农民进城宅基地可自愿退出

周成

成都市依托农村土地综合整治和灾后恢复重建项目，积极探索农村宅基地自愿有偿退出的制度性渠道，不仅有效整合使用了集体建设用地，促进土地集约高效利用，也为农户提供了向城镇转移的资金支持、促进其自主自愿进城入镇，对保障新型城镇化用地、增加农民财产性收入都具有重要的现实意义。

根据成都市土地变更调查统计，全市有农村集体建设用地近139万亩，其中约90%是农村居民点用地（含宅基地），人均达150平方米；目前，全市已确权颁证到户的宅基地面积76.13万亩，户均宅基地近300平方米。

农户对退出宅基地的担忧

通过调查走访，靠近城镇区域农户心理预期高，退出宅基地意愿低，经济条件相对落后区域农户希望通过盘活宅基地改善居住生活条件、向城镇转移居住的意愿强烈。但对退出宅基地主要有以下担忧和疑虑：一是担忧宅基地退出的补偿偏低。对比农村土地综合整治、征地拆迁安置，农民担忧退出宅基地获得的补偿偏低，难以购买同一区域的城镇商品房，影响农民持币进城购房落户安置。二是担忧其他权益得不到保障。大多有意愿退出宅基地的农户担心退出宅基地进城居住后，其在农村的土地承包经营权、集体收益分配权等权益得不到保障。三是担忧进城后不能平等享受公共服务。农户退出宅基地选择在城镇落户，对能否进入城镇社会保障体系，平等享受户籍、养老、医疗、教育、就业等政策心存疑虑。

自愿有偿退出的三种方式

——依托土地综合整治，探索农户自愿有偿退出宅基地。已批准实施农村土地综合整治项目的区域，鼓励有意愿、有能力到城镇居家置业的农户，参照当地土地综合整治直接成本，对其宅基地使用权实行货币化一次性终结，将整理形成的集体建设用地指标退出给村、组集体经济组织，不再享受农村新型社区住房安置。结合农村土地综合整治和灾后重建，成都市在邛崃市冉义镇和火井镇开展了“具备条件、自愿放弃、经济补偿”试点。

冉义镇“对于自愿放弃宅基地，不再申请新宅基地的农户，经本人申请，由所在村集体经济组织审查，镇政府审核通过后，结合土地综合整治项目标准，对还耕的宅基地给予一定货币补偿”。目前，冉义镇共有农户6916户、22192人申请参加土地整理，占非场镇人口的88.8%，其中有565户、1230人申请自愿退出宅基地。在申请退出宅基地的农户中，有252户外出务工或经商并在外地购房；有162户已在冉义场镇购置房产；有122户投靠已在城镇购房居住的直系亲属；有29户属于孤寡老人、五保对象等特殊群体。土地整理项目实施后，大部分农户集中到了城镇居住，冉义镇城镇化率将达到85%。

火井镇位于邛崃山脉，芦山地震使全镇92%的人口受灾，3787户农房受损。对参加灾后恢复重建增减挂钩项目的农户，自愿放弃农村宅基地，在县城和重点小城镇购房的，按30万元/亩的标准给予一次性货币补偿和购房总价1%—1.5%的补贴。目前，冉义镇共有1615户农户申请参加土地整理，其中有97户农户自愿放弃宅基地到县城临邛镇购房（28户已有住房，69户属于新购）。

——对符合规划区域，探索农户退出宅基地的原址开发利用。在符合土地利用规划、城乡建设规划的前提下，鼓励农户自愿有偿退出宅基地，由集体经济组织对原实际使用农户补偿到位后，可在原址按集体建设用地公开流转方式，用于工业、商业、旅游、服务业等项目建设。结合乡村旅游，成都市在青白江区人和乡和彭州市葛仙山镇开展了“权属剥离、市场定偿、整户退出”试点。

人和乡三元村将集体土地（宅基地）使用权从集体经济组织成员权利中剥离出来，以户为单位“将集体土地（宅基地）使用权有偿退出给集体经济组织”，保留集体经济组织成员身份，退出宅基地后还依法享有集体经济组织成员其他权利。由集体经济组织和农户共同委托第三方中介机构对宅基地、建（构）筑物进行综合价值评估，综合征地拆迁、土地综合整治等现行政策，以市场方式确定退出宅基地的补偿标准。三元村16组肖世贵一家通过自愿有偿退出宅基地实现资源变资产、财产变收入，不仅自主支付了在城里购房的按揭贷款，还依托耕地保护基金完善了全部家庭成员的社会保险。村集体经济组织将退出的集体建设用地通过公开程序按30万元/亩有偿流转给成都青林投资有限公司，启动山地自行车驿站项目建设，将就地就近为三元村农户提供120个就业岗位，并带动乡村旅游、山地运动休闲产业发展。

