困境与出路：非贫困村的贫困户精准识别———基于江西G村考察

余礼信（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

困境与出路：非贫困村的贫困户精准识别
———基于江西G村考察

余礼信
（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

贫困户精准识别是精准扶贫的第一仗，也是精准扶贫工作成败的关键。当前，国家更多地关注易于识别的连片区域的脱贫，忽视了兜底的扶贫要求。从精准扶贫理念与实现全面小康社会目标来看，精准扶贫是兜底的扶贫。非贫困村的脱贫问题也不容忽视，而且扶贫工作更加复杂多样。文章通过考察江西G村的贫困户识别工作，可以达到解剖麻雀的效果。按照一般的规定和经验，G村力图通过个人申请、“三查、三评、三公示”等程序，将扶贫精准到村到户，对贫困人口实施具有针对性、定点性的精确帮扶。如此可以摆脱在实践中所遇到的国家贫困状况评价体系不精准、农村群众参与不足和村庄精英捕获等困境，建立贫困户识别工作的制度机制，做到“扶真贫”和“真扶贫”。

非贫困村；贫困户精准识别；房政治；精英捕获

一、问题的提出

农村扶贫问题一直是“三农”问题的重点，也是发展农村、普惠农民的“瓶颈”和攻坚战。改革开放以来，中国经济取得飞速发展，人民生活水平显著提高。但是，这种发展具有一定的局限性。它拉大了地区间、城乡间的贫富差距，一方面是城市、东部地区的越发富裕，另一方面是偏远农村、西部地区的越发落后。为推进全面发展，步入全面小康社会，农村扶贫自然成为“一剂猛药”。新世纪以来，“三农”问题成为历届党和国家领导层的心病。中央一号文件也是多次强调农村扶贫问题。扶贫年年有，脱贫和返贫更是交替发生，其中缘由值得人们深思。全面深化改革以来，农村扶贫策略发生了重大改变，特别是习近平总书记在2013年提出“精准扶贫”口号，中央办公厅《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》和国务院扶贫办《建立精准扶贫工作机制实施方案》的出台，标志着中央关于农村扶贫的理念和政策都发生了明显转变，更加强调“精准”和“有效”，既要脱贫又要杜绝返贫，既要外在“输血”又更要培育内部“造血”。

2015年6月，习近平在贵州考察期间明确提出了“扶持对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”［1］等六个精准的要求。其中，“扶持对象要精准”排在首位，也即是说，贫困户的精准识别是精准扶贫的第一仗，能否首战告捷对于精准扶贫的推进意义重大。长期以来，中国农村扶贫的主要特点是区域瞄准，在选定的一定区域范围内进行重点扶持，具体通过确定贫困县、贫困村加以推进。2011年新的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》颁布，在保留592个扶贫工作重点县和12.8万个贫困村的基础上，国家又确定了14个连片特困地区［2］。虽然贫困区域的识别是个系统大工程，但是它比较容易进行，并且大规模的贫困地区扶贫也有助于带动该地区民众整体生活水平的提高。问题在于，如何进行兜底的精准识别，真正做到对一般意义上的贫困户、贫困个体的识别，尤其是对非贫困的传统村的贫困人口的精准识别呢？当前国家扶贫的焦点和力度投向了贫困县、贫困村，却忽略了非贫困地区的贫困人口，这不是精准扶贫的宗旨，更不符合全面小康建设的本质要求。那么，当前非贫困区域的贫困人口识别的现状如何呢？贫困户精准识别的出路又在哪儿？根据对江西G村2008—2015年贫困户识别工作的跟踪调查和分析，我们试图探索精准扶贫的路径选择。

