下一站，真正的普惠型儿童福利

浙江·海宁篇

下一站，真正的普惠型儿童福利

7月26日下午5点，杭州数天的高温，不得不用一场人工降雨来缓解。与这雨一样密集紧凑的，是陈小德的日程安排：当天上午，他与上海民政局的同仁交流儿童福利工作开展情况，下午参加厅里一个会；第二天，还有一个会在等着他……

他是浙江省民政厅儿童福利与慈善事业促进处（以下简称儿童处）处长，2012年儿童处成立以来，发布了10项意见、通知，为浙江省的困境儿童工作提供了制度支持。另一方面，海宁等地的实践不仅将制度设想落到实处，也促进了制度的进一步完善与发展。制度建设与服务体系建设的相互成就，让浙江省的困境儿童工作一直走在全国前列。

多个“第一次”

2011年8月10日，浙江省民政厅召开了孤儿和困境儿童福利政策新闻发布会。6月28日，省政府办公厅印发了《关于加快发展孤儿和困境儿童福利事业的意见》，这个文件有很多个“第一次”：第一次明确提出了“困境儿童”概念，第一次明确提出建立城乡社区儿童福利督导员制度，第一次明确建立儿童福利财政专项基金，当然这也是浙江第一个比较完善系统的儿童福利政策，标志着浙江省儿童福利事业由救助型向适度普惠型福利的转变。会上，时任副厅长万亚伟表示：接下来将全面排查困境儿童，进一步细化政策措施，争取在2015年建立起健全的孤儿和困境儿童福利保障体系。

浙江省民政厅尚清厅长高度重视儿童福利工作，他2012年3月上任，7月就做出重大决策，率先在全国成立了儿童处，陈小德从老龄办调来担任处长。文件的理念再先进，最终也还是要落实到现实中。2013年3月，儿童处选择了海宁、温州、江山作为建立普惠型儿童福利制度试点，“海宁负责儿童福利工作的人很能干。”

2016年7月，海宁市硖石街道西山社区开展爱心教室。

海宁市荷叶村的儿童之家非常具有当地特色。

当时的海宁，儿童福利工作正开展得火热。2011年，海宁儿童福利院院长周勤在走访社会散居孤儿家庭时，发现孩子虽然有亲戚管着，但有不同程度的心理障碍，难以融入社会。彼时海宁的社工刚刚起步，她成立了社工组织春苗工作室，通过“与爱同行”孤残儿童成长计划对26名孤儿进行心理辅导。在项目进展过程中，他们发现还有不少孩子因为贫困或疾病处境艰难，又于2013年初启动“伴我起步”，为海宁90名11岁～16岁的困境儿童提供服务。

2013年3月入选浙江省试点、6月入选民政部适度普惠型儿童福利制度建设试点，大大推进了海宁儿童福利发展。海宁出台了《关于加快推进适度普惠型儿童福利体系建设的实施意见》，周勤告诉记者：“发放生活补贴，以及在医疗康复、教育、住房、就业方面的保障都写进去了。”海宁还建立了联席会议，由分管市长任组长，市府办、民政、教育等15个部门参与；市级层面依托福利院成立儿童福利指导中心，街道（乡镇）建立儿童福利督导站，村（社区）建立儿童福利督导员队伍，形成了市-街道（乡镇）-村（社区）三级网络。“我们还要求学校班主任担任督导员，再加上联席会议的抽查督导，我们形成了‘3+1+1’模式。”此外，两个机关工作人员对接一个困境儿童家庭，结对帮扶。“在结对中，机关工作人员了解了孩子的境况和需求，在制定政策时自然会考虑到孩子们。比如困境儿童每年可以享受400元交通补贴，就是他们走访以后，发现有些孩子家在村里、但在乡镇上学，一年来回的车费蛮高的。”

儿童福利不是救助

在搞试点的过程中，地方遇到的最大障碍就是困境儿童的生活保障，换言之就是钱的问题。“有了省级层面的财政认可，下面财政局的局面才能打开。”省民政厅分管领导罗卫红副厅长和儿童处不断地跟财政厅沟通，希望出一个指导性文件，理由就是“2011年的文件明确讲了要建立城乡一体化、普惠网络化、服务专业化、保障制度化的适度普惠的孤儿和困境儿童的福利体系，而福利体系的核心是福利”。

2013年，儿童处开始做困境儿童的调查摸底。9月方案做好了，重点突破对象有两类：一是事实无人抚养的儿童，一是贫困家庭的重病、重残儿童。

儿童处拿着方案不断和财政厅沟通，讲儿童福利工作的重要性。“在孩子的成长过程中，光靠现在的社会救助体系是能让他们吃饱饭，但儿童是要发展的，还需要满足其发展的一系列需求。”做过养老和儿童的陈小德甚至把两者对比了一番，“儿童的发展需求比老年人的需求更重要。养老是非常重要，但你们本末倒置了，人口老龄化的问题靠什么来解决？要靠儿童成长起来创造财富。”