葛仙山镇引导农户自愿将确权颁证的宅基地有偿退出“变现”，用于发展乡村旅游及休闲农业提档升级。建新村先后10余次召开群众大会和户代表会议，由群众自主决定是否参与，如建新村最初有A、B、C三个点位9户农户愿意退出宅基地，由于A点位1户农户不满意民主形成的安置方案和收益分配方案，最终退出的只有B、C两个点位4户农户；由群众自主选择安置方式，提供就地安置（小院并大院）、就近安置（附近农民集中安置点）、货币终结安置三种安置方式供农户自主选择；由群众自主确定收益分配方案，由村社集体经济组织与农户共同协商确定利益分配方案，建新村B点位退出的集体建设用地出让后，扣除规划、交易等费用净收益15.7万元，经协商农户杨继芳收入所得11.1万元，占净收益的70%以上，保证了大部分收益归农户，而其就近安置费用为9.2万元，实际获利1.9万元。在此过程中，农户退出的宅基地由村集体经济组织向彭州市公共资源交易中心申请挂牌交易，投资业主综合考虑葛仙山镇的乡村旅游产业特色，通过投标方式竞价摘牌，成交价格最终由市场来决定。

——采取“双放弃”方式，探索零星集体建设用地整理利用机制。鼓励有条件农户自愿有偿退出宅基地，探索建立农村零星集体建设用地收储、整理、利用机制，对退出的集体建设用地集中打捆包装土地综合整治项目，按项目要求统一组织复垦，产生建设用地指标。结合农民向城镇转移就业，温江区开展了“双放弃”试点。

温江区鼓励有条件农户自愿放弃土地使用权（包括耕地承包经营权和宅基地使用权）和农村集体经济组织成员身份，参照拆迁补偿标准和办法，给予参与农户土地和地上附着物补偿、住房安置和购房财政补贴、契税减免等优惠政策，并纳入社保、医疗、教育、户籍等城乡统一的社会保障。对农户退出的集体建设用地，通过土地综合整治进行整理和打捆集中使用。温江区共有257户760人通过“双放弃”自愿退出农村土地承包经营权面积638亩、宅基地面积217亩。

推行试点，为问题找答案

成都市有条件农户自愿有偿退出宅基地试点，尽管涉及农户数不多、退出规模不大，但却为几个令人关心的问题寻求了答案。

第一个问题：为什么退出？

——发展农民权益。以加快发展为核心，集体实现资源整合和资产盘活，农户实现财产权利和达成进城愿望。

受土地利用规划、用途管制的制约，农村集体经济组织尽管拥有较为丰富的建设用地资源，但却因布点分散而无法集约利用，难以满足经济发展的用地需求；农户虽有进城的愿望，但难以割舍农村产权权益，受制于自身经济条件无法解决进城“门槛”。有条件农户自愿有偿退出宅基地试点，集体经济组织实现了整合资源、盘活了集体资产、促进了当地经济发展，农户实现了宅基地使用权权益、获得了财产性收入、解决了进城成本，二者需求对接、目标同向、实现“双赢”。

第二个问题：怎么退出？

——实现农民权益。以市场决定为手段，充分运用产改成果，切实保障农村产权权益。

在宅基地确权颁证的基础上，以市场方式实现农村资源变资产，通过公开市场平台流转集体建设用地或建设用地指标，让农民明白农村产权价值，从而促进退出宅基地的补偿标准公开、公平，农户收益权得到有效保护。有条件农户自愿有偿退出宅基地试点，探索了退出的基本原则与工作流程机制，一定程度上回答了“怎么退”“财产权如何实现”的问题。

第三个问题：如何保障？

——维护农民权益。以尊重意愿为前提，健全城乡一体公共服务制度，消除农户进城顾虑。

在退出宅基地过程中，始终坚持让农民做主，充分尊重包括退出农户在内的集体经济组织成员权利，于农户而言，充分体现“自主自愿”；于集体经济组织而言，强调议事会、成员代表会民主议决，杜绝以简单的“少数服从多数”决定退出与否。同时，加快建立城乡统一的公共服务制度，让退出宅基地农户在城镇居住后能够平等享受户籍、社保、教育、医疗、就业等政策，切实维护好、发展好农民合法权益。