二、江西G村的贫困户识别工作

G村位于江西省抚州市的一个偏远建制村，背靠山区，距离镇中心有3.5公里路程，距离县城约2小时班车路程。因此，G村交通不便，属于非政府开发地区，当地城镇化水平低，村民的生活水平整体而言偏下且贫富差距较大。G村现有2000余人口，分为4个村民小组（俗称“自然村”），包括X组、T组、Q组和Z组，人口比例约为5∶3∶2∶1，占地面积比例约为4∶2∶2∶2，山林、湖泊等自然资源比例约为4∶2∶2∶2。X组是G村的中心组，人口、面积和自然资源都占有优势，而且距离镇中心近，交通便利。因此，X组一直是G村的治理中心和权力中心（见表1）。

表1　1992年G村村委会成员情况

G村的权力结构决定了治理结构，而权力结构是由房（宗）族结构决定的。G村是一个宗族色彩浓厚的乡村，共有四支宗族，其中第五、二、四宗即X自然村是权力主体，由于国家行政区划需要，将附近的第一宗（Q自然村）和T自然村并入，组建了G行政村，之后第五宗又产生了分裂，一部分成员迁居组建了新的自然村——Z村。G村在“文革”前一直是依赖于宗族政治的，改革开放以来，特别是村民自治制度的推行，G村治理结构走向现代化，但宗族政治一直未消除，宗族政治成为G村治理的隐性逻辑，由宗族演化而来的房、组支配着村庄运转。G村自1992年建立党支部和村委会以来，两委的成员绝大部分出于各房（见表2）。

表2　1992—2013年各房担任两委成员情况（次数）

由表1和表2可知，G村的权力基本上由第二、四、五房掌握，这三房又都属于X组，且房与组基本上是重合的，房长即村民小组组长，两委委员除个别外皆是房族骨干成员。可以说，G村村治表面上是村民自治，实际上依然是房族政治。这种房族政治的逻辑对乡村扶贫工作产生了深远影响。

G村扶贫工作是按照国家政策特别是省政府扶贫政策开展的，2006年《江西省人民政府关于完善城乡社会救助体系的意见》（赣府发〔2006〕13号）及省民政厅、省财政厅《关于建立农村居民最低生活保障制度的实施意见》（赣民发〔2006〕19号）两个文件，确立了对农村困难居民基本生活救助的制度。但G村扶贫工作直到2008年才展开。根据政策规定，按照指标划分标准，G村共确定了13户特困户（低保户）和29户困难户，其中：X组7户特困户、15户困难户，T 组2户特困户、4户困难户，Q组和Z组特困户各2户、困难户各5户。由于指标是固定的，在分配过程中，各房、组之间为争夺指标进行了长时间的协商。按照镇政府的安排，贫困户应由各村两委自行决定，上报名单。当时，G村两委成员基本上是重合的，主任（书记）、副主任（组织委员）和安保队长都是X组成员，会计是T组成员，妇女主任是Q组成员。X组具有绝对话语权，但该组的贫困人员比例偏少；Z组虽然没有成员进入村委会，但由于它与第五房的特殊宗族关系，也获得了与Q组同样多的指标；而T村虽然有成员进入村委会，而且贫困人口仅次于X组，贫困比例最大，但由于它非房族，获得的贫困指标数最少。各房、组在获取指标后，接下来便是内部协商。当时通常的做法首先是，根据大家推荐、投票先确定特困户，然后是确定困难户。特困户的要求非常严格，要求必须是无新房、水泥房，无电话、手机等通信设备，且除了耕种外无其他收入的孤寡残弱户，因此比较容易确定；但在确定困难户时，由于文件规定不详细，人为空间大，分歧大，最后通过投票决定。在最后提交的名单中，特困户的情况基本属实，而近一半的困难户情况不实，有实力、关系强大的房族骨干往往榜上有名。