在上级领导和财政厅的大力支持下，同意给困境儿童发生活补贴，但参照什么标准给，还是个问题。财政厅提出：“我们按照全额低保行不行？”“不行。”陈小德很坚持，参照标准之争的背后是对“儿童福利”这一理念的认知。“困境儿童的保障属于儿童福利，福利不是社会救助。所以，应该参照机构和散居孤儿的基本生活养育标准执行，而不是救助标准。另一方面，财政掏的钱其实并不多，因为大部分儿童享受社会救助，只需要补足差额。”

这场拉锯战到了第二年4月终于尘埃落定，财政厅答应了。在这次“讨价还价”中，陈小德还留了个“小心思”：“当时，我们确定的事实无人抚养的儿童的生活补贴参照散居儿童的80%，贫困家庭的重病重残儿童大概是60%。但我们做标准时候是按照100%做的。”

2014年，民政厅和财政厅共同出台了困境儿童分类保障制度，各地很快就推开了。到2015年底，困境儿童福利制度在浙江省实现了全覆盖。

海宁市硖石街道西山社区的公益活动非常丰富，建立了爱心直播间

链接社会资源

小江是个孤儿，和爷爷奶奶一起生活，因为生活贫困，奶奶从来舍不得买新衣服，所以他的心愿是给奶奶买两件新衣服。当爱心人士买了两件衣服送给奶奶时，他和奶奶感动得热泪盈眶……这个场景是海宁“微心愿”活动的一个瞬间，陈小德印象极深。

每到儿童节临近，海宁都会举办“微心愿”活动，儿童福利督导员把困境儿童的心愿收上来，发在网络上，由爱心人士来认领。孩子们的心愿有的是几块巧克力，有的是一只毛绒熊，有的是一套《十万个为什么》……但无论这个心愿多微小，实现的那一刻，他们都无比的快乐。

在陈小德看来，儿童福利指导中心除了指导、统筹当地儿童福利工作，还是汇集各方面信息的重要平台，“儿童福利督导员了解了困境儿童的信息，反馈到指导中心，中心可以利用自身的平台向社会扩散。困境儿童有什么需求，专业机构可以提供服务。”

以海宁儿童福利指导中心为例，它与多家社工机构建立合作关系，通过社会资源的链接和共享，为孤残儿童组建模拟家庭，为残障困境儿童监护人开展知识培训，与社区合作开展主题活动，提升服务成效。其中春苗工作室就以2012年“与爱同行”孤残儿童成长计划、2013年“伴我起步”困境儿童关爱社工项目、2014年“伴我成长”困境儿童抗逆力培育计划、2015年“添翼飞翔”困境儿童夏令营活动，这4个社工项目服务2653人次。

在儿童处这个层面，陈小德对社会参与抱有极高的热情。“2013 年4月，我们成立了儿童福利协会，动员社会力量参与儿童福利事业，这块我们是做得比较早的。在日常工作中，我们会有意识地引导、培育一些为儿童康复提供服务的社会组织。”

2015年，由省儿童福利协会出面申请了“添翼计划”政府购买服务的项目，贫困家庭的残疾儿童可以到儿童福利机构进行3～6个月的康复。浙江非常注重残疾儿童的福利，从生活补贴、到医保政策再到康复治疗。这与浙江省困境儿童的构成有关，残疾儿童占到困境儿童的1/3左右。浙江省困境儿童有11万余人，其中孤儿4807人，事实无人抚养儿童6636人，重病儿童1918人，残疾儿童34243人，低保家庭儿童64371人。而海宁有困境儿童202人，其中事实无人抚养孤儿10人，重残儿童77人，低保家庭儿童113人。2015年“添翼计划”在丽水市、开化县试点后，社会反响非常好。2016年，民政厅下文件推广。

2016年7月27日，海宁市困境儿童到儿童福利院参加夏令营活动，平板电脑引起了孩子们的兴趣。

意见并不解渴

2014年，有了海宁等地先行先试的成功经验，浙江省民政厅儿童处在杭州市余杭区、宁波市慈溪市等6个县（市、区）启动了第二批试点。现在，全省共有儿童福利督导员24600人，实现了全覆盖，并已有80%地区建立了适度普惠型儿童福利制度。

陈小德坦言，国务院《关于加强困境儿童保障工作的意见》对于浙江省来说并不解渴。“国务院能够在顶层设计上突出困境儿童的救助，意义是很大的。但困境儿童保障没有提钱，直接分流到救助的各个渠道了。这还是传统的救助型，还没有进入儿童福利阶段。”

普惠型儿童福利，是他们的目标。他们给省政府提交了一个文件报，题目是《浙江省人民政府关于加快推进普惠型儿童福利制度建设的意见》，“同意不同意，还要看省政府的决策。”

从2012年开始从事儿童工作，陈小德说，自己对儿童的认识，特别是做好儿童福利工作的重要性，感触越来越深。“要做好这项工作，必须对它的意义、重要性要有充分认识，才能引导、影响跟政策有关的人，以及财政、各地政府、各地民政部门。”2012年，陈小德第一次与11个地市召开儿童福利工作会议，他们有些愕然：从来没有听说专门开儿童福利工作会议的。但从2015年开始，这11个市地都要开自己的儿童福利工作会了。“这项工作的重要性、意义已经被各地认同了，这是让我比较欣慰的。”