个西郊的河全部污染了。最终首钢搬迁是中央决策，花了500个亿，在曹妃甸建设一个新首钢，原来的用地置换成了经济文化产业用地，把永定河绿化带、生态带建设起来了。”这背后的深层原因是城市收益来源和模式发生了变化，正是因为土地批租的收入，再加上很多央企总部和商业银行的税收，北京获得了对全国经济的辐射力和支配力。

“无论鼓不鼓励、争不争论，北京事实上一直是经济中心。”赵弘说，按照最初的认识，“首都经济”的本质是知识经济，核心是高新技术产业，但在实践中，“首都经济”内涵不断拓展，也带来北京日后不断膨胀的经济雄心及人口增长。特别是进入90年代，随着土地市场的引入——国有土地有偿使用制度和住房制度改革，城市化突飞猛进。更大的推动力是在2001年申奥成功后，中央拨了2850亿元搞北京的基础设施建设，建场馆，挖地铁，修污水处理厂，北京进入快速发展期，相应的投资和人口也被吸引过来。董光器告诉我，之前北京每年的新增人口大约30万，结果那几年每年进来80万人，相当于一年增加一个大城市。

与其他国家的“超级首都”不同，特别是与那些后工业化城市不同，北京的“首都功能”和“经济功能”一直在事实上叠加在一起。陈剑告诉我，中央和北京在经济上已经很难分割了。去年，东城和西城两个区的税收就占了整个北京税收的50%以上，其中绝大部分都来自央企。所以，尽管有人呼吁未来将城区中央的这两个区合并成为一个“首都特区”，将首都功能从北京独立出来，但是第一步的财税独立就很难进行。

一边是政治统治权，另一边是与之并行发展的经济统治权，这两股力量相互作用、相互促进。清华大学建筑学院教授吴唯佳指出，由于基础设施、社会服务和固定资产投资在中心城区的持续累积，北京的首都功能和经济功能在空间上进一步“抱团”，形成了中心城区高密度、高强度的集聚格局。由此，北京既面临着类似发达国家首都城市的“功能转型”，也面临着类似发展中国家首都城市人口快速增长、环境压力加大的双重挑战，城市病加重。

出口：从“大北京”到京津冀

2011年，北京地铁拥挤的车厢内几乎再无落脚之地

“不能把城市病都归咎于‘摊大饼。”董光器说，任何一个城市现代化发展都是从摊大饼开始的。比如伦敦，刚开始才几平方公里，现在发展到330平方公里，加上外伦敦是1500平方公里，这可比北京的饼大多了。“一个城市要盖工厂，要就业，要解决生活问题。一开始工厂盖了，来不及盖住宅，来不及建公共设施，只能依托旧城，当然大饼就发展到一定程度了。如果进入到经济发达的程度了，经济结构转型了，饼还在继续摊，那这个大饼就太大了，会引起大城市病，这个时候就要开始疏解。”

摊大饼，其实是一种单中心扩张模式。赵燕菁认为，在城市缓慢发展期，“摊大饼”是最有效的增长模式，但是进入高速增长期的时候，单中心结构的问题就会暴露出来。那些采取单中心扩张的超级城市——无论东京还是北京，所有企图限制城市增长的理想都失败了，尽管这些城市被加上一个又一个“箍”，城市仍然无情地膨胀。外围的“卫星城”在被膨胀的母城吞没前，没有一个表现出成长的活力。环城的道路像一道道水坝一样，试图将城市的蔓延“截住”，但外溢的城市功能撞到这些“大坝”上反弹回去，给传统的城市中心造成更大的压力，直到越过这道水坝。于是人们又开始下一个水坝的建设。北京的地价就清晰地反映出这种“外溢-回波”的过程，城市地租的级差几乎完全是根据与环路的关系确定，环内环外存在着明显的落差。而在一个城市的成长完全稳定下来之前，这种“摊大饼”式的蔓延将会继续下去。