G村2008年的这份名单，直到2013年，除特殊原因外，基本上没有大的变动。2013年10月，江西省抚州市人民政府颁布了新的《抚州市农村居民最低生活保障制度实施办法》（以下简称《办法》），共分八章，对农村居民最低生活保障制度进行了完善，并对保障标准、保障对象和范围、资金筹发、家庭收入计算、申请、审核、审批程序，以及监督和管理都作了详细的列举和规定。特别是在贫困户识别上，确立了在个人申请的基础上，坚持属地管理原则，从县级政府到村委会按照“三查、三评、三公示”的程序办理。个人按程序提出申请后，首先是经村委会核实，组织评审小组进行民主评议，提出初审意见，将调查核实情况和初审意见在本村（居）民委员会和相应的村民小组张榜公示7日；然后是乡镇民政机构通过邻里走访和对村（居）委会上报的家庭收入调查表进行核算等办法，召开评议小组会议进行审核评议，将核查结果和审核意见在申请人所在村（居）民委员会和相应的村民小组张榜公示；最后是县民政部门对材料的审核和工作的重点调查，召开评审委员会会议，对拟决定给予农村低保救助的对象，在申请人所在村（居）民委员会和相应的村民小组张榜公示［3］。然而，《办法》在实施中大打折扣，并没有产生显著效果。G村2014年在进行贫困户识别时，工作方式和识别程序并没有发生大的变化。首先，根据上面分配的贫困户指标在村民小组间进行分配，通过两委扩大会议（包括两委成员、各房房长和少数几名村骨干）确定各村民小组贫困名额（分为常补对象和非常补对象［4］）；其次，各房组内部进行确定，主要是在前年名单的基础上进行修改，除去过世、离开、脱贫的农户，增添新户，主要方式是召开内部代表会议，先协商后投票；最后，由村委会在办公楼外统一公示并上报镇政府。

最终结果是所确定的名单中除了2户过世的老人、3户外迁户和5户脱贫户外，其他的贫困户均未变动。这一结果虽然没有导致G村的矛盾爆发，但是很多人私下有意见，抱怨指标分配不公，认为许多非贫困人“吃了6年的低保”、“上边有人”、“村干部徇私舞弊”，等等。笔者根据对其中20户贫困家庭的访查统计发现，11户是在村组长事先通知下提交申请的，他们并不知晓评选的程序，也没有参与选定过程；而在G村200非贫困人口的抽样调查中，近65%的受访者不知道何时（2008—2014年）召开过评审小组会议，55%的受访者不知道扶贫工作的开展，70%的受访者没看过公示。

三、贫困户识别陷入困境的原因

G村所反映的贫困户识别中的问题与当下中国贫困户识别的困境是相对应的。就中国扶贫政策总体实施来看，识别贫困户主要采取的是“程序识别法”，横向上具体包括农户提出申请、村民民主审议、地方民政部门调查审核、社会参与调查评议和公示等程序，纵向上历经村、乡镇、县三级部门。如此严密和规范的程序，理论上讲是可以有效推进农村贫困户识别工作的，也具有可操作性。但实践与扶贫政策设计存在较大差距，根据学者的调研，贫困农户的识别工作主要在村庄与乡镇两个层级进行，所面临的技术困境主要包括逐级指标分配法导致部分贫困农户被排斥、非贫困标准的采纳导致识别精度下降以及识别标准附近的临界农户难以确认等［4］。G村贫困户识别问题更大，正如G村所在镇的一名官员所说的：“在贫困户识别上我们还得多依赖村委会，因为他们更了解实情，我们人力物力财力都有限。”

总的来看，G村扶贫工作中主要存在以下困境：一是指标问题，从镇到村再到村组，基本上都是指标一级级往下分配，名单一级级往上传递；二是工作程序还不完善，开放程度不够，从考查、评议到公示，始终是村庄少数人的事，多数村民并不知晓，也没有参与其中；三是贫困识别精确度不够，有些非贫困户也掺杂其中，一些真正的贫困人口由于没有得到救助，反而更加贫困；四是返贫问题，单纯的政府补助是鞭长莫及的，政府的“输血”能力有限，由于没有稳定的收入来源，一些脱贫户又返贫。

扶贫政策在执行过程中为何会出现如此大的偏差，贫困识别工作为什么会陷入如此的困境呢？G村有其特殊情况，也与整个社会大环境息息相关，但其中也隐射出中国扶贫识别中存在的共性原因。

