社区督导员制度的建设与发展研究

（上海师范大学教育经济与管理 上海 200234）

2012年国务院颁布的《教育督导条例》第六条和第七条规定：“教育督导人员是县级以上人民政府根据教育督导工作需要，经教育督导机构考核合格，为教育督导机构配备的人员，包括全职督学和兼职督学。可以由县级以上人民政府任命，也可以由教育督导机构任命”。目前，社区督导员制度还属于地方性特色，国内外学者对于社区督导员的概念尚未达成共识。“社区”的概念最早起源于德国社会学家滕尼斯，之后被美国社会学芝加哥学派作为社会学术语而被广泛接受[1]。“在经典社会学研究中，社区意指面对面关系的生活空间，地域性是其重要的维度之一。”[2]结合实际采访对社区督导员制度的理解，笔者认为社区督导员是由县级以上人民政府或教育督导机构从街道选拔并对其区域范围内的中小学进行督导的兼职人员。

一、长宁区社区督导员制度的历史演进

长宁区是上海市社区督导员制度的首创地区。20世纪80年代，教育局为了加强与学校、街道的联系，成立青少年工作委员会和青少年保护办公室，这是长宁区社区督导室的前身。教育局从10个街道、1个镇抽调11位中小学校长与青少年工作委员会的5个人共同组成青少年保护办公室，在街道办公（陈某是其中一员）。

长宁区社区教育督导室（简称为督导室）成立于1999年，社区督导员制度正式实行于2009年，社区督导员由街道推荐、区督导室任命，构成是热爱教育事业、了解教育或街道的退休人员（陈某从2009年至今仍是社区督导员）。长宁区有10个街、镇，社区督导员近30人，一个街道或镇由2至3人负责，基本上每月督导1次，且每次去学校督导要求至少2人同行，最初涉及的学校包括幼儿园、小学、初中、高中、工读学校等。

社区督导员既参与专项督导，主要围绕有偿家教、规范收费、依法治校、学校招生、校园欺凌、校园安全等问题进行随访督查，填写督导室制定的督查评价表，包括学生、家长问卷的填写，将督导过程中发现的问题及时反馈给学校，并将教育督导的最终结果汇报给督导室。也有经常性督导，实行百分制，督查项目涉及很少，只涉及几个，以观察为主，包含评价等和评价描述。

发展至今，基于幼儿园的特殊性与时代发展的要求，社区督导员督导的学校只涵盖小学、初中、高中。专项督导的主题趋于多样化，主要围绕时事热点话题不断更新，如：垃圾分类等。经常性督导的督查评价表也不断完善，督查评价表分值发生变化，实行110分制。督查方式增加，在观察的基础上增加了访谈，评价表内容更加详尽，建立了一级指标和二级指标。督查项目增加，并且进行分类处理，内容更加完善具体。

二、探讨长宁区社区督导员制度特点

1.形式上由督导室管理，本质上对居民负责

社区督导员究竟代表督导室还是社区行使权利，各界人士并未达成共识。

从形式上看，社区督导员归属于督导室管理。首先，从管理学的角度来看，督导室对社区督导员进行管理，包括招聘与选拔、培训与开发、评估（很少涉及）、福利待遇，即社区督导员接受督导室的管理。具体来说，长宁区督导室人员公布招聘消息，考察应聘者的人品、性格、专业性等条件，对符合要求的人选进行任命。定期定点进行培训、学习，每隔一个月左右在督导室开会。提供相关教育资源，订阅《上海教育》杂志，帮助社区督导员及时了解教育动态，提高专业知识水平。工作补贴由督导室发放，近4年基本上每年每人6000元，大概去学校的频率是一个月1次或两个月1次，根据相关要求具体而定。其次，从实际工作来看，社区督导员工作是借助督导室的权威得以在学校顺利开展，工作内容是根据督导室要求执行，工作情况也是汇总给督导室，最终的反馈意见起决定作用的还是督导室。

本质上来说，社区督导员是对居民负责。不仅仅是因为社区督导员来自基层，由街道推荐，作为一种社会力量代表社区对其所居住街道的学校工作进行督导，发挥社会评价的作用。其次，区督导室赋予社区督导员权力随机进学校进行督导，充分考虑社区居民文化水平，只督导那些社区督导员了解或居民十分关心的内容，专业性要求不高。此外，社区督导员是以志愿者的身份加入督导队伍，社区督导员与督导室成员是平等主体之间的关系。督导室人员尊重社区督导员，鼓励社区督导员实事求是地工作，为社区发言。最后，社区督导员代表社区向督导室反馈结果，由督导室向街道、学校反馈。这不仅能够维护学生和家长的权利，还能促进学校与居民的关系，密切学校与街道联系。