赵燕菁形容，受制于单中心结构，北京选择了“外溢-回波”式的常规增长模式来处理超常规增长的现实，于是表现出典型的城市病症：城市发展的成本急升、各种功能在老城狭小的空间里重叠发展、历史名城遭到大规模的破坏、交通问题日趋严重、城市形象特色丧失。

申奥成功之后，尽管理论界掀起一股从“单中心”到“双中心”转型的讨论热潮，但是实践中，那个时候刚刚开始转变通过控制人口和产业来限制城市增长的思路，试图把城市功能向外疏解。赵燕菁形容：“城市的生长和人一样，操心他应该多高是没用的。想让他不再长，这个本事可没有。但是长大到一定时候，就要分解。他需要单独的心脏，单独的肺，去承担不同的功能。”

疏解北京，就要把它放到一个更大的空间框架下去考虑。吴唯佳告诉我，实际上从城市研究到区域研究，自20世纪80年代中期已经开始了。“这一课题由吴良镛院士领衔，在1996年的一次国际会议上正式提出，以‘大北京为名。当时世界范围内已经有‘大伦敦‘大巴黎‘大东京的概念，但是北京对这个提法还是有点担心：‘大北京，是让北京去领导天津？领导河北？人家愿不愿意？北京行不行？后来，当时的建设部部长建议，就划定一个区域范围，用‘京津冀的概念。”

虽然没有用“大北京”来命名，但京津冀协同发展还是围绕北京展开的。吴唯佳参与了2004版北京城市总体规划中“区域协调发展策略”的制定，他认为，京津冀问题的核心，一是北京怎么发展，二是北京作为首都，要成为带动国家发展的龙头，只靠当时北京市域范围的1.6万平方公里、1000多万人肯定不行，需要有一个更大的腹地安排，更高的区域目标——提出了“世界城市”定位。

从历史上看，京津冀一体化顺理成章。董光器说，明清北京城的辖区就比现在大，顺天府把天津和保定都包括进去了。因为北京是军事重镇，自身没有港口，天津原来叫天津卫，就是个防御工程。这样一来，北京面山靠海，有充足的水源，有比较广阔的平地供建设。但是，如果不能打破目前三个区域行政割裂的制度壁垒，京津冀一体化仍然是个乌托邦。

“在计划经济时代，天津就和北京老较劲，北京搞什么，天津就搞什么。你建钢厂，我也建钢厂。这两个相邻的城市，就有40多个同样的工业门类。那时候有个故事挺典型，国家计划要在华北建一个炼油厂，合理规模是30万吨，可是北京要，天津要，河北也要。当时北京分管工业的副市长是吴仪，她老跑计委去争取这个项目。后来吴仪开玩笑要市长给她报销一双鞋，说鞋都跑破了。三家争得太厉害，最后总理拍板，分成三部分，10万吨给北京，10万吨给天津，10万吨给河北。但这一分为三，规模效益就没了。进入到市场经济时代，说京津冀一体化，我们规划上也从六七十年代开始就一直在鼓吹，可就是一体化不起来，各有各的小算盘。当初高耗能的企业非要建在北京，后来疏散，又把这些效能低、污染大的企业疏散到河北去了，相当于甩包袱。人家太穷，这个包袱还得接，接完以后，经济还是发展不起来。而且反过来，河北省的空气污染严重了，又污染到北京来。这怎么能一体化呢？”

既然行政壁垒是客观存在的，不如换一个思路，建立一个利益共享机制。赵燕菁举例纽约和新泽西的做法，新泽西很便宜，纽约这边很贵，两地差异客观存在，怎么办呢？“它们不是把两个城市合起来，而是共同成立一个公司，叫纽约港务局，两家各拥有一半的股份。比如码头，新泽西便宜，纽约贵，就把纽约的码头卖了，建高楼大厦，然后港口运量全转到新泽西去。这样一来，赚的钱两个城市对半分成，很多城市基础设施、地铁、桥梁，也都是纽约港务局建的。如果没有这个机制，那么修隧道是纽约出，还是新泽西出，收的费是归你，还是归我，根本协调不下来。就像今天的京津冀一样，关键是要解决利益分配。”