首先，国家贫困状况评价体系不精准。我国当前的贫困标准是按照年人均收入2300元以下计算的，并且是以县（县级行政区划）为单位实行“规模控制”，即通过年人均收入统计上的百分比确定贫困规模。举个例子，如果某市平均收入低于2300元的人口比例为15%，那么该市县的农村就按15%的人口对贫困户进行指标分配。以此上行下效，一级一级规模下沉，建制村、村民小组的指标也一级级分配。如此一来，所谓的扶贫就违背了使贫困人口脱贫的初衷，异化为指标式行政任务的完成，财政一级级分配，名单一级级上递，贫困户识别不按实际生活水平而按照比例进行“制造”，贫困名单与实际贫困人口规模难以一致。“区域排斥”导致我国扶贫的主战场在集中连片贫困区，这种“集中连片扶贫开发政策”容易导致“为连片而连片”现象，即一些地方政府急功近利，违背实际情况刻意将一些非贫困区也整合进临近的贫困片区作为集中连片扶贫开发区域，以凸显自己在扶贫工作上的绩效［5］。在“规模控制”与“区域排斥”的双重作用下，G村内部的贫困识别和名单确认难以与“真扶贫，扶真贫”的目标契合。

其次，家庭空巢化导致参与程度严重不足。从走访和调研来看，G村20～50岁之间的青壮年劳动力有近90%常年外出务工，像候鸟一样，只有遇到重大节日时短暂回巢，留守的绝大部分为老弱残幼，60～65岁的老人被称为“当家劳动力”，村小学的学生由2010年的150人递减为2014年的90人，教师人数由9人递减为6人（其中仅有2人为国编教师）。在这种情况下，贫苦户的申请和审核工作难以全面展开。G村组织委员的描述：“开展贫困识别工作，我们也没有挨家挨户地通知，一户一户地核实，很多农户都是大门常锁，在外打工，工作很难开展；剩下的老弱残幼，我们又没办法与他们说，毕竟他们不是当家人。”有能力能拿主意的壮年人多数外出，留守的又做不了决定。用当地的一句笑话就是“在外要饭的也比留守的强”。在村民们看来，留守是没出息的，也没有必要为没油水的村务而耽搁时间。普遍的空巢化家庭造成了空巢村，G村仅存的一些劳动力成为村治骨干，担负着农村扶贫工作。自然地，贫困人口识别的封闭性被强化，人为因素增多。

再次，房族政治左右贫困名额分配。按照《办法》规定，具体负责贫困户识别工作的最低组织是村（居）委会。乡（镇、街道）民政机构委托村（居）民委员会在5个工作日内组织2人以上对申请人的家庭收入和实际生活情况进行核实，并由调查人填写“农村居民最低生活保障家庭收入调查表”［3］。但由于G村一直遵循着房族政治的隐性逻辑，贫困识别工作实际上由村民小组（房族）负责，村委会为推卸责任也顺水推舟。如此一来，T组由于没有房族人而被排斥，虽然该组贫困人口比例大，但在分配贫困户名额时往往被边缘化；而Z组由于其与X组房族的特殊关系，虽然人口少但依然能获取相应贫困户名额。该组一位连续5年获得低保的农户认为：“虽然我家贫困，老头过世，我常年卧床，两儿子至今未娶，但若不是与第五房有这层关系，可就难咯。”确实，与她家情况不相上下的，在T组至少有两三户没有得到任何救助（见表3）。

表3　2014年贫困户数分布及其房族背景

由表3可知：即便是在同一个建制村，由于房族政治的存在，房、组之间的贫困户名额分配也是不合理不公平的，村治权力格局决定着贫困户名额的分配，左右着贫困户的精准识别，极大地削弱了国家扶贫政策的执行力度和绩效。