2.第三方参与，集灵活与细节于一体

长宁区教育督导队伍由四部分构成。A角是专职督学——教育行政部门的领导干部担任。从职位上来说，专职督学和校长是同级，但是就督导而言，更多体现的是一种上级对下级的监督、指导，因为政府对学校的考核实行百分制，其中督导室的权重为40%，可见督导室对学校的权力之大。B角是挂牌责任督学——从在职和退休的校长、教师、教研人员和行政人员中遴选，专兼结合，兼顾小学、初中和高中各个学段（含直属学校），由教育督导部门聘任，强调专业化，致力于使督导过程和评价结果更加科学，有说服力。C角是学校督导员——在每所学校内部聘请校级领导担任学校督导员，经过上海市督学资格培训，具备专业督导知识的人员。学校督导员代表的是学校内部人员参与督导，体现的是一种自评方式，强调学校内部自评工作，有利于促进学校自我监督、自我激励、自我发展。D角社区督导员——为了回应社会对教育的关注，邀请社区的退休人员从教育外部视角来对学校进行考核的人员。社区督导员代表社区，不仅能体现督导队伍的多样性，更是作为一种外部力量参与学校评价，与专职督学、专家督学、学校督导员共同出力，促进教育督导工作更好地开展。

社区督导员的优势在于，社区管理作为一个重要的社会话题，社区参与是发展趋势。教育不能只靠政府来办，社会也需参与，社区督导员本身是社会参与的一个比较好的形式。社区督导员参与督导具有很强的灵活性，可以根据督导的内容自主选择合适的时间去学校，不需要提前几天通知。

3.承担既“督”也“导”的职责

社区督导员的一大认识误区：社区督导员以“督”为主，很少有“导”的成分。他们根据督导室的安排，搜集所负责学校的督查项目情况，基于证据阐述学校存在哪些问题，至于其督导结果是否有采用、学校有没有改进等问题很少关注，亦非其工作重点。

事实上，社区督导员的工作有“督”有“导”。不仅根据学校情况指出存在的问题，还会在填写评价表的时候将相关情况告诉学校校长或书记等中高层领导。对于违反国家法律法规的情况，直接一票否决，如实汇报给督导室。对于督导队伍而言，社区督导员本身存在的作用在于督查学校相关情况，弥补其他类型督导人员的不足，丰富和拓展督导力量。但是相对社区督导员来说，社区督导是视情况而定的。重点在于“督”，督导与法律规章制度相关的内容。剩余的督查内容，是“督”与“导”并行，在“督”的基础上重视“导”的作用，注重引导学校相关行为的改善。

三、对长宁区社区督导员制度的展望

1.建立长宁区社区督导员资料库

2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化新时代教育督导体制改革的意见》要求加快构建教育督导信息化平台，整合构建全国统一、分级使用、开放共享的教育督导信息化管理平台[3]。长宁区创建社区督导员实行时间早，走在全国前列，并取得卓越的成效，也是其他地区建立社区督导员制度的示范区。对于长宁区社区督导员的发展来说，创建长宁区社区督导员资料库极其重要。

首先，督导内容纷繁复杂，缺少对应的评判标准。目前的督导工作以街道为单位，社区督导员很少进行街道之间的交换工作（成立以来，仅组织一次。其余时间基本是固定人员、固定街道）。创建资料库，可以收录督导案例供不同街道社区督导员、长宁区未来的社区督导员以及其他地区学习，并且可以了解不同街道督导情况，拓展长宁区社区督导员视野，减少督导困难，提高督导效率，规范长宁区社区督导员督导工作。其次，目前社区督导员由退休人员构成，建立资料库，可以不断更新、了解社区督导员个人情况，如：健康状况、年龄等，及时寻找替代人员，避免出现街道社区督导员数量不足、年龄已过70岁等问题，使社区督导队伍更加规范化。

2.提高长宁区社区督导员的权威性

长宁区社区督导员在督导工作过程中，由于来源于社区，主要借助长宁区人民政府督导室的权威性，而不是社区督导员本身具有的权威。

提高长宁区社区督导员的权威性，首先需要肯定其专业性。社区督导员来自社区，专业性相对不足，因此，社区督导员应以客观事实为依据，基于标准和证据进行督导。以足够的专业性使学校信服，从而重视社区督导员反馈的问题，并加以改正。其次，需要重视社区督导员督导结果的运用，强化监督问责机制。社区督导员在工作过程中，对于反馈给督导室的问题非常关注，并且亦是学校确实存在的问题。如果社区督导员与学校领导人员沟通过该问题，而督导室忽略相关问题或不大影响整个督导结果，会降低社区督导员在学校的权威性，也会影响社区督导员工作积极性。

3.加强社区督导员与街道的联系

在社区督导员制度不断发展和完善的过程中，理论上应该是督导室、学校、街道三者之间的关系更加紧密。实际上，反而是社区督导员与督导室、学校的联系加强，但是社区督导员与街道的关系越来越远，这背离了社区督导员制度建立的初衷。因此，加强社区督导员与街道的联系是十分必要的。

首先，定期向街道反馈学校督导情况，增加街道与社区督导员联系频率。针对督导室培训和会议内容，抓住核心内容，突出该街道学校的优势，强调学校的不足，将关键信息传达给街道，以期待进一步改善。其次，在街道社区督导员人数不足的情况下，由该街道与社区督导员商量共同推荐新的社区督导员。现实情况是街道社区督导员组长推荐新的社区督导员，改变了最初由街道推荐的方式，这可能降低社区督导员对街道的情感归属，不利于加强街道与社区督导员的联系。