吴唯佳将京津冀协同发展形容为“弹钢琴”。他说，在他们制定城市总体规划之后的2008年奥运会，为北京参与全球化的进程打开了一扇大门，当时也顺势在“绿色奥运”“人文奥运”标准下，确定了一系列区域协同发展的方案。但遗憾的是，奥运会之后马上爆发了金融危机，中断了这些计划。“一时所有的力量都放在了所谓的实体经济上，各级政府关注的都是GDP指标，是怎么能够拉更多的企业来投资，怎么建设更多的项目。造成的结果就是‘城市病越来越严重，交通越来越恶化，空气越来越差，旧城越来越衰败。2013年习近平上任，把京津冀协同重新提了出来，挑战的就是大家如何不再一股脑地各自使蛮劲儿，而是在一个大目标下，各司其职，携手弹钢琴，把这个钢琴弹美了。”

北京年轻人喜爱的三里屯商业区。因使馆、商家、 酒吧聚集，这里吸引了大量的年轻消费者

在京津冀协同发展的格局里去疏解北京城市功能，关键的问题是疏解什么，如何疏解。赵燕菁认为：“以往那种把‘好东西留下来，‘坏东西迁出去的疏解模式，不可能成功。因为要素就像流水，流向何方，取决于哪里更低洼。由于中央政府的存在，北京与周边地区的公共服务存在极大的落差，只要这个落差不缩小，经济要素涌入北京的总体趋势就难以改变。要让要素从北京流向周边地区，就必须创造一个比北京公共服务更好的地方。”

要创造一个公共服务更好的地方，行政功能的转移显然是最有效的。赵燕菁认为，过去北京的城市增长并不慢，但没有把核心功能疏解出去，各种功能都搅在一起，所以无论是建卫星城还是新城，都还是在把“大饼”往外摊，中心城区的压力继续增加。“就像一个人变胖了，血液增加了，心脏的压力还会恶化。现在北京要另外再建一个心脏，让血液有一部分流过去，才能缓解心脏的压力。通州副中心就是这样一个辅助的心脏。”

通州命题：从增量转向存量

在2004版总体规划中埋下的“行政中心”伏笔成为现实，最大的悬念是，十几年后这一方案还适用吗？

采用跨越式增长模式有个前提，就是城市处在高速发展阶段。一旦跨越了这一阶段，也可能会失败：荷兰20世纪60年代在兰斯塔德地区集中建了一批新城，新城本身十分成功，但老城也随之衰落了。北美的新城建设也出现了类似的问题：新城的成功往往意味着老城的衰落。道理很简单，如果城市化已经饱和，那么一个地区吸引来新的人口一定带来另一个地区人口的减少。东京则是在高速成长条件下拒绝及时改变城市增长模式，从而丧失发展机会的相反例子。首尔的教训几乎是东京的翻版，虽然最终迁都，但彻底改变城市结构的最佳时机已经失去。

这就要做一个判断——北京还会增长吗？北京的增速还可以支撑副中心的建设吗？赵燕菁认为：“从全国来看，城市化水平已达56.1%，很难达到过去10年的增长速度了。假设今年就停止建设的话，我们已建成的空间可以装进去80%的城市人口，而现在只有不到60%的人口进入城市了，意味着很多城市都过剩了。但即使全国整体的城市化停止了，城市之间的转移还不会停止，这个时候北京等几个大城市优势还是非常明显的。就像英国一样，其他的城市都开始衰落了，但伦敦还是在增长。”他认为，这个时候把中央行政中心往外搬已经不现实了，选择北京行政中心更合适。“过去10年的金融危机，围绕中央又新增了很多建设，体量太大了。如果搬到通州，老城里还有足够的功能去填补中央行政中心搬迁后的空白吗？老城衰落的风险就增加了。假设今后增长的速度没有像过去10年那么快，北京市政府搬迁风险会小一些。”

随之而来的疑问是，通州，会不会成为一个跳动有力的辅助心脏，分担原来心脏的超负荷压力呢？再进一步，北京会不会形成一个哑铃式的双中心结构，一边是北京，一边是首都？

从地理上看，选择通州作为副中心理由充分。尤其是放在京津冀一体化的格局下看，它处在京津冀桥头堡的位置，能直接带动河北和天津的发展。对北京来说，现在每天大概有20多万人要穿越通州到市中心上班，如果通州发展起来，很多人就可以就近选择通州就业，也减少了北京的压力。吴唯佳告诉我，从历史上看，通州是北京的东大门，也是东大仓，漕运在那边卸货，船上的东西通过人、车往城里运，北京城的发展和通州城的发展是密切关联的。但是到了近代，通州发展并不理想。2004年制定城市总体规划的时候，他们讨论怎么才能给北京疏解找到出路，在外围规划了11个新城。其中提出三个新城重点发展，就是亦庄、顺义、通州。亦庄是经济开发区，顺义有机场，在做汽车，问题都不大，唯独困难的就是通州，没有产业。“当时确定通州是综合服务功能，但10多年来，不是特别理想，没有服务中心城，反而成了睡城。”

通州发展的内在动力从何而来？赵弘认为，北京目前的产业是服务业为主，而服务业的集聚规律更微妙。“以前制造业的转移是成本导向，生产成本、用工成本以及环境成本高到一定程度之后，企业会主动地外迁。但是北京大规模的制造业迁移在20世纪八九十年代基本完成，现在北京第二产业只占19%，剩下的主要是服务业。服务业是人才导向，依托于城市区域的品牌效应。比如CBD、金融街，经过几十年的打造慢慢形成品牌，很多企业就愿意到这些区域落户，人才也形成了在这个地方工作的习惯。如果一下子搬到通州，一些人可能会选择跳槽。所以这些年北京很多外围新城想发展经济，但是收效不是很大。从数据上也可见一斑，昌平的居住人口是就业人口的19倍，通州是9倍，大兴是3.6倍。”他认为，通州的潜力在于，相对于短期人口集聚，行政中心搬迁对社会释放的信号效应更大。

一定程度上，设立通州副中心延续了土地财政的思路。“上半年，国家发行货币的90%以上进了房地产市场。也就是说，现在的中国经济都是靠卖地来支撑。现在如果没有新的增量，不建新的城市中心区，那么土地财政马上就要停止。”赵燕菁指出，在经济下滑的时候，还需要一定的增量来维持，但是增量模式已经不可持续了。“整个国家都在从增量规划转向存量规划，从怎么建设城市，变成怎么管理城市。”

能否转变增长模式，也是通州副中心的未来挑战。赵燕菁认为，通州建成一个新城，几乎没什么风险，但这只是第一个阶段。第二个阶段是怎么从土地财政转向税收财政，这是在一开始就要摸索的。“比如现在卖地，就不要拍地价了，而是要拍税收。每年谁承诺交的税收多，就把这块地给谁。这么一来，地价可能一下子降下来了，但每年的现金流会增多。买房也是一样，可能房价并不高，但要交房产税。如果还是延续以前拍地的玩法，收益再高也是一次性的，而不是现金流。不要等到把房子卖了以后再说，现金流没了，才开始收税，那个时候没法收了。对于政府来讲，从土地财政转向税收财政，就能从一次性收益变成长期收入，不只是把地铁、轻轨、基础设施都建起来，而且能够把地铁的支出、污水的处理、公共设施的维护统筹考虑。通州副中心的建设，应该在这方面率先尝试，从增长方式转变入手，建成一种新型的城市。”

（感谢实习记者赵钒君对本文的帮助）