最后，协商和选举机制易被精英捕获。国外已有不少研究表明，当外部资源被输入某特定区域时这些资源容易被该区域的精英捕获（elite capture），也即是说，本该惠及特定区域群众的资源被少数政治或经济上的强人占据，出现了弱者越发变弱的现象。在农村扶贫中，这种现象也广泛存在，它表现为“扶富不扶弱”。中国农业大学学者李小云等对一些有扶贫项目的村庄的受益村民的问卷调查发现，其中富裕户的受益比是贫困户的近两倍，为33%，而贫困户只有16%，绝大部分的项目资源被中等户和富裕户捕获［6］。中国社会科学院学者张倩对内蒙古牧区牧民的调查也发现，该地近年来畜牧业发展项目的分配情况存在明显的精英捕获现象［7］。学者邢成举等也发现扶贫项目和资源在下乡过程中容易被村庄精英捕获［8］。在G村贫困户识别工作中，这种精英捕获现象也很严重。一方面，空巢化导致协商与选举机制难以全面落实；另一方面，少数留守的劳动力日益成为村治的主体，在协商中掌握话语权，在选举中容易拉票和贿选，而多数贫困户的社会资本弱，在选举中往往败选。扶贫政策实施中的精英捕获现象严重地侵蚀了扶贫的公正性，降低了扶贫的预期效果，直接损害了政策真正的目标群体——处于弱势地位的贫困者的利益［9］。

四、贫困人口精准识别的对策思考

2013年以来，中国的扶贫工作步入了一个新阶段，更加重视精准，主要分为精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个环节［10］。把精准识别摆在第一位，成为新时期国家精准扶贫的第一仗。它要求通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤［10］，将扶贫精准到村到户，建档立卡，对贫困人口进行有针对性的定点帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，兜住贫困底线，全面实现小康社会。G村的精准识别工作虽然上有省、市两级的文件规范和指导办法，下有县、镇政府的监督指导，但依然难以达到预期目标。鉴于此，精准识别工作还需要配备以下新“药方”。

一是精准识别全程公开。当前的精准识别工作从原则到机制，都强调按照“三查、三评、三公示”的办理程序，要求层层把关，层层负责。但在实际操作中，三层明显地缩减为两层，文件上规定的层次越多，实际操作中的责任越是拉长、稀释，以至在层层负责中被化解掉。G村贫困识别名义上是县、镇、村三级把关，真正落实的只有村、组两级。村委会上递的名单只有照批或删减的，从没有退回或更换的。根据村干部的说法，镇政府退回重新核实名单只会增加镇、村两级行动成本，降低工作效率。镇干部与驻村干部的入村核实，也虚有其表，或是去村委主任家串个门，或是在组与组通路上走秀一番，大家一起吃吃喝喝，一片和谐。多数村民根本就不知道镇级层面的“查”和“评”，想要向镇领导反映情况须冲破层层关卡。本就空巢化的村庄亟需通过贫困识别工作流程的全面公开透明化来实现村民行动的全程参与。因此，至少在村、组两个层级上有必要召开村民代表大会和村民小组全体会议对名单进行审批。

二是精准识别到户到人。G村贫困户识别工作中，常常出现局部贫困现象，即：某家不贫困而家中个人贫困，有的家因一人贫困而全家受益，也有的因家中某人富有而家中其他人在识别时受影响。针对此种情况，有必要将识别精确到人到事，避免资源浪费和分配不公。村一级的贫困识别，应当在国家贫困状况评价标准上再深一步，以村划定贫困线，对于低保名额的分配应当以村为单位，从房、组中收回配置权。

三是精准识别上下结合。贫困户的识别工作应当尽力避免单线行动，做到上下结合，构建畅通的识别网。第一，从上而下的直插式识别，由上面指派干部与驻村干部一起制定识别的相应规范、组织体系和工作机制，强化国家政治对农村贫困识别的有力督导，防止村干部和村精英的资源捕获。这也是就国家政策而言兜住贫困识别的底线，对弱势贫困人口进行特殊照顾。第二，自下而上的倒逼式识别，通过全村代表大会进行直接协商、选举和审议，不在村的农民可以指定代表，或是在春节等大型节日期间进行。选举可以使村民、贫困识别运动起来，协商有利于通过国家强制力保障弱势群体的权益，破解村治精英捕获困境。

四是开放社会参与程度。国家治理现代化时期的农村贫困人口识别，必然要走政府与社会协同、人民群众广泛参与的模式。相比较于政治性上下维度、体制性动员的模式，社会组织及个人往往更具可及性、活跃性与亲和力。国务院扶贫办在《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》中，明确提出各级政府要鼓励和引导社会组织、个人等社会力量参与到贫困地区多种多样的扶贫活动中，建设社会扶贫信息平台，实现社会扶贫资源的精准化配置。G村的贫困户识别之所以出现偏离，在某种程度上与社会组织缺失关系密切。在缺乏组织化群体监督和参与的情况下，房族政治与精英捕获支配着贫困识别工作。为节省经费和激发社会活力，建议招纳志愿者、服务性机构和研究性组织参与贫困识别工作中。

五是建立干部回避制度。G村的贫困户名单中，一部分是真贫困户，另一部分是非贫困户（关系户）。从事识别工作的主体是村干部，且识别程序具有较大的封闭性，为村干部以权谋私和精英捕获提供了空间，有些村干部或“自我贫穷”，或为亲属提供特殊照顾，把真正需要救助的弱者排除在外。因此，有必要将贫困识别执行者与受益者分离，村支书、村委主任和国家干部直系亲属（以户为单位）不得参与贫困户申请；村干部及其直系亲属在参与申请和核实时，利害关系人应当回避。与此同理，其他与申请人有直接利害关系的工作人员也应当回避，且不得参与投票。

六是完善动态考核机制。当前中国国家层面的贫困户识别工作主要是依据国家统计局对农村贫困人口的估计和统计的，但是这种依据和方法本身存在诸多弊端，容易出现识别和扶持标准与考核标准不一致的问题［11］。在扶贫效果的考核中，考核标准关键在于人的落实，也即驻村干部与村干部的行动力。建议以贫困识别为依据对干部的驻村时间、组织方式、工作任务、考核办法等方面进行操作性规定，从职能倒逼和责任追查两个维度规范驻村干部行为。此外，建议激发农村社会活力与创造力，细化民众对村干部的检举机制。

［1］习近平提“精准扶贫”的内涵和意义是什么［EB/OL］. （2015-0804） ［2016-03-09］中国经济网，http：//www.ce. cn/xwzx/gnsz/szyw/201508/04/t20150804_6121868.shtml.

［2］国务院扶贫开发领导小组办公室.中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）.

［3］抚州市农村居民最低生活保障制度实施办法.江西省抚州市人民政府政府令〔2013〕3号.

［4］唐丽霞，罗江月，李小云.精准扶贫机制实施的政策和实践困境［J］.贵州社会科学，2015（5）：151-156.

［5］杜志雄，詹琳.实施精准扶贫新战略的难题和破解之道［J］.中国发展观察，2015（8）：23-26.

［6］李小云，张雪梅，唐丽霞.我国中央财政扶贫资金的瞄准分析［J］.中国农业大学学报（社会科学版），2005（3）：1-6.

［7］张倩.贫困陷阱与精英捕获：气候变化影响下内蒙古牧区的贫富分化［J］.学海，2014（5）：134.

［8］刑成举，李小云.精英俘获与财政扶贫项目目标偏离的研究［J］，中国行政管理，2013（9）：110-112.

［9］左停，等.精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战［J］.贵州社会科学，2015（8）：156-162.

［10］建立精准扶贫工作机制实施方案［Z］.国开办发〔2014〕30号. ［11］汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫［J］.贵州社会科学，2015 （5）：147-150.

责任编辑 刘钊

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2095-7017（2016）06-0027-07

余礼信（1989—），男，江西南昌人，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，武汉大学中国民主政治研究中心研究人员，研究方向：国家治理、中国政府与